"מוסד המבקר הינו שחקן חוזר"

עקרון השוויון הינו אבן יסוד בתחום המשפטי. מתחילת שנת 2016 בית המשפט העליון סמך ידו בעשרות הכרעות, בין היתר, על עקרון השוויון. יישומו של עקרון זה נבחן בתחום המשפטי-ציבורי, בין היתר, בעתירה שכוּוְנה לאפשרות למינוי אישה לתפקיד מנהלת בתי הדין הרבניים (בג"ץ 8213/14), ובעתירה כנגד החלטת המועצה הדתית באר שבע למנוע מהתנועה המסורתית (הקונסרבטיבית) והתנועה ליהדות מתקדמת (הרפורמית) להשתמש במקוואות שבתחומה לשם עריכת טקס גיור על ידיהן (עע"מ 5875/10). טענות על פגיעה בעקרון השוויון נטענו גם במסגרת העתירה כנגד מתווה הגז (בגץ 4374/15). כך גם נדונה סוגיית הסטייה מעקרון השוויון, עקב שוני רלוונטי מהותי או עקב חוקיותה של הפגיעה, בפרשת ילדי טהרן (ע"א 4399/14), ובפרשת פרופ' גביש, בעניין חוקיות הגבלת גיל הפרישה (בג"ץ 9134/12). וכמובן, כדבר שבשגרה, מיישמים בתי המשפט, בכל הערכאות, את עקרון השוויון בתחום הפלילי, ביחס לשוויון בפני החוק, וכן בתחום דיני המכרזים. אולם, בשלב זה של הכנס ענייננו בבירור ההיבטים המוסדיים של עקרון השוויון, אשר לטעמי הינם בעלי משקל לא פחוּת מאשר היבטיו המשפטיים של העיקרון, ואתייחס לעקרון זה מנקודת מבט משלימה של ביקורת המדינה. עקרון השוויון איננו רק אמצעי, אלא עומד הוא בפני עצמו כיעד. עקרון השוויון אף איננו עקרון משפטי ביסודו, אלא מדובר בעקרון מוסרי וערכי. משכך, מטבע הדברים, למבקר המדינה ונציב תלונות הציבור ישנה יכולת רחבה לפעול להטמעתו. לפני מעט יותר משנה, התקיים כאן, בבית הנשיא, כנס בנושא זכויות האדם, בו השתתפתי, וציינתי שמוסד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור הינו מוסד חוקתי - שלטוני, משמעותי ביותר, שביכולתו לשנות את השיח בתחום ההגנה על זכויות האדם ולחזק את ההגנה על זכויות אלה. קל וחומר, שמוסד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור הינו גורם משמעותי אף בקידום עקרון השוויון. יתרונו של מוסד מבקר המדינה בתחום זה, הינו היותו שחקן חוזר, חיצוני לגוף המבוקר. למבקר המדינה יחסים ארוכי-טווח ודיאלוג פורה עם הגופים המבוקרים, ושימוש תדיר בעקרון השוויון במסגרת הביקורת ובירור התלונות, תורם רבות להטמעת נורמה זו בפעילות השגרתית של עובדי הרשות המבצעת. זאת ועוד, בשונה מבתי המשפט, אשר דנים במקרים המובאים לפתחם, הצבת 'הטמעת עקרון השוויון' כיעד של הביקורת, משליכה על כלל הגופים המבוקרים בכל תחומי הביקורת, והוא שבוחר את נושא הביקורת אצל המבוקרים. דברים ברוח זו נאמרו על-ידי כבוד השופט ג'ובראן כבר בשנת 2011, ביום עיון שנערך במשרד מבקר המדינה. ובלשונו: "המבקר הוא הגוף המסוגל לבצע מעקב אחר ליקויים שנמצאו, ובכך לוודא את רציפות ההגנה על זכויות האדם. מעקב זה הוא עצמאי, ואינו תלוי ברצונם של הצדדים. מעקב זה מקיף הן את החלטות הגורמים המבוקרים, הן