למה ראשי הערים מסתבכים

לפני מספר ימים משטרת ישראל עצרה את ראש עיריית חדרה צביקה גנדלמן, יחד עם שלושה חשודים נוספים. על-פי החשד, החשודים, כל אחד על-פי חלקו, פעלו, לכאורה, במסגרת תפקידם על-מנת לקדם את תועלתם, וזאת בניגוד לחוק. מעצר זה מצטרף למעצרים ולחקירות שמנהלת משטרת ישראל, בתקופה זאת, כנגד עשרות ראשי ערים ורשויות: ישראל זינגר ראש עיריית רמת גן, מרים פיירברג, ראשת עיריית נתניה, אילן שוחט, ראש עיריית צפת, איתמר שמעוני ראש עיריית אשקלון, יהודה בן חמו, ראש עיריית כפר סבא, ניסים מלכה, ראש עיריית קריית שמונה, משה דדון, ראש מועצת מטה יהודה, דב ליטבינוף, ראש במועצה האזורית תמר. וזאת רשימה חלקית. באופן ברור וחד-משמעי אי-אפשר לטעון שכל השלטון המקומי לוקה בשחיתות. ישנם ראשי רשויות, רבים וטובים, שמבצעים את תפקידם על-פי חוק, לרווחת התושבים שלהם. מאידך-גיסא, אין להתעלם מסוגיית השחיתות הנתפסת על-ידי האזרחים, שמצבר האירועים הפליליים בהם מעורבים ראשי רשויות, ומקבלים כותרות בתקשורת, מגבשים דעה אישית שכלל השלטון המקומי מושחת. הגדרת המושג שחיתות שלטונית שנוי במחלוקת. יחזקאלי (2010) מגדיר אותו כך: "כל מעשה או מחדל של איש ציבור, נבחר או ממונה העושה שימוש לרעה בתפקידו ופועל בניגוד לנורמות המקובלות בחברה, למען השגת תועלת....". אותם ראשי ערים ורשויות מקומיות שיורשעו בדין יסווגו בראייה קרימינולוגית "צווארון לבן". את המונח 'צווארון לבן' טבע לראשונה הסוציולוג האמריקני אדווין סאתרלנד בשנת 1939. הוא התייחס לעבריין הצווארון הלבן כאל אדם בעל סטטוס חברתי גבוה, הנחשב למכובד בקהילה, ומבצע את העבירה במסגרת עיסוקו (Sutherland, 1949) . מאוחר יותר הייתה ביקורת על הגדרתו של סאתרלנד. מבקריו טענו כי יש להגדיר את עבירות הצווארון הלבן במונחים של הפרת חוקים ולא על-פי הסטאטוס של מבצע העבירה, היו שטענו שיש להגדיר פשיעה זו כפגיעה באמון ולבסס את ההגדרה על העבירה ולא על העבריין.

השלטון המרכזי מול השלטון המקומי

כותב נבות (2012): השלטון המקומי - מכלול הרשויות המקומיות בישראל - הוא ישות פוליטית ושלטונית מורכבת: מחד-גיסא, הרשות המקומית מתפקדת כקבלן משנה של הממשלה, ועוסקת במטלות יום יומיות כמו פינוי אשפה, גיזום, מתן רישיונות עסק, פיקוח על החנייה, בצד תחום הבנייה; מאידך-גיסא, השלטון המקומי אמור להיות גוף פוליטי וייצוגי. מכאן, שקיים מתח אינהרנטי בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי באשר לחלוקת תחומי הסמכות והאחריות ביניהם. המתח קשור לחלוקה הפונקציונלית של תחומי הפעילות של שני הדרגים. המדינה באמצעות משרדי הממשלה מקצה תקציבים לרשויות המקומיות, מגדירה להם מה לעשות איתם כמו גם מפקחת על כך. הרשות המקומית פועלת כנציג של המדינה וכנציג של ציבור התושבים, אך שתי השליחויות אינן בהכרח מתמזגות, ונוסף על כך לכל אחד מהגורמים השלטוניים עשויים להיות אינטרסים זרים ופסולים. החלוקה המורכבת של תחומי סמכות ואחריות בין הדרג המרכזי לשלטון המקומי פוגעת אפוא ביכולת המוסדית למסור לציבור דין וחשבון על פועלה של הרשות המקומית וביכולת של הציבור לדרוש מנבחריו לשאת באחריות על מעשיהם. התושבים הם אלו שבוחרים בבחירות אישיות את ראש העיר החל משנת 1978. ברם, ראשי הערים מחויבים לשלטון המרכזי, למשרדי הממשלה, ולרגולטורים המייצגים אותם. זה בא לידי ביטוי בתחומים מהותיים כמו בנייה, תחבורה, משטרה, חינוך ועוד...

