דוח מבקר המדינה (51ב) - נסיעות לחו"ל בתפקיד

עובדי מדינה נוסעים לחו"ל בתוקף תפקידם למטרות שונות, ובעיקר לפגישות עבודה, לסיורים מקצועיים, לטיפול בהסכמים בין-לאומיים, להשתתפות בכנסים ולהשתלמויות, וכן במשלחות רשמיות וכמצטרפים לפמליה של שר או של ראש ממשלה (להלן - נסיעה בתפקיד). יש שהנסיעה בתפקיד ממומנת - כולה או חלקה - מתקציב המדינה ויש שמממן אותה גוף אחר - בארץ או בחו"ל. בתקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) ובתקנות כספים ומשק (להלן - התכ"ם) מפורטים ההוראות והכללים הנוגעים לנסיעות בתפקיד. עד לתחילת שנת 1991 פעלה במסגרת נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ועדה בין-משרדית לאישור נסיעות בתפקיד. משרדי הממשלה נדרשו להגיש לוועדה את בקשותיהם לנסיעות בתפקיד ורק היא היתה מוסמכת לאשרן. במארס 1991 החליטה ועדת השרים לענייני תיאום ומינהל (להלן - ועדת השרים) לבטל את הוועדה הבין-משרדית, וקבעה כי אישור לנסיעה בתפקיד ייתן המנהל הכללי של המשרד הממשלתי; וכי נסיעה בתפקיד של מנכ"ל של משרד ממשלתי (או בעל תפקיד מקביל לו) טעונה אישור השר הממונה. עוד נקבע בהחלטה, כי משרדי הממשלה ידווחו לנש"ם באורח שוטף על נסיעות בתפקיד; נש"ם תקיים מעקב שוטף אחר הנסיעות ותגיש לוועדת השרים אחת לשישה חודשים "דין וחשבון מרוכז ומפורט בענין זה"; לדין וחשבון זה יינתן פומבי, לרבות פרסום במסגרות של נש"ם. בדצמבר 1995 החליטה ועדה השרים כי המנכ"לים של משרדי ממשלה יהיו רשאים לאצול מסמכותם לאשר נסיעות בתפקיד של עובדי יחידות סמך במשרדיהם למנהלים של אותן יחידות. למנכ"ל משרד הבריאות ניתנה הרשאה כזו עוד ב-1993. בנש"ם ממשיכה לפעול ועדה לאישור השתלמויות, לרבות השתלמויות בחו"ל (להלן - הוועדה המרכזית), והיא הגוף המוסמך לאשר את השתתפותם של עובדי מדינה בפעולות הדרכה בחו"ל (ראו להלן). בחודשים אפריל-אוגוסט 2000 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול בנושא נסיעות בתפקיד. הבדיקה נעשתה בכל משרדי הממשלה, חוץ ממשרדי החוץ והביטחון. משרד מבקר המדינה ריכז את כל הדיווחים על נסיעות בתפקיד שהעבירו המשרדים לנש"ם בשנים 1998 ו-1999 (להלן -ריכוז הנתונים). בהתבסס על ריכוז הנתונים נעשה מיון לפי חתכים שונים של נסיעות בתפקיד. במשרדי ממשלה שונים - ובכלל זה נש"ם ואגף החשב הכללי שבמשרד האוצר - נבדקו אופן הטיפול בנסיעות בתפקיד ויישומן של הוראות התקשי"ר והתכ"ם. במדגם לא אקראי של נסיעות בתפקיד נבדקו בבדיקה פרטנית תהליך האישור של הבקשה לנסיעה, מקורות המימון של הנסיעה, פירוט התשלומים שהיו כרוכים בנסיעה, ההתחשבנות עם העובד על החזר הוצאות לאחר הנסיעה, והדיווח המקצועי על הנסיעה. יצוין, כי הביקורת במשרד הבריאות היתה מעמיקה במיוחד, שכן משרד זה הוא עתיר נסיעות לחו"ל, ויש בו מאפיינים ייחודיים שאינם קיימים במשרדים אחרים. נוסף על משרדי הממשלה האמורים נבדק הנושא גם ברשות השידור, שתפקידיה מחייבים, בין השאר, נסיעות רבות לחו"ל. מריכוז הנתונים עולה, כי בשנת 1998 דיווחו משרדי הממשלה לנש"ם על 2,567 נסיעות (19,948 ימי נסיעה) ובשנת 1999 - על 2,261 נסיעות (15,391 ימי נסיעה). ההוצאה הכוללת בגין נסיעות אלה, לפי דוחות המשרדים, הסתכמה ב-14.5 מיליון ש"ח וב-13 מיליון ש"ח, בהתאמה. עוד עולה מריכוז הנתונים, כי 17% מהנוסעים לחו"ל בשנים 1998 ו-1999 (427 עובדים) השתתפו בכמחצית הנסיעות. נתונים אלה אינם מלאים, שכן דיווחי המשרדים לנש"ם אינם אחידים, וחסרים בהם נתונים רבים (ראו להלן). הנתונים האמורים אינם כוללים את הנסיעות לחו"ל מטעם רשות השידור, שאיננה מדווחת לנש"ם על נסיעות עובדיה (ראו להלן).

