אם הפוליטיקאים מחפשים את בעיית המשילות מספר אחת, כדאי שיסתכלו בראי: החלפת שרים בקצב מסחרר. מאז תחילת המאה הנוכחית, היו במשרד הביטחון תשעה שרים, במשרדי האוצר והחוץ היו 11 שרים, ובמשרדי המשפטים והפנים – 12 שרים. וזה בלי להביא בחשבון את התקופות בהן ראש הממשלה החזיק בתיק בצורה זמנית. נכון שאחדים מהם חזרו לקדנציה שנייה, אבל זה לא משנה את העובדה שהקדנציה הממוצעת של שר בחמשת המשרדים החשובים ביותר הייתה בין 17 ל-25 חודשים. זהו פרק זמן שאינו מאפשר לעשות שום דבר כמו שצריך. לא לחינם, קדנציה רגילה בתפקידים פוליטיים היא לפחות ארבע שנים. צריך זמן ללמוד את התפקיד, צריך זמן להחליט, צריך זמן לתכנן, צריך זמן לבצע. אבל כאשר השר נכנס למשרדו בלי שמץ של מושג כמה זמן יכהן, הרי שבאופן הכי טבעי הוא יעדיף את המהיר והפופוליסטי על פני האיטי והמשמעותי. אז מה הפלא ששר חינוך יכול להכריז בתוך חודשיים על עדיפות ללימודי המדעים, ושר משפטים יכול להודיע בתוך שלושה חודשים על רפורמה בסדרי הדין, ושר פנים יכול להתגאות אחרי חודש וחצי במהפכה בפיקוח על העיריות? וזה כמובן עד שיבוא השר הבא, בעוד פחות משנתיים, וישנה הכל. שלא לדבר על שרים המחליטים לשנות את שם המשרד, בהוצאה של מיליוני שקלים על חשבון הציבור – ושוב, רק כדי שבעוד שנתיים השם ישתנה שוב. כך לא ניתן לנהל חנות מכולת, שלא לדבר על מדינה. שר צריך לקחת את תפקידו לכל הפחות באותה רצינות בה מתייחסים לתפקיד של מנהל סניף בנק. ואם הם לא מסוגלים לכך – שייכבדו ויחפשו משרה בה יסכים המעסיק לכך שתקופת העבודה לא תהיה מוגדרת ושהם לא יתחייבו כמה זמן יישארו אצלו. עד מהרה הם ימצאו את עצמם בלשכת התעסוקה – וזה כנראה מה שמגיע להם. השאלה היא, למה מגיעים לנו שרים כאלה.

תארו לעצמכם את התסריט הבא: ישראל מצויה תחת מתקפת טילים מרצועת עזה ובסכנה למתקפה דומה מצד חיזבאללה בצפון. לצערנו, זהו תסריט שאנחנו מכירים טוב מדי. עכשיו תוסיפו תפנית בעלילה: בעיצומו של משבר זה, ראש הממשלה לוקה בליבו, או נפצע בתאונה, או חלילה הולך לעולמו. מי מחליף אותו? התשובה: אין תשובה. החוק אינו מחייב למנות סגן, משנה או ממלא-מקום לראש הממשלה. חוק יסוד הממשלה אומר כי ממלא-מקום ראש הממשלה יחליף אותו בהיעדרו מן הארץ או אם נבצר ממנו למלא את תפקידו – אך אינו מחייב למנות ממלא-מקום כזה. החוק גם מכיר במפורש באפשרות שלא יתמנה ממלא-מקום: "לא היה ממלא-מקום לראש הממשלה... תקבע הממשלה שר אחר, שהוא חבר הכנסת, למלא תפקידים אלה". וכך כבר קיבלנו את מירי רגב כממלאת-מקום ראש הממשלה. תארו לעצמכם שמשרת ראש הממשלה אינה מאוישת, זמנית או דרך קבע, בזמן משבר ביטחוני או פיננסי – ואזי מתנהלת במפלגת השלטון מלחמת ירושה. במילה אחת: זוועה. האבסורד גדול עוד יותר לנוכח שתי הוראות אחרות שדווקא כן יש בחוק. חוק יסוד הנשיא קובע, כי יושב-ראש הכנסת יהיה ממלא מקומו של נשיא המדינה; וחוק הכנסת מעניק מעמד לראש האופוזיציה, כך שחובתו של ראש הממשלה להזמין אותו לפחות פעם בחודש "ויעדכן אותו בענייני המדינה". הבנתם? החוק דואג להסדיר מי יחליף את הנשיא, שעם כל הכבוד והיקר הוא רק בעל מעמד סמלי, ודואג להבטיח שיהיה עידכון לראש האופוזיציה – אבל אין שום הוראת חוק לגבי מילוי מקומו של בעל המשרה החשובה ביותר במדינה המצויה באופן תמידי באיום קיומי. בכל גוף שפוי יש מישהו מוגדר שיכול לבוא במקום העומד בראשו. בצה"ל ובמשטרה יש סגן רמטכ"ל וסמפכ"ל. בעיריות יש ממלאי-מקום, משנים וסגנים. בחברות עסקיות יש משנים למנכ"ל וסמנכ"לים. בגופי תקשורת יש סגני עורכים ועורכי מדורים. בקבוצות ספורט יש עוזרי מאמנים. ואיפה אין? – בממשלת ישראל. טוב, דיברנו על גופים שפויים.

אחד הנושאים הסבוכים בדיני שבת הוא הרשויות והשאלה מה מותר להוציא מאחת לשנייה ומה מותר לטלטל בכל אחת מהן. הפתרון המרכזי לבעיות אלו הוא עירוב חצרות: הפיכת העיר כולה לרשות אחת. ויש עוד דין בשבת: האיסור לצאת למרחק של יותר מקילומטר מגבול העיר. גם לכך יש פתרון – עירוב תחומין: קביעת גבול העיר במרחק המירבי. אבל בישראל החליטו לערבב את העירובים וליצור עירוב רשויות. בממשלה הנוכחית יש 28 שרים וסגני שרים שהם חברי כנסת. בממשלה הקודמת היו 31 כאלה. בממשלה שלפניה היה מספרם 37. עוד ממשלה אחורה – 35. והשיא שייך לממשלה ה-30, בה לא פחות מ-40 חברי כנסת שימשו בתפקידי שרים וסגני שרים. כלומר: בין רבע לשליש מחברי הרשות המחוקקת, האמורה לפקח על הרשות המבצעת, הם חברי הרשות המבצעת. זהו כמובן מצב בלתי תקין בעליל, ודומה שלא צריך להסביר מדוע. רק כדי לסבר את האוזן – שוב השוואה למגזר העסקי: בחברות ציבוריות חל כיום איסור על כהונת אותו אדם כמנכ"ל וכיו"ר מועצת המנהלים – כדי להגביר את הפיקוח של הדירקטוריון על ההנהלה. הפתרון הראשון למצב הזה הוא להקטין מאוד את מספר חברי הממשלה. ממשלה מודרנית צריכה, מבחינה תפקודית, תשעה משרדים: ראש הממשלה, ביטחון, חוץ, אוצר, פנים, משפטים ומשטרה, בריאות, חינוך, תקשורת. כל שאר המשרדים בסך-הכל לוקחים כסף ומחלקים אותו. הפתרון השני הוא החוק הנורבגי בגרסה מורחבת: כל שר וכל סגן שר יהיו חייבים להתפטר מהכנסת, ויחזרו אליה אם וכאשר יסיימו את תפקידם באותה כנסת. ואולי אפשר על הדרך גם למצוא פתרון חלקי לבעיית חילופי השרים: שר או סגן שר שיתפטרו – לא יקבלו בחזרה את מושביהם בכנסת.

עוד לקונה בחוק נוגעת למעמדה וסמכויותיה של ממשלת מעבר. אם כבר, אפשר לטעון שהחוק מעניק לה את כל הסמכויות שיש לממשלה רגילה. תחת הכותרת "רציפות הממשלה" קובע סעיף 30 לחוק יסוד הממשלה: "עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה, תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". אין כאן שום הסתייגות, שום הגבלה, שום כלום. יש כאן הטלת חובה ברורה: "תמשיך במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה". אבל כאן נכנסים לתמונה שליטיה האמיתיים של המדינה – היועצים המשפטיים לממשלה. הם קבעו לאורך השנים, כי ממשלת מעבר אינה רשאית לקבל החלטות ארוכות טווח שיכבלו את ידיה של הממשלה הבאה. ומי יקבע מה מותר ומה אסור? כמובן – היועצים המשפטיים. שהרי כידוע, הפוליטיקאים הם כולם אנשים מושחתים שרק מניעים זרים לנגד עיניהם, בעוד שהפקידים הם כולם צדיקים יסוד עולם שרק טובת המדינה לנגד עיניהם. השורה התחתונה היא, שבמשך חודשים רבים אי-אפשר לעשות כמעט שום דבר. וכאשר אנחנו במציאות מטורפת כמו זו הנוכחית, מדובר על לפחות שנה וחצי(!) של שיתוק מערכות. לא ניתן למנות מפכ"ל, לא ניתן למנות נציב שב"ס, לא ניתן למנות פרקליט מדינה, לא ניתן להעביר תקציב, לא ניתן לאשר את התוכנית האסטרטגית של צה"ל ועוד כהנה וכהנה. את המצב הזה צריך לשנות. בהחלט יש מקום למנוע מחטפים ערב בחירות ובוודאי ערב החלפת הממשלה, אך כרגע אנחנו מצויים בקיצוניות השנייה – בה לא ניתן לעשות דבר. החוק צריך לקבוע קווים מנחים לפעילות הממשלה במצב זה, ולהחזיר את השלטון לידי מי שנבחרו לכך – גם כאשר הם עומדים לסיים את תפקידיהם.

נעבור לזירה המשפטית. אחת הדרכים המרכזיות בהן מתערב בית המשפט בכלל, ובג"ץ בפרט, בהחלטות הדרג המדיני היא עילת הסבירות: ההחלטה אינה סבירה, המינוי אינו סביר, ההכרעה אינה סבירה. זוהי עילה בעייתית מאוד, משום שהיא חמקמקה. מה שסביר בעיני האחד, אינו סביר בעיני האחר. היא גם יוצרת חוסר ודאות ומובילה לכסת"ח-יתר משפטי, עליו נדבר בהמשך. הפסיקה הזאת בעייתית עוד יותר לנוכח העובדה, שבדרך כלל בית המשפט אינו מתערב בהחלטות מקצועיות. הדבר בולט במיוחד בתחומי התכנון והבנייה: בית המשפט איננו מתכנן-על, נאמר במאות פסקי דין, ואינו מחליף את שיקול דעתן של הרשויות המוסמכות בשיקול דעתו שלו. וכך גם בתחומים רבים אחרים: בית המשפט לא יחליט מי יקבל את פרס ישראל, מי יוכר כחסיד אומות העולם, מה תהיה תוכנית הלימודים או מה יהיו תנאי המכרז. כל עוד ההליך נוהל בצורה תקינה – בית המשפט לא יתערב. וכך גם בתחום העסקי: בית המשפט העליון אימץ במפורש את "כלל שיקול הדעת העסקי", לפיו החלטה שהתקבלה בהליך סביר – גם אם תתברר כהרסנית – איננה עילה לתביעה. רק כאשר אנחנו מגיעים להכרעות משמעותיות של הדרג המדיני, עשוי לפתע בית המשפט לקבוע: אין זה סביר שמי שמואשם בפלילים יהיה שר, אין זה סביר למנות לממלא-מקום פרקליט המדינה את מי שבחר שר המשפטים, אין זה סביר שנאשם יוכל להרכיב ממשלה. זוהי הפרה משמעותית של האיזון בין הרשויות ואף פתח להתערבות בהכרעתו של הבוחר. לצד זאת, מובן שיש החלטות בלתי סבירות בעליל שצריך בית המשפט לפסול – אבל הן חייבות אכן להיות בלתי סבירות בצורה קיצונית הפוגעת בעקרונות יסוד. מעבר לכך – זה לא עניינו של בית המשפט.

ולבסוף: התופעה שהיא שורש של חלק ניכר מבעיית המשילות – המשפטיזציה של חיינו, הנובעת מעודף עצום במספר עורכי הדין. מבין 80,000 הרשומים כעורכי דין בישראל, אני משער שלפחות 20,000 אינם ראויים להיות במקצוע. יש אף המדברים על 30,000. אלו הם עורכי דין גרועים, רשלנים, טיפשים, לעיתים משוגעים (ואני רציני לגמרי). אני רואה אותם בבתי המשפט, אני קורא עליהם בפסקי דין, אני שומע מה אומרים עליהם השופטים. מאחר שלרבבות עורכי הדין הללו אין פרנסה, ולעיתים קרובות גם אין להם מושג, הם יוצרים הליכי סרק חסרי כל בסיס. הפסדת במכרז? תעתור. אתה חייב כסף? תגיש תביעה נגד הנושה. קיבלת שני ביסקוויטים פחות? תגיש תביעה ייצוגית. בגלל הליכים אלו, כל מי שעושה משהו – קודם כל מבקש ייעוץ משפטי, כדי להקטין את הסיכון שיגררו אותו לבית המשפט, או לפחות את הסיכון שהוא יפסיד בבית המשפט. וכך הופכים היועצים המשפטיים לשליטים: הם יקבעו מה ייאמר במכרז, הם יקבעו את תנאי ההלוואה וההחזר, הם יקבעו את הליכי בקרת האיכות במפעל. מכאן התופעה מפעפעת כלפי מעלה. מה שנכון לגבי מכרז קטן של רשות מקומית, נכון פי כמה לגבי מכרז גדול של משרד ממשלתי. מה שגורם לחששות אצל בעלי צ'יינג', מפחיד הרבה יותר את הבנק. מה שמטריד מפעל קטן למאפים, הוא כאב ראש רציני ליצרנית גדולה. וכך היועצים המשפטיים תופסים מקום חשוב יותר ויותר, ככל שהגוף בו מדובר הוא גדול יותר. עד לשיא בו היועץ המשפטי לממשלה מרשה לעצמו להוציא הנחיות לשרים, מתערב בהחלטותיהם ומחליט על מי להגן ועל מי לא. הדרך לשנות את זה היא ברפורמה מן השורש. להפחית משמעותית את מספר הרשיונות החדשים לעורכי דין. להגביר משמעותית את הדין המשמעתי ולסלק מן הלשכה את מי שגורמים נזק ללקוחותיהם ולחברה בכלל. להטיל הוצאות משפט ריאליות בהליכי סרק. להטיל הוצאות אישיות על עורכי דין הפוגעים בניהול ההליכים. ובשורה התחתונה: להחזיר את הניהול לידי המנהלים ואת השלטון לידי הנבחרים.