את התוצאות בשטח, ומספק תמונת רוחב מקיפה של זכויות האדם המוגנות בפועל. כך לדוגמה, בית המשפט יכול לבחון תיקים נקודתיים של מי שהופרו זכויותיו במקום העבודה כגון הזכות לשוויון או הזכות להתאגדות. עם זאת, יתקשה בית המשפט לבחון האם הפרות בפועל של זכויות עובדים הן מרובות או מועטות, כיצד הן מתפלגות, ומהי המדיניות הרצויה למערכת האכיפה כדי למזער פגיעות אלו. משימת בחינת אופן אכיפת הדין על-ידי הרשויות נעשית באופן תדיר על-ידי המבקר, ומאפשרת לגוף המבוקר לפעול למימוש יעיל יותר של זכויות האדם." כך גם, השילוב בין תפקיד מבקר המדינה לתפקיד נציב תלונות הציבור, שהינו שילוב ייחודי הקיים רק במדינת ישראל, מאפשר למבקר לבצע ביקורת באופן יזום בתחומים בהם מתגלה כשל רחב היקף. לא אחת נתקלתי בכובעי כנציב תלונות הציבור בִּפְגיעה בעקרון השוויון ביחס לאוכלוסיות חלשות או כאלה שאינן בעלות אמצעים מספיקים לעמוד על זכויותיהן. כפועל יוצא מכך, פורסמו מספר דוחות ביקורת, שביניהם ניתן למנות שני דוחות בתחום מיצוי הזכויות - האחד בנושא: אי-מיצוי של זכויות חברתיות (דוח 65ג, 2015) והשני בנושא: מיצוי הטבות מס והשירות לנישום (דוח 66א, 2015). הביקורת שעיקרה 'הטמעת עקרון השוויון' הביאה לפרסומם של דוחות מערכתיים-חברתיים, נוספים, חשובים ביותר. ביניהם ניתן למנות דוחות שפורסמו בשנת 2013, בנושאים: היבטים בקידום שילובם של יוצאי אתיופיה - פגמים מהותיים בניהול תוכנית לאומית (דוח 63ג, 2013), הטיפול בלקויי למידה במוסדות להשכלה גבוהה (63ג, 2013), ודוח בנושא: פיתוח אזורי תעשיה ברשויות מקומיות במגזרי המיעוטים (63ג, 2013). בשנת 2014 פורסמו בין היתר, הדוחות בנושאים: ייצוג נשים בתפקידים הבכירים בשירות הציבורי (דוח מיוחד, 2014), ופעולות הממשלה לשילובם של אנשים עם מוגבלות בתעסוקה (דוח 64ג, 2014). עוד דוח חשוב שפורסם בשנת 2014, ומהווה עדות לאפקטיביות הביקורת, הינו הדוח בנושא: הוראת המתמטיקה (דוח 64ג, 2014), אשר נועד להטמיע את הבנת הצורך בקידום השוויון באמצעות תוכנית הלימודים, שינוי שנראה שמובל כיום על-ידי שר החינוך נפתלי בנט. דוח אשר פורסם רק לאחרונה, בנושא: פעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה (דוח 66ג, 2016), מהווה דוגמה ממשית ליתרונה של ביקורת המדינה בתחום הטמעת עקרון השוויון. הזכות לשוויון של האוכלוסייה הערבית, כמיעוט, הוכרה לא אחת, הן בפסיקת בתי המשפט והן במסגרת דוחות של ועדות ציבוריות, וכפי שציינתי במבוא לדוח - "ההסדרים המשפטיים הרבים למניעת אפלייתם של אזרחי ישראל הערבים אינם מבטיחים כי בפועל יושג שוויון בין אזרחי ישראל הערבים והיהודים. חסמים רבים, שמקורם בגורמים שונים ומורכבים, עומדים בין האזרח הערבי ובין הגשמת עקרון השוויון המהותי". לפיכך, לצד האמירה הערכית הברורה בדבר החובה לנהוג בשוויון כלפי האוכלוסייה הערבית בחברה