במאמר זה נסקור את ההלכה שנקבעה בפסק דין מסרי (ע"א 6407/14) ביחס למתן פיצויי סבל בגין הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבנייה, שלא השביחה את יתרת המקרקעין, ונדון באופן בו משפיעה ההלכה על סמכותו של שר הפנים במצב המשפטי החדש.
סעיף 190(א) לחוק התכנון והבנייה מסמיך את הרשות המקומית להפקיע עד 40% מן המקרקעין, לטובת שורת מטרות ותכליות ציבוריות המנויות בו, ללא תשלום פיצויים. לצד זאת, במקרה של הפקעה חלקית, הפטור האמור מתשלום פיצויים כפוף לשני סייגים.
בסעיף 190(א)(1) נקבע: "לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש". סייג זה מכונה "הגנת היתרה", לפיו במצב בו ההפקעה גורמת לפגיעה בערך יתרת המקרקעין שלא הופקעו, רשאית הרשות המקומית לוותר על ההפקעה, או לחלופין להפקיע את המקרקעין בשלמותם ולפצות את בעל הקרקע בגין מלוא השטח שהופקע. אם לא מתקיימים התנאים של הסייג הראשון, הרי שמדובר בהפקעה חלקית עליה חל הסייג השני, המעניק לשר הפנים את הסמכות להורות לרשות המקומית לשלם בכל זאת לנפקע פיצויים, למרות הוראת אפשרות הפטור, אם השר סבור, כי ייגרם לנפקע "סבל" בעקבות ההפקעה.
פסק דין מסרי מצטרף ומשלים שתי הלכות שנקבעו בשני פסקי דין קודמים של בית המשפט העליון, בהם נידונו מקרים דומים מבחינת נסיבות האירוע. בהלכת הולצמן (ע"א 5546/97) נקבעה הלכה לפיה, במצב של הפקעת מקרקעין בשלמותם מכוח חוק התכנון והבנייה, הרשות מחויבת בתשלום פיצויים מלא ואין היא יכולה להפחית 40% מהפיצוי. מנגד, במצב של הפקעה חלקית המשביחה את יתרת הקרקע שלא הופקעה, תותר הפחתה של עד 40% מסך הפיצוי, לאור התועלת הכלכלית שצומחת לנפקע כתוצאה מההפקעה. עם זאת, הלכה זו לא התייחסה למצב של הפקעה חלקית שאינה מובילה להשבחת יתרת הקרקע שלא הופקעה.
בהלכת רוטמן (ע"א 8622/07) דן בית המשפט העליון במקרה בו הופקעה קרקע מכוח פקודת הדרכים, אשר בשונה מחוק התכנון הבנייה, מעניקה פטור מתשלום פיצויים של עד 25% משטח המקרקעין וכוללת סייג לפטור המתיר לשר התחבורה לאשר מתן "פיצויי סבל" לנפקע. בעניין רוטמן נקבע, כי הפקעה מכוח פקודת הדרכים שאינה משביחה את יתרת המקרקעין, גורמת פגיעה לא-מידתית בזכויות הקנייניות של הנפקע ובעיקרון השוויון. לפיכך נקבע, כי במצב כזה מחויב שר התחבורה להעניק לנפקע פיצויי סבל. לעומת זאת נקבע, כי אין באמור כדי להכריע בעניין הפקעה שבוצעה מכוח חוק התכנון והבנייה.
סדרה של אמות מידה
פסק דין מסרי התייחס למצבים שלא זכו למענה בהלכות דלעיל, וקבע סדרה של אמות מידה לעניין התנהלות הרשות מקום שבוצעה הפקעה חלקית מכוח חוק התכנון והבנייה, אשר לא השביחה את יתרת הקרקע שלא הופקעה.
ראשית נקבע, כי מבחינת התכלית הסובייקטיבית של מנגנון פיצויי הסבל, מה שעמד לנגד עיני המחוקק בעת ניסוח וחקיקת סעיף 190(א) הוא מצב של הפקעה חלקית המשביחה את יתרת הקרקע שלא הופקעה, ובמצב שכזה, ראה המחוקק לנכון לפטור את הרשות המפקיעה מתשלום פיצויים. מכאן, שתמונת ראי של מצב זה מלמדת, כי במקרה שאין השבחה של יתרת הקרקע שלא הופקעה, יש לשקול מתן פיצויים כגון פיצויי סבל.
זאת ועוד: גם מבחינת התכלית האובייקטיבית, תפקידו של מנגנון פיצויי ההפקעה הוא לאזן בין שני אינטרסים מתנגשים המצויים בבסיס דיני ההפקעה - זכות הקניין של הפרט מחד-גיסא, והאינטרס הציבורי מאידך. על-מנת לאתר את היקף הפיצוי שיאזן בין שני האינטרסים, יש לקחת בחשבון שיקולים נוספים שעשויים להשפיע על נקודת האיזון: העדר ההשבחה של יתרת המקרקעין; חוסר שוויון בחלוקת הנטל של מימון ההפקעה; עקרון ההוגנות; שיקולי יעילות והפנמת עלויות מצד הרשות; ומידת האחריות החברתית של בעל המקרקעין לאור מטרת ההפקעה.
בשקלול שיקולים אלו קבע בית המשפט, כי על-מנת לאזן בין האינטרסים המתנגשים, הפקעה חלקית שאינה משביחה את יתרת המקרקעין, תחייב את שר הפנים להורות לרשות המפקיעה לשלם פיצויי סבל בגין הפגיעה בנפקע. אולם, פגיעה סבירה ומידתית ביתרת הקרקע עשויה שלא להצדיק מתן פיצויי סבל.
לפיכך, במקרה של הפקעה חלקית על-פי חוק התכנון והבנייה שלא השביחה את יתרת הקרקע, קבע, בית המשפט כי יש לפרש את סמכותו של שר הפנים להענקת פיצויי סבל כסמכות רשות. השר אינו חייב "פיצויי סבל", אלא עליו להפעיל שיקול דעת באופן סביר ומידתי אם להשתמש בסמכותו. עם זאת קבע בית המשפט, כי "על דרך הכלל ראוי כי השר יעניק פיצויי סבל".
מעין חובה להורות על תשלום
בית המשפט העליון צמצם, לכאורה, את שיקול דעתו של שר הפנים בשוקלו בקשה לפיצויי סבל במקרה של הפקעה חלקית שלא השביחה את יתרת הקרקע, באופן שלמעט מקרים חריגים - תהיה מוטלת עליו "מעין חובה" להורות על תשלום פיצויי סבל. בשיקוליו צריך שר הפנים להתחשב, בין היתר, במידת הפגיעה בשווי יתרת המקרקעין שלא הופקעו, את הפגיעה בערך השוויון שאותה ניתן לאזן על-ידי הפעלת הסמכות, וכן במידה בה ההפקעה מגשימה את הערכים הקהילתיים שזו באה לממש.
בכך נבדלת סמכותו של שר הפנים, כפי שעולה מפסק דין מסרי, מסמכותו של שר התחבורה. סמכותו של האחרון, כאמור בעניין רוטמן, היא סמכות חובה למתן פיצויים, בעוד סמכותו של שר הפנים איננה חובה, אלא "על דרך הכלל ראוי" שהוא יורה על תשלום הפיצויים.
בנוסף קבע בית המשפט, כי ההלכה שנקבעה בפסק דין מסרי לא תחול רטרואקטיבית, אלא תחול באופן פרוספקטיבי (עתידי), מפאת התחשבות בהסתמכות הרשויות המקומיות ותכנון תקציבן בכפוף לחובתן לתשלומי פיצויי הפקעה בהתאם ובמסגרת הדין ששרר לפני קביעת ההלכה החדשה.
לאחרונה, במסגרת בקשה לתשלום פיצויי סבל שהוגשה לשר הפנים, התבקש השר
אריה דרעי להפעיל את סמכותו ולהורות על הענקת פיצויים בגין סבל שנגרם עקב הפקעה חלקית, אשר לטענת המבקשים לא השביחה את יתרת הקרקע. דרעי דחה את הבקשה באומרו, כי היא נוגעת להפקעה שבוצעה לפני פסק דין מסרי.
הטעות של דרעי
אנו סבורים, כי זוהי טעות בפרשנות פסק הדין מסרי בנוגע לאופן בו משפיעה ההלכה על סמכות השר לגבי מקרים שקדמו לה. אכן, נקבע בפסק דין מסרי, כי ההלכה בדבר הפעלת סמכות השר תחול באופן עתידי. עם זאת, אין בה משום שלילה או גריעה מהסמכות שמקנה סעיף 190(א)(2) לשר להפעיל את אותו שיקול הדעת, כפי שהיה עד היום, אלא שהוא אינו מחויב לעשותז את בכפוף לאמות המידה שנקבעו בפסק דין מסרי.
במילים אחרות: באמירתו של בית המשפט לגבי האופן בו על השר לנהוג מעתה ואילך, אין משום קביעה לגבי הדרך בה עליו לנהוג במקרים שאירעו לפני כניסת ההלכה לתוקף. בוודאי שאין בה משום שלילת הסמכות שמעניק לו הדין או איסור לדון במקרה לגופו. ברור שגם לאחר כניסת הלכת מסרי לתוקף, נותרה ההחלטה בידי השר אם להעניק פיצויי סבל גם על מקרים בהם ההפקעה קדמה לפסק דין מסרי.
קביעתו של בית המשפט העליון בהלכת מסרי נועדה להיטיב עם האזרח הנפגע, באופן שהכלל הוא ששר הפנים יורה על תשלום פיצויי סבל. לעומת זאת, דרעי פירש את הלכת מסרי בדרך הפוכה מזו אליה התכוון בית המשפט העליון. קביעתו סותרת את סמכותו ואת הוראת המחוקק, ואינה עולה בקנה אחד עם הפסיקה בעניין.
יתרה מכך: בית המשפט העליון נשען בהחלטתו בעיקר על אינטרס הסתמכות של הרשויות בתכנון תקציביהן על-פי המצב המשפטי הקודם. הוא הותיר למעשה פתח לשר הפנים לשקול שיקול נוסף: האם קבלת בקשה למתן פיצויי סבל המונחת לפתחו, גם בהינתן שהתרחשה לפני כניסת הלכת מסרי לתוקף, תשפיע על תקציב הרשות באופן שיש לדחותה על הסף? האם יש לדחות גם בקשה שהוגשה סמוך למועד תכנון התקציב הבא, כך שניתן יהיה לספוג את פיצויי הסבל מבלי לפגוע באינטרס ההסתמכות של הרשות? שאלול אלו רלוונטיות להחלטת השר ונמצאות במסגרת סמכותו גם במצב במשפטי הקודם.