בהוראות התכ"ם נקבע כי נסיעות של עובדי מדינה לחו"ל יתאפשרו רק במסגרת תקציב מאושר למטרה זו. בתקציב המאושר של המשרדים ויחידות הסמך נכללות תקנות תקציב המיועדות לנסיעות לחו"ל; על פי רוב מדובר ביותר מתקנה אחת. בתקציב משרד ראש הממשלה יש תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות ראש הממשלה (ובכלל זה הפמליה שלו), ובתקציבים של משרדי האוצר והחקלאות כלולה תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות השר. להלן (בעמוד הבא) בטבלה התקציב שאושר לנסיעות לחו"ל וההוצאה למעשה (באלפי ש"ח) בשנים 1998 ו-1999 במשרדי הממשלה שבהם ההוצאה השנתית על נסיעות אלה היתה גדולה מחצי מיליון ש"ח. 1. מבדיקת החיובים בגין נסיעות עלה, כי ההוצאות על נסיעות לא מעטות נזקפות לתקנות תקציב שאינן מיועדות לנסיעות כאלה. עקב כך לא ניתן לסכם את ההוצאה הכוללת של משרדי הממשלה בגין נסיעות בתפקיד. זאת ועוד, חלק מהנסיעות מומנו בידי גופים חיצוניים ואינן רשומות בתקציב כלל. להלן כמה דוגמאות לתשלומים בגין כרטיסי טיסה שנרכשו בשנת 1999 ונזקפו לתקנות שאינן מיועדות לכך: משרד המשפטים: המשרד זקף תשלומים בסך 149,050 ש"ח בגין כרטיסי טיסה לתקנת התקציב "הוצאות הפרקליטות לניהול משפטים". לדברי חשבת המשרד, הוצאות אלה מיועדות בעיקר להבאת עדים מחו"ל, וחלק ניכר מהן נרשם כהוצאה המותנית בהכנסה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע לצורך זה תקנה תקציבית נפרדת ששמה יעיד על מהותה (במשרד לביטחון הפנים, לדוגמה, נכללה התקנה התקציבית "העברת אסירים מחו"ל"). חשבת משרד המשפטים הודיעה למשרד מבקר המדינה בינואר 2001, כי בעקבות הביקורת ייפתח מיד "חשבון פיצול" לנסיעות לחו"ל, ובהמשך תמליץ לפנות לאגף התקציבים בבקשה לפתוח תקנה תקציבית למטרה זו.

התקציב והביצוע בתקנות המיועדות לנסיעות לחו"ל

1998 1999 שם המשרד

הביצוע התקציב (ברוטו)
• הביצוע התקציב (ברוטו)

15,047 15,204 12,719 12,981 ראש הממשלה

1,380 1,660 1,286 1,521 האוצר

1,153 1,694 1,216 1,481 החינוך

860 1,022 746 1,246 ביטחון הפנים

1,494 1,496 1,395 1,504 הבריאות

2,195 2,826 1,807 2,159 החקלאות

1,257 1,553 897 1,159 התחבורה

1,278 1,326 1,465 1,472 התעשייה והמסחר

• כולל הוצאה המותנית בהכנסה.