הישראלית, בחרתי להצביע על ליקויים בתחומים ממוקדים אשר ניתנים לתיקון מיידי ויאפשרו הגברה מיידית של יכולת התעסוקה של האוכלוסייה הערבית. במסגרת זו מָניתי את הליקויים באפשרויות ההכשרה וההשמה התעסוקתית, וכן עמדתי על הליקוי הקיים בהיקף העסקת המיעוטים במגזר הציבורי. עוד בחנתי בדוח את סוגיית היעדרה של תשתית תומכת לתעסוקה - כתחבורה ציבורית הולמת ופתרונות לילדי העובדים. לפיכך, בסיכומו של הדוח, קבעתי, ש"על הגופים הציבוריים המופקדים על קידום שירותים לשילוב בתעסוקה וכלים תומכי תעסוקה לאוכלוסייה הערבית - ובהם משרד הכלכלה, שירות התעסוקה, משרד הרווחה, משרד התחבורה והרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי - לייחד תשומת לב לטיפול באוכלוסייה זו, גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מדצמבר 2015, כדי לוודא שיתוקנו הליקויים שצוינו בדוח זה". וכן סיימתי את הדוח באמירה ש"טיפול מערכתי כולל בתחום זה בדגש על שילוב משמעותי של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה יביא לידי ביטוי לא רק את העיקרון החוקתי של השוויון, אלא גם יתרום להמשך הצמיחה הכלכלית של מדינת ישראל". האפשרות להצביע על הצורך והאפשרות לתיקון ליקוי מערכתי, לצורך תיקון פגם ערכי, הינה אפוא חלק מכוחו החוקי והמוסרי של מבקר המדינה, שמהווה את יתרונו לצד רשויות השלטון האחרות. עקרון השוויון מנחה את עבודת הביקורת גם באופנים נוספים. בתחום הכלכלי ניתן למנות כמובן את הדוח בנושא מתווה הגז, אשר במסגרתו עמדתי בין יתר על אי-קיום הליך שקוף ופתוח של התייחסות הציבור למתווה. השוויון בנגישות למידע, שהינו מידע של הציבור, הינו אבן יסוד במינהל תקין ובביקורת ציבורית על החלטות נבחרי הציבור. ביחס למתווה הגז, כפי שנקבע בסופו של יום גם על-ידי בית המשפט העליון, נפגעה יכולתו של הציבור להיות שותף בהחלטות הנוגעות לכל אחד ואחת מאזרחי ותושבי ישראל למשך עשרות שנים. גם בתחום התרבותי, יישום עקרון השוויון מעלה סוגיות שלא נדונו לאורך שנים. דוגמה לכך הינו דוח הביקורת בנושא: ניהול התאטרון הלאומי הבימה (דוח 66ג, 2016), אשר העלה את שאלת הקריטריונים לקביעת מעמדו של תיאטרון, כתיאטרון לאומי. הגם שהדבר איננו ערב לעתים לאזנם של נבחרי הציבור, מתפקידו של מבקר המדינה לשמור על עקרונות השוויון גם בתחום דיני הבחירות - הארציות, בשלטון המקומי וכן בבחירות המקדימות. בכך משמש מבקר המדינה שומר סף של הדמוקרטיה הישראלית. אדוני הנשיא, נותרו לי עוד שלוש שנות כהונה. בשנים אלה בכוונתי להמשיך ולקדם את ערכי היסוד של מדינת ישראל, כמדינה יהודית ודמוקרטית - דמוקרטית ויהודית. אני מברך אותך על כך שכנשיא המדינה אתה בוחר לעסוק בנושאים אלה, ולקדם שיח פורה בין רשויות השלטון השונות לצורך קידומם של ערכי היסוד המשותפים לכולנו. תודה לך על כך, וכן ליתר המשתתפים בכנסים חשובים אלה.