מקרה אישי

לפני מספר שנים פנה אלי ראש עיריית רעננה מר נחום חופרי, שהכיר אותי כתושב העיר, קצין משטרה וקרימינולוג לבצע (ללא קבלת תמורה) מחקר על תחושת הביטחון של בני הנוער בעיר, על-מנת להתמודד טוב יותר מול תופעות פשיעה ואלימות בקרב בני הנוער. קיימנו דיון בלשכתו בה נכחה גם ראש אגף החינוך נציגות של מנהלי בתי הספר, נציגות של ועדי הורים וגורמי חינוך מהרשות. קבענו את מטרות המחקר ואת השיטה (המחקר היה מחקר כמותי ואיכותני). בסוף הדיון אמר ראש העיר, שהיה בעבר ראש אגף החינוך: עכשיו צריך להציג את הנושא ולקבל אישור מהמפקחת המחוזית של משרד החינוך, על-מנת לאפשר כניסה לתוך בתי הספר. קיימנו דיון נוסף עם המפקחת המחוזית, בדיון עלו נושאים שונים, כאשר המפקחת של משרד החינוך אמרה לי בטון נוזף: "בתי הספר ברעננה הם שלי. רק אני אחליט ואתם תעשו את הדברים כפי שאני אומרת". הסתכלתי עליה והשבתי, "לא. אנחנו ההורים של התלמידים, ויש את הרשות המקומית עם צוות העובדים המסור מנהלים ומורים, בתי הספר הם שלנו..." המחקר התקיים כמתוכנן לאחר שקיבלנו את אישורה של המפקחת המחוזית. פוטנציאל נוסף למעשים פסולים קשור לצורך של נבחרי הציבור ברמה הלאומית בתמיכתם של ראשי הרשויות המקומיות. ראש הערים והמועצות המקומיות הם למעשה "החיבור לשטח" של הפוליטיקאים, הם מספקים את ה'חיילים' למתמודדים בעיקר לקראת בחירות בפריימריז ובזמן בחירות. נבות (2012) טוען, שעקב כך מתפתחת תלות בין נבחרי הציבור הללו, לבין ראשי השלטון המקומי. בעטיה הם עלולים להעלים עין; ולעתים, לשתף פעולה עם החלטות ופעולות מושחתות של ראשי ערים. מתפתחת מערכת של "תן וקח', 'שמור לי ואשמור לך'. יחסים אלה הם חממה להתפתחות שחיתות.

מנגנוני פיקוח ובקרה אפקטיביים

העדר מנגנוני פיקוח ובקרה אוביקטיביים על החלטותיו ומעשיו של ראש הרשות המקומית היא בעיה. חברי המועצה אינם חלק מהגופים הביצועיים של הרשות. הם מבצעים את תפקידם ללא תמורה כספית ועל חשבון זמנם הפנוי. הדבר מגביל מאוד את רמת הפיקוח והבקרה. יתרה מזאת, אותם אלו שצריכים להיות 'שומרי הסף' של הרשות המקומית, היועץ המשפטי של הרשות, מבקר הפנים והגזבר, אינם כפופים ליועץ המשפטי לממשלה, למשרד מבקר המדינה ואו לחשב הכללי של האוצר, אלא לראש הרשות המקומית. כלומר, תפקודם תלוי ברצונו של ראש הרשות. מכאן, שאין הרתעה שיכולה למנוע מעשים אסורים ואו מושחתים. הרשויות המקומיות מהוות מקור תעסוקה גדול. כאן שוב נוצר פתח למעשים פסולים על-ידי יצירת תפקידים, מכרזים "תפורים" ומינויים של מקורבים.

בחירות והרכבת קואליציה

בעוד כארבעה חודשים אנו צפויים למערכת בחירת לרשויות המקומיות. בבחירות אלו יבחרו ראש הרשות וחברי מועצת הרשות על-ידי תושבי הרשות המקומית. תהליך זה טומן בחובו 'שדה מוקשים' לתופעת השחיתות ולהסתבכותם של ראשי הערים. חלק מראשי הערים והרשויות הסתבך בפלילים כבר משלב זה, חלקם בגלל נאיביות וחסר בידע, וחלקם בשל רצונם לעשות הכל, כדי לזכות בתפקיד הנחשק מול המתמודדים האחרים. מערכת בחירות לרשויות עולה כסף והרבה. ישנם הגדרות ברורות לגבי תרומות למתמודדים למערכת הבחירות, מכיוון שבעל ההון שתורם את הכסף בדרך כלל יבקש לפרוע זאת בהמשך הדרך. מבקר המדינה שמודע לתופעה עורך ביקורת בנושא לאחר הבחירות (ראו למשל, מבקר המדינה דוח שנתי 52א משנת 2001). ממליץ מאוד לכל מתמודד לקרוא וללמוד היטב את פסק הדין נגד דוד אפל שסייע ותמך כספית בראשי הערים לוד וגבעת שמואל. "שליטה באותם אישי ציבור שהתמודדו לרשות עירם. מדובר במעשים שנועדו לבסס עוצמה ולרכוש השפעה תוך צפייה לקבלת תמורה, בבוא העת, ממקבלי השוחד" [ת"פ 81116/03 מדינת ישראל פרקליטות מחוז תל אביב (מיסוי וכלכלה) נגד אפל]. בתהליך זה של הבחירות לרשויות המקומיות מתמודדים מספר רב של מתמודדים בכל רשות מקומית. מהעבר למדנו, שחלק מראשי הערים שנבחרו, הסתבכו במתן הבטחות ובהסכמים בלתי חוקיים מול מתמודדים אחרים, כדי שיורידו את המעומדות שלהם. כמו למשל, הבטחה לתפקיד לאחר הבחירות לו ואו למישהו מבני ביתו. קראו ושננו את פסק הדין בעינינו של ראש עיריית נהריה רון פרומר (ת"פ 1904/06 מדינת ישראל נגד פרומר). לאחר שראש העיר נבחר, הוא צריך להרכיב קואליציה במועצה. קואליציה זאת חשובה לו על-מנת להעביר את התקציב העירוני ועל-מנת לקבל את אישור רוב חברי המועצה להובלת תהליכים בעירו. חלק מראשי הערים מצאו עצמם מסובכים שוב בהבטחות שניתנו לפני - ולעתים אחרי - הרכבת קואליציה ברמה המקומית.

שחיתות בתהליכי תכנון ובנייה

תחום הנדל"ן הינו תחום מרכזי בכלכלה הישראלית ומופיע כמעט מדי יום בתקשורת. במדינת ישראל המתפתחת נבנות שכונות חדשות בערים השונות בכל שנה. הכסף הגדול" בלשון העם נמצא בתחום הבנייה. יש הטוענים שאין אדם שאין לו מחיר, ורמת הפיתויים בתחום זה היא גבוהה מאד. החוק בישראל קובע כי בכל מרחב תכנון מקומי תוקם ועדה מקומית לתכנון ובנייה. חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. מכוח החוק בכל רשות מקומית מוקמת ועדה מקומית לתכנון ולבנייה, לוועדה ולוועדת המשנה שלה סמכויות כבדות משקל: תהליכי תכנון, היתרי בניה, שימושים חורגים, הקלות בניה, הפקעות מקרקעין, צווים להפסקת בניה ועוד. כותב נבות (2012) "ראש הרשות המקומית מעוניין להיטיב עם מי שתרם למסע הבחירות שלו ועם המקורבים לו פוליטית ואישית. אלה עשויים להיות קבלני בניין גדולים או יזמים ובעלי הון מקומיים שזקוקים לקידום העניינים שלהם בועדות התכנון המקומיות. לצד זאת התהליך שבו נקבע הרכב חברי ועדת התכנון הוא פוליטי, ולכן הוא פותח צוהר רחב לכניסתם של בעלי עניין המבקשים לקדם את האינטרסים של עצמם או של שולחיהם על חשבון טובת היישוב וכלל הציבור. לראש הרשות המקומית השפעה ניכרת על ועדות התכנון, כמו גם על העררים המוגשים לוועדות המחוזיות. מקרים אלו בהם הסתבכו ראשי ערים הם רבים. אני ממליץ למתמודדים לקרוא וללמוד היטב את הדוח המיוחד של מבקר המדינה "דוח ביקורת על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקוה ניגוד עניינים מ-2006; ואת פסק הדין המפורסם של הולילינד בעיר ירושלים. פרשה זאת נחשפה על-ידי העיתונאי החוקר יואב יצחק ועל-ידי מאבק בלתי מתפשר של תנועת אומ"ץ בראשות אריה אבנרי ז"ל (אבנרי,א, 2015).

מוקשים נוספים בשדה המוניציפלי

השלטון המוניציפלי ניזון בנוסף להכנסותיו מארנונה מתקציבים המעוברים לו מהשלטון המרכזי. הראשון שעשה זאת היה השר אבו חצירא שבשנת 1982 הוגש נגדו כתב אישום וקיבל את הכותרת הלא מחמיאה לשר הראשון בישראל שהורשע בעבירה פלילית, ונדון לשלושה חודשי עבודות שרות (על-פי 281/82 אבוחצירא נגד מדינת ישראל). פרופ' דניאל פרידמן, משפט לשעבר שר המשפטים מקדיש פרק שלם בספרו "הארנק והחרב" על פרשית אריה דרעי. כותב פרידמן (2013): "הדיון במשפטו של דרעי השתרע על לא פחות מ 400 ישיבות. הפרוטוקול כלל כ 40,000 דפים. בפסק הדין המחזיק יותר מ 900 עמודים ונפתח במילים: 'ארבע מאות ימים ישב בית משפט זה על מדין ושמע את הראיות בתיק זה. היום הגיעה שעת הנעילה' דרעי הורשע באישום של לקיחת שוחד, בקבלת דבר במרמה ובשלושה אישומים של הפרת אמונים. הוא, נדון לארבע שנות מאסר ולקנס בסך 250 אלף שקל. בעקבות הערעור הופחת עונשו והועמד על שלוש שנות מאסר. בחודש ספטמבר 2000 החל דרעי לרצות את עונשו בכלא מעשיהו, והוא שוחרר לאחר כמעט שנתיים ב-15 ביולי 2002. גם לתנועת אומ"ץ חלק חשוב בנושא קראו בספרו של אריה אבנרי ז"ל. אריה דרעי שימש כשר הפנים ומתוקף תפקידו אחראי על השלטון המקומי. בנימה אישית, חושבני שזאת תקלה ציבורית חמורה ששר שהורשע בדין והינו אסיר משוחרר יושב כיום באותו תפקיד, וגם עתה יש חקירות נגדו שיכולים להניב כתב אישום. העברת תקציבים מהשלטון המרכזי לשלטון המקומי היא תופעה קיימת ויש לבצעה בשקיפות ועל-פי כל הכללים והחוקים. נבות (2012) בספרו מונה גם את אפשרויות ניצול המעמד של ראש העיר להפקת טובות הנאה, ראשי ערים הפועלים בניגוד עניינים ושימוש בתפקיד הציבורי באופן המיטיב עם מקורבים לראש הרשות. קראו ולימדו את מקרהו של מאיר ניצן ראש עירית ראשון לציון. (ת"פ (ת"א) מדינת ישראל נגד ניצן).

הרשעה בדין וריצוי עונש מאסר בפועל

במהלך העשורים האחרונים נחשדו ונחקרו עשרות רבות של ראשי ערים וראשי מועצות מקומיות בגין עבירות פליליות שבוצעו במסגרת תפקידם. רק כנגד חלקם הוגש כתב אישום, חלקם הורשעו ונגזר דינם, חלק קטן מאוד הורשע ונדון לעונשי מאסר בפועל. ראש העיר הראשון שהורשע וקיבל עונש של מאסר בפועל היה שמואל רכטמן ראש עיריית רחובות, שנכנס לכלא בהיותו חבר כנסת מרשימת הליכוד בשנת 1978, על עבירת שוחד ונדון ל-3 שנות מאסר (על-פי 113/79 רכטמן נגד מדינת ישראל). מאז, הורשעו מספר ראשי ערים, כאשר שנים מהם היו קציני משטרה בכירים לשעבר וכיהנו כראשי ערים. קצין המשטרה הבכיר ביותר בגימלאות שהורשע וקיבל עונש מאסר ניצב (בגימ) ישראל סדן שהיה ראש עיריית חדרה. סדן הורשע בעבירה של מתן שוחד להבטחה על הסכם קואליציוני ובית המשפט המחוזי גזר עליו 15 חודשי מאסר מתוכם שמונה חודשים בפועל אותם ריצה בכלא מעשיהו, בנוסף קנס כספי (ת"פ (מחוזי חיפה) 4021/05 מדינת ישראל נגד סדן). קצין המשטרה הבכיר השני שריצה עונש מאסר בפועל על עבירות הינו ניצב גמלאי צבי בר ראש עיריית רמת גן. צבי בר הועמד לדין בשנת 1997 באשמה של הפרת אמונים, לאחר שהסכים להעסיק דרך תאגידים של העירייה חברי מועצה שהצטרפו לקואליציה שלו. בר טען שלא ידע שהמעשה לא חוקי ובעקבות עסקת טיעון נמחקה האשמה בהפרת אמונים והוא הורשע בעבירה של קשירת קשר להשיג מטרה כשרה באמצעים אסורים. בתחילת דצמבר 2008 נחקר בר במשטרה בעקבות תלונה של איש עסקים שנתן לו שוחד. בשנת 2013 הוגש כתב אישום נגד ברעל לקיחת שוחד, הלבנת הון זיוף מרמה והפרת אמונים. חלק מהחומרים הועברו ליועץ המשפטי לממשלה על-ידי אריה אבנרי ז"ל יושב הראש של עמותת אומ"ץ ( אבנרי, 2015). נגזרו על בר חמש וחצי שנות מאסר בפועל שהומרו בעקבות גילו (80) לשלוש שנים. ב 1 בפברואר 2017 הוא נכנס לרצות עונשו בכלא מעשיהו, ב 19 באוקטובר באותה שנה החליט נשיא המדינה לקצר את עונשו, שבועיים לאחר מכן החליטה ועדת השחרורים לקצר את עונשו ולשחררו.

המלצות

הגיעה העת שהרשות המחוקקת תתקן בחקיקה את פקודת העיריות המנדטורית, בתיקון זה יוכנסו כל ההנחיות הנדרשות שעלו במאמר זה: כמו, הנחיות ברורות וחד-משמעיות של המתח בין השלטון המרכזי למקומי, הרכבת קואליציה, החברות בוועדות התכנון כולל הצהרות הון של חברי הוועדה, ועדת מכרזים עם ייעוץ משפטי והגדרה ברורה של מעמדם של היועץ המשפטי, מבקר הרשות והגזבר.

מילות סיום

אנו עומדים חודשים ספורים לפני מערכת הבחירות בשלטון המקומי. כפי שכתבנו ישנם תופעות רבות של שחיתות ברשויות וחלק גדול מהם הגיעו לאחר חקירת משטרה לפתחו של בית המשפט. עם זאת, חשוב לציין והדגיש שיש ראשי רשויות הפועלים בשקיפות וביושר ומקדמים את איכות החיים של התושבים שלהם. טוב שכל מתמודד לתפקיד ראש עיר או רשות מקומית ילמד מניסיון העבר של קולגות שלו, לטוב ולרע, את כללי ה'עשה' וה'אל -תעשה'. כדאי שיזכור שכדאי שהחלטותיו תתקבלנה בפתיחות ובשקיפות מקסימלית, תוך שילוב גורמים מקצועיים, חברי המועצה וכמובן התושבים. בהצלחה למתמודדים לתפקיד מאתגר, קשה, חשוב, אך עם הרבה "מוקשים". [לריכוז המאמרים על על שחיתות שלטונית ואחרת, באתר 'ייצור ידע']

מקורות

אבנרי, א (2015) אומץ לב. יחזקאלי, פ (2010) שחיתות שלטונית וביטחון לאומי. האוניברסיטה המשודרת. מבקר המדינה (2001) דוח שנתי 52א. מבקר המדינה (2006) דוח ביקורת מיוחד על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה פתח תקוה ניגוד עניינים. פרידמן, ד (2013) הארנק והחרב. נבות, ד (2012) שחיתות פוליטית בישראל ע"פ 113/79 רכטמן נגד מדינת ישראל ע"פ 281/82 אבוחצירא נגד מדינת ישראל) ע"פ 281/82 אבוחצירא נגד מדינת ישראל) ת"פ 81116/03 מדינת ישראל פרקליטות מחוז ת"א נגד אפל. ת"פ 1904/06 מדינת ישראל נגד פרומר.) ת"פ (ת"א) מדינת ישראל נגד ניצן ת"פ (מחוזי חיפה) 4021/05 מדינת ישראל נגד סדן