הנהלת בתי המשפט: הנהלת בתי המשפט זקפה תשלומים בסך 75,000 ש"ח בגין כרטיסי טיסה לתקנה "קניות הנהלה קבועות", ו-20,000 ש"ח שהוצאו למטרה זו לתקנה "קניות הנהלה ארגוניות". בתחום הפעולה "בתי משפט", שבתקציב משרד המשפטים, אין כלל תקנה המיועדת לנסיעות לחו"ל, אף ששופטים ועובדים מינהליים של בתי המשפט נסעו לחו"ל למטרות שונות. חשב הנהלת בתי המשפט הסביר למשרד מבקר המדינה בינואר 2001, כי בשנים האחרונות צומצמו מספר התקנות בתקציב הנהלת בתי המשפט כדי לאפשר למערכת בתי המשפט גמישות תקציבית רבה יותר, ולפיכך בוטלה גם התקנה התקציבית "נסיעות לחו"ל". בתקנות הקניות האמורות נכללים חשבונות פיצול רבים ובהם חשבון המיועד לנסיעות לחו"ל של שופטים ועובדים מינהליים.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע בתקציב המאושר של הנהלת בתי המשפט תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות לחו"ל, כנדרש בהוראות התכ"ם. מכיוון שמדובר בנסיעות לחו"ל של עובדי מדינה או נושאי משרה שיפוטית, אין די בחשבון פיצול, שבו ניתן להגדיל את ההוצאה במהלך השנה בלי להידרש לאישור של אגף התקציבים שבמשרד האוצר.

משרד האוצר: המשרד זקף תשלומים בסך 16,403 ש"ח בגין כרטיסי טיסה לתקנה התקציבית "מערכות ניהוליות" שבתקציב הפיתוח, ו-15,837 ש"ח שהוצאו למטרה זו לתקנה התקציבית "תפעול" שבתקציב הרגיל.

המשרד לביטחון הפנים: המשרד זקף תשלום של כ-12,000 ש"ח בגין כרטיסי טיסה לתקנה התקציבית "שינויים במבנים", שנכללה בתקציב הפיתוח של מבני משטרה ובתי סוהר - תקציב המיועד להשקעות ולחשבון הון, ולא להוצאות שוטפות.

2. רק במשרדי התחבורה והחקלאות נכללה תקנה של הכנסה מיועדת מגורמי חוץ שמימנו נסיעות בתפקיד. משרדים אחרים שהיו בהם נסיעות שמומנו בידי גופים חיצוניים, לא תקצבו כלל נסיעות אלה או שקיזזו את התקבולים מהוצאות הנסיעה ורשמו בתקציב את ההוצאה נטו. מן הראוי לקבוע תקנה של הכנסה מיועדת בתקציבו של כל משרד שיש בו נסיעות הממומנות בידי גופים חיצוניים, כדי לתת גילוי נאות לסכום ברוטו של ההוצאה בגין נסיעות בתפקיד (ראו להלן).

3. 26 נסיעות לחו"ל במשרד לאיכות הסביבה (כ-%10 מכלל הנסיעות בשנים 1998-אמצע 2000) מומנו (בחלקן או במלואן) מכספי שתי קרנות הפועלות במסגרת המשרד: (א) הקרן למניעת זיהום מי ים בשמן, הפועלת מכוח סעיף 13 בפקודת מניעת זיהום מי-ים בשמן [נוסח חדש], התש"ם-1980, והכנסותיה באות מאגרות ומקנסות המוטלים לפי הפקודה; (ב) הקרן לשמירת הניקיון, הפועלת על פי חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984, והכנסותיה באות מהיטלים ומקנסות המוטלים לפי חוק זה. יצוין, שבתקציבי הקרנות, שנכללים בתקציב המשרד, אין תקנות לנסיעות לחו"ל כנדרש בהוראות התכ"ם, ואלה ממומנות מתקנות המיועדות להשתלמויות עובדים. עוד יצוין, כי נסיעות השר לאיכות הסביבה מומנו בדרך כלל מהתקנה התקציבית הרגילה לנסיעות, ויש שמומנו מתקציב משרד החוץ. הואיל והשר נוסע גם למטרות שאינן בתחום הפעילות של משרדו, וכיוון שההוראות הנוגעות לנסיעות בתפקיד אינן חלות על נסיעותיו - ראוי לשקול קביעת תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות אלה.

המשרד לאיכות הסביבה הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בתקציב הקרנות יש חשבונות פיצול המיועדים לנסיעות לחו"ל. המשרד הוסיף, כי בעקבות הביקורת סוכם עם קצין התקציבים של המשרד "להתאים את התקנות של תקציב הקרן המופיעות בחוברת תקציב המדינה לסעיפי הקרן". עוד הודיע המשרד, כי הוא מקבל את הערת משרד מבקר המדינה וישקול קביעת תקנה תקציבית נפרדת לנסיעות השר לאיכות הסביבה.

4. בדיקת תקציב הנסיעות לחו"ל בכמה משרדים וברשות השידור העלתה כמה ליקויים:

משרד העבודה והרווחה: בשנת 1999 הסתכם תקציב הנסיעות לחו"ל במשרד זה ב-104,000 ש"ח, ואילו ההוצאה על הנסיעות הגיעה לכ-314,000 ש"ח - חריגה של %201. עד יולי 2000 הגיעה ההוצאה על נסיעות לחו"ל של עובדי המשרד לכ-258,000 ש"ח, שהם כ-%98 מתקציב הנסיעות לאותה שנה.

משרד הבריאות: באמצע 1998 אושרה תוספת בסך 500,000 ש"ח לתקציב הנסיעות של המשרד, שהיא %50 מהתקציב המקורי שנקבע למטרה זו. במשרד לא נמצאו מסמכים שמסבירים מדוע יש צורך בתוספת כה גדולה, והאם, נוכח המצוקה התקציבית הגדולה שבה נתונה מערכת הבריאות, נעשתה בדיקה של סדרי עדיפויות בתקציב המשרד לפני הגשת הבקשה לשינוי תקציב הנסיעות שלו. במהלך 1999 לא נדרשה תוספת לתקציב הנסיעות, ואולם בספטמבר 2000 החליט מנכ"ל המשרד, כי עקב אילוצים כספיים "לא יסע אף עובד לחו"ל, למעט נסיעות מחייבות בשל קשרים בינלאומיים".

משרד החינוך: בשנת 1999 הועבר הטיפול בתחומי התרבות והספורט ממשרד החינוך למשרד המדע. התברר, כי למרות צמצום תחומי הפעילות של משרד החינוך, לא הצטמצם בשנת 2000 תקציבו לנסיעות לחו"ל, ומספר הנסיעות בו לא זו בלבד שלא פחת, אלא אף גדל. בשנת 1999 הסתכמה ההוצאה על נסיעות לחו"ל מטעם המשרד ב-1.22 מיליון ש"ח, ובשנת 2000 הוקצה לכך תקציב של 1.31 מיליון ש"ח; מספר הנסיעות גדל באותן שנים מ-179 ל-197, בהתאמה.

משרד התיירות: בשנת 1999 נוצרה חריגה בשיעור של כ-%10 בהוצאה על נסיעות לחו"ל של היחידה לאמרכלות במשרד. ההוצאה הסתכמה ב-564,000 ש"ח, ואילו התקציב המאושר הסתכם ב-515,000 ש"ח. משרד התיירות הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת הוא בדק את החיובים שנזקפו לתקנה המיועדת לנסיעות לחו"ל, והתברר כי סכום כולל של כ-52,000 ש"ח נזקף לתקנה אף שלא הוצא על נסיעות לחו"ל.

רשות השידור:

1. בתקציב רשות השידור (להלן - הרשות) יש עשר תקנות למימון נסיעות לחו"ל: שש מהן נועדו למימון נסיעות לסיקור אירועים ברדיו ובטלוויזיה בעברית ובערבית, וארבע - להשתתפות בירידי סרטים ובכנסים בין-לאומיים ולהשתלמויות. בשנת 1999 היה התקציב לנסיעות לחו"ל כ-1.37 מיליון ש"ח ובשנת 2000 - כ-2.3 מיליון ש"ח, וההוצאות באותן שנים היו כ-1.77 מיליון ש"ח וכ-2.25 מיליון ש"ח, בהתאמה. מנתונים אלה עולה שב-1999 היתה חריגה של %29 מהתקציב.

הביקורת העלתה כי בשנים 1999-2000 לא תכננה הרשות את תקציב הנסיעות לחו"ל בצורה מושכלת ונאותה. בכמה מתקנות התקציב שנועדו לנסיעות לחו"ל היו חריגות של עשרות אחוזים בהוצאות, והתקציב שנקבע בתקנות אחרות למטרה זו לא נוצל במלואו. יצוין, כי תכנון נאות של תקציב הנסיעות לחו"ל אפשרי במיוחד לגבי אירועים שמועדי קיומם ידועים מראש, כגון כנסים וירידים בין-לאומיים, השתלמויות בחו"ל וחלק מאירועי הספורט. מן הראוי היה שהרשות תכין תכנית שנתית של נסיעות לחו"ל, על פי מדיניות ברורה של סדרי עדיפויות, תקצה לכך את המשאבים הנחוצים ותביא בחשבון היקף מסוים של הוצאות לא צפויות.

2. בשנת 1999 נוצלה פחות ממחצית התקציב שיועד להשתלמויות בחו"ל, ובשנת 2000 כמעט לא היה בו שימוש. הדבר נבע ממדיניותו של מנכ"ל הרשות, ולפיה יש לצמצם בהוצאות על השתלמויות בחו"ל. נמצא, כי בתחילת אוגוסט 1999 הודיע דובר השרה לאיכות הסביבה למנהל חטיבת החדשות ברשות על סיור לימודי של שבעה ימים בדנמרק שהשרה עתידה לעשות באותו חודש, וציין: "אנו ... מאמינים כי רצוי וחשוב שכתב הערוץ לנושא איכות הסביבה [שם הכתב] יתלווה לסיור לימודי זה". מנהל חטיבת החדשות המליץ למנכ"ל הרשות לשלוח לסיור את הכתב האמור, ובהמלצתו כתב: "אשמח אם [הכתב] יצא כבונוס על עבודתו המצוינת בתנאי שלא יצא צוות ולא יהיו צוותים מדנמרק כי אחרת לא נוכל לעמוד בלחץ השרים". המנכ"ל אישר את השתתפות הכתב בסיור האמור, והורה לממן את ההוצאות על נסיעתו - 2,000 דולר - מהתקנה להשתלמויות בחו"ל.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שנסיעות של עובדי הרשות בתחום עיסוקם ייעשו על פי שיקולים ענייניים, ולא בעקבות בקשה של משרד ממשלתי ו"כבונוס על עבודה מצוינת". בתשובתו הסביר מנכ"ל הרשות, שכאשר יצאה השרה לאיכות הסביבה לסיור בדנמרק היה הכתב חדש בתחום זה, "ולימוד איכות הסביבה בדנמרק הוא השתלמות והזדמנות נאותה". הסבר המנכ"ל אינו עולה בקנה אחד עם הדברים שכתב מנהל חטיבת החדשות בהמלצתו לקבל את הזמנת הדובר, כמפורט לעיל.

3. מאוקטובר 2000 אין הרשות זוקפת לתקנות התקציב את ההוצאות שההתחשבנות בגינן לא הסתיימה, בעיקר משום שעובדים לא הגישו דוחות על הוצאות נסיעה. לפני יציאתו של עובד לחו"ל מטעם הרשות הוא מקבל מקדמה במטבע חוץ לכיסוי הוצאותיו. המקדמות שניתנו לעובדים נרשמות כהתחייבויות בחשבונות חוץ-תקציבים. שיעור ההוצאות האלה מהתקציב בארבע תקנות נע בין 28% ל 36%-ובתקנה המיועדת להשתתפות בכנסים בין-לאומיים הוא הגיע ל-%65.

כל עובד חותם לפני הנסיעה על טופס התחייבות שבו הוא מתחייב כי מיד עם שובו ארצה ימציא דוח על הוצאותיו בחו"ל (אש"ל, נסיעות במוניות וכד'), ויחזיר לרשות כל סכום שקיבל החורג מהמגיע לו על פי הדוח. עוד מצהיר העובד: "אם לא אגיש בתוך שבועיים מיום שובי ארצה דוח מפורט, אני נותן בזאת הוראה בלתי חוזרת לנכות משכרי או מכל סכום אחר המגיע לי את [הסכום שקיבל מהרשות]". בבדיקת הדיווח וההתחשבנות על ההוצאות נמצאו ליקויים חמורים:

ההתחשבנות עם רבים מהעובדים נעשתה עד שנה ויותר לאחר שובם לארץ . עוד הועלה, כי ביותר מ-70 כרטיסי חשבון של עובדים (שהיו מעודכנים עד אמצע ספטמבר 2000) נשארו יתרות חובה של יותר מ-1,000 ש"ח מפני שההתחשבנות עם עובדים אלה טרם הסתיימה. בשני כרטיסי חשבון היו יתרות חובה מצטברות גבוהות במיוחד: בכרטיסו של שדר ספורט היתה יתרה מצטברת של יותר מ-120,000 ש"ח (יתרת הפתיחה ב-1.1.99 היתה 66,000 ש"ח); ובכרטיסו של מפיק בטלוויזיה היתה במשך שנה (מיולי 1999 עד יולי 2000) יתרה מצטברת של כ-139,000 ש"ח. לחלק מהעובדים אושרו נסיעות אף שעדיין לא הסתיימה ההתחשבנות אתם על נסיעות קודמות. עוד נמצא, כי ביותר מ-%50 מכרטיסי החשבון האמורים היו יתרות חובה מ-1.1.99 שעדיין לא נסגרו. מקצת הכרטיסים האלה השתייכו לעובדים שעזבו את הרשות לפני זמן רב.

ב"מעקב אחר ביצוע החלטות ועדת השרים לענייני תאום ומינהל" של אגף הפיקוח הכללי במשרד הכלכלה והתכנון מאפריל 1994, שעסק בליקויים שהעלה משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 43, נכתב בתגובת הרשות כי "כיום ההתחשבנות עם העובדים היא מיידית. הרשות מכינה תיקון לנוהל נסיעות". ואולם הממצאים שהובאו לעיל מלמדים שדבר לא השתנה ברשות בעניין ההתחשבנות עם העובדים. היא אינה אוכפת על העובדים לקיים את התחייבותם בעניין זה, ועד מועד סיום הביקורת (נובמבר 2000) לא היה ברשות נוהל מתוקן אשר יסדיר את ההתחשבנות עם העובדים.

סמנכ"ל כספים וכלכלה ברשות הודיע בתשובה למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2000 כי תיעשה בדיקה של כרטיסי החשבון שטרם נסגרו, ותוצאותיה יובאו לפני מנכ"ל הרשות. עוד הודיע, כי טופס ההתחייבות שהיה נהוג ברשות עד יולי 2000 לא איפשר, על פי חוות דעת של הלשכה המשפטית, לנכות חובות משכרו של עובד בגין נסיעות, וכי לאחרונה הונהג טופס התחייבות חדש, שעל פיו ניתן לנכות ממשכורתו של עובד עודפי תשלום וחובות בגין נסיעה לחו"ל, אם העובד לא הגיש בתוך 30 יום משובו לארץ דוח הוצאות בצירוף הקבלות והמסמכים הדרושים. עוד מסר הסמנכ"ל שיחידת הכספים הכינה הצעה לעדכון נוהל הנסיעות בכל הנוגע לכספים שמקבל עובד ולהתחשבנות אתו, והיא תוגש לאישורם של המנכ"ל ושל הוועד המנהל של הרשות.

לדעת משרד מבקר המדינה, הגדלת תקציב הנסיעות במהלך השנה, ובייחוד הגדלתו בשיעור גבוה לעומת התקציב המקורי, צריכה להתבסס על דיונים ותחשיבים מסודרים, ועל פי סדרי עדיפויות בהקצאת התקציב. כדי למנוע מצב שבו במחצית השנייה של השנה לא ייוותר תקציב לנסיעות, ולא יהיה ניתן לאשר בקשות לנסיעות חשובות והכרחיות, יש לקבוע את גודל תקציב הנסיעות על סמך תכנית נסיעות תקופתית. אולם מתברר, כי למרות הוראת התקשי"ר שלפיה על המשרדים להכין תחזית חצי-שנתית של נסיעות לחו"ל, רוב המשרדים שנבדקו לא עשו זאת. יצוין, כי במשרדים שבהם חלק גדול של הנסיעות בתפקיד מיועדות לכנסים, ועידות וכדומה, התאריכים והמקומות שבהם יתקיימו האירועים ידועים זמן רב מראש. לפיכך ניתן להכין תכנית נסיעות חצי-שנתית או אפילו שנתית, שתכלול אומדן של התקציב שיידרש למימון הנסיעות שידוע עליהן, וכן של נסיעות לא צפויות.

קיומן של יתרות חוב גדולות בגין המקדמות שקיבלו נוסעים לחו"ל מטעם רשות השידור בחשבונות המנוהלים מחוץ למסגרת התקציב, אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. יש לראות בחומרה את העובדה שהרשות לא אכפה את הוראותיה, ולא ניכתה משכרם של העובדים את סכומי המקדמות שקיבלו לקראת נסיעתם. על רשות השידור להזדרז ולהשלים את תהליך אישורו של נוהל נסיעות ולהקפיד שסיום ההתחשבנות על ההוצאות בחו"ל יהיה בתוך פרק הזמן שייקבע בו כדי שההוצאות ייזקפו לתקנות התקציב בשנה שבה התקיימה הנסיעה.

מטעם הרשות מתקיימות נסיעות לחו"ל לשם סיקור אירועי חדשות וספורט, הפקת סרטים ותכניות, השתתפות בכנסים וירידים בין-לאומיים והשתלמויות (להלן - אירועים). בשנת 1999 השתתפו כ-185 איש בכ-400 נסיעות מטעם הרשות ובשנת 2000 (עד 2.10.00) השתתפו כ-165 איש בכ-282 נסיעות. נהלים

1. "נוהל בדבר נסיעות לחו"ל" קיים ברשות מאז ראשית שנות השמונים, והוא קובע כי "נסיעות של עובדים בתפקיד לחוץ-לארץ טעונות אישור מוקדם מטעם ועדת הנסיעות של הרשות או מנכ"ל הרשות במקרה של נסיעות מבצעיות". ועדת הנסיעות היא אחת מוועדות מליאת הרשות, וחברים בה יו"ר הוועד המנהל של הרשות, המשמש יו"ר הוועדה, ושני חברי ועד מנהל אחרים. ביולי 1988 הוסיפה ועדת הנסיעות לנוהל, כי בסמכותו של מנכ"ל הרשות לאשר נסיעות "מבצעיות" וכן עד חמישה ימי אש"ל לצורכי השתלמות (כאשר הנסיעות הן פרטיות); המנכ"ל ידווח לוועדה על נסיעות אלה פעם בשלושה חודשים; אישור השתלמויות בחו"ל יהיה בידי ועדת השתלמויות, והפרוטוקולים מדיוניה יובאו לידיעת ועדת הנסיעות; כל הנסיעות האחרות, לרבות נסיעות על פי הזמנות של גופים חיצוניים, גם אם אין לרשות הוצאות כספיות בגינן, יוגשו למנכ"ל, ולאחר בדיקת פרטי ההזמנות יובאו לאישור הוועדה.

2. למרות השינוי בנוהל, התגלעו מחלוקות בין הוועד המנהל לבין מנכ"ל הרשות בעניין הגדרתן של נסיעות "מבצעיות" ושל נסיעות "אחרות", ובעיקר בשאלה אם נסיעותיהם של מנהלים ברשות ונסיעות לכנסים ולירידים בין-לאומיים הן נסיעות "מבצעיות" שבסמכות המנכ"ל לאשר, ובאילו נסיעות "אחרות" תדון ועדת הנסיעות. כדי לחדד את ההבחנה בין שני סוגי הנסיעות, החליט הוועד המנהל בפברואר 1997 להוסיף ל"נוהל הקיים" שנסיעות "מבצעיות" הן נסיעות לצורכי שידור, הטעונות אישור המנכ"ל בלבד, ונסיעות "אחרות" הן נסיעות לכנסים ולירידים, נסיעות בהזמנת גופים חיצוניים וכו', ועל המנכ"ל להביאן לאישור הוועדה.

הבדיקה העלתה, כי כל הבקשות לנסיעות לחו"ל, ובכלל זה הבקשות לנסיעות שהוגדרו "אחרות", הופנו אל מנכ"ל הרשות, אך הוא העביר לאישור ועדת הנסיעות רק בקשות שהוא אישר להשתתפות בכנסים בין-לאומיים ולנסיעות בהזמנת גופים חיצוניים ובמימונם החלקי או המלא, ואילו בקשות שלא אישר, לא העביר לוועדה. מאז תחילת 1999 לא העביר המנכ"ל לאישור הוועדה גם נסיעות לירידי סרטים, ובכללן נסיעות לירידי סרטים שנתיים בקאן שהוא עצמו השתתף בהן. יצוין, שלמרבית נסיעותיו נהג המנכ"ל להוסיף ימי שהייה לפגישות בענייני עבודה (ראו להלן) בלא שהעביר זאת לאישור הוועדה, דבר שאינו תואם סדרי מינהל תקין.

מנכ"ל הרשות מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000, שנסיעות לירידי סרטים נועדו לרכישת סרטים, ויש להן אופי מקצועי, ולכן הן בגדר נסיעות "מבצעיות"; וכי לדעתו, אין הבדל בין רכישת סרטים שנועדו לשידור ובין יציאה לחו"ל לשם סיקור חדשותי. המנכ"ל הוסיף, שההנהלה והוועד המנהל החדש, שבקרוב ייכנס לתפקידו, יפעלו "לרענן את הנהלים, שבחלקם נשחקו במרוצת השנים, ולקבוע נהלים חדשים, ברורים ומחייבים".

לדעת משרד מבקר המדינה, החלטתו של המנכ"ל שנסיעות של עובדי הרשות לירידי סרטים הן בגדר נסיעות "מבצעיות" אינה עולה בקנה אחד עם החלטת הוועד המנהל מפברואר 1997, וכל עוד לא שינה הוועד המנהל את החלטתו, היא מחייבת את כל עובדי הרשות ובכללם המנכ"ל.

ועדת הנסיעות

1. במאי 1997 החליטה ועדת הנסיעות שלצורך דיוניה בבקשות לנסיעות יש להביא לפניה את הנתונים האלה: מטרת הנסיעה ומועדיה; מי הנוסע; מתי נסע לאחרונה; והאם יש אפשרות שייסע במקומו עובד אחר מאותו תחום או מאותה מחלקה. עוד קבעה הוועדה, כי "יש להימנע מהזמנות אישיות - שמיות. בנסיעות כאלה יקבע הנוסע על ידי הגורם המוסמך (מנהל המדיה, מנכ"ל - על פי החלטת המנכ"ל), והנימוקים לבחירתו יצורפו לבקשה לנסיעה"; וכי "כל הנוסעים ימסרו כנהוג דיווח בכתב על נסיעותיהם - לוועדת הנסיעות".

נמצא, כי לאחר שהמנכ"ל אישר בקשות של עובדים לנסיעות שעל פי תפיסתו מוגדרות נסיעות "אחרות", והחליט להעבירן לאישור ועדת הנסיעות, הוכנה בלשכתו בעבור הוועדה רשימה שכללה את שם המבקש, את מטרת הנסיעה ויעדה וכן את התאריכים שבהם ישהה העובד בחו"ל, וכשהנסיעה היתה במימון מלא או חלקי של גוף חיצוני, צוין גם פרט זה. ואולם חלק מהפרטים הדרושים על פי החלטת הוועד המנהל של הרשות ממאי 1997 (מתי נסע העובד לאחרונה, והאם יש אפשרות שייסע במקומו עובד אחר), לא הועברו לוועדה. כמו כן לא הועברו אל חברי הוועדה הבקשות עצמן, כפי שהופנו אל המנכ"ל, ומסמכים רלוונטיים אחרים, כמו המלצה של מנהל המדיה וההזמנה של גוף חיצוני.

הבדיקה העלתה, כי מאז תחילת 1999 לא התכנסה ועדת הנסיעות לדון בבקשות לנסיעות, וכי שלושת חבריה אישרו את הבקשות בטלפון או בחתימה על דף ובו רשימת הנוסעים, שהועבר בין חברי הוועדה באמצעות פקס. לרוב צורף אליו אומדן עלותה של כל נסיעה. משום כך אין פרוטוקולים מדיוני הוועדה, שמהם אפשר ללמוד כיצד התקבלו החלטות הוועדה ומה היו הנימוקים להן.

2. באפריל 2000 החליטה ועדה מיוחדת של הוועד המנהל של הרשות, כי עורך דין פרטי ילווה את תכנית ההבראה של הרשות, וכי יועץ משפטי בדימוס של הרשות ילווה את תהליך חקיקתו של חוק חדש לרשות, שבאותם ימים היה בשלבי גיבוש במשרד ראש הממשלה. באותו חודש הודיע היועץ המשפטי לממשלה במכתב ליו"ר הוועד המנהל ולמנכ"ל הרשות כי "אין כל סיבה שבעולם כי הרשות תשכור ייעוץ משפטי לנושאים הקשורים בעבודתה [של הלשכה המשפטית ברשות] בניגוד להחלטותיה שלה עצמה וללא צורך מוכח". יצוין שביולי 1999 החליט הוועד המנהל שהרשות תפנה ליועץ משפטי חיצוני אם יהיה צורך בהתמחות חריגה או אם יהיה עומס עבודה בלשכה המשפטית, ולאחר המלצת הלשכה או פרקליטות המדינה. בעקבות המכתב האמור הוקפא יישום החלטת הוועדה המיוחדת.

מנכ"ל הרשות נסע לאסיפה הכללית השנתית של איגוד השידור האירופי שהתקיימה בשוויץ בתאריכים 29.6.00-2.7.00; ועדת הנסיעות אישרה את הנסיעה. ואולם המנכ"ל צירף לנסיעה זו, שמומנה בידי הרשות, את היועץ המשפטי של הרשות שפרש מתפקידו, במעמד של יועץ מיוחד לגיבוש תכנית הבראה לרשות, בלא להביא זאת לאישור הוועדה. כמו כן, אישר המנכ"ל לעצמו וליועץ המיוחד, בלא אישור הוועדה, עוד כחמישה ימי שהייה בשוויץ, כדי להיפגש עם מומחים באיגוד השידור האירופי ולדון עמם על תכנית הבראה לרשות. יוצא אפוא, שהמנכ"ל החליט לצרף אליו את היועץ המשפטי לשעבר לנסיעה לשוויץ, וזאת בתפקיד אחר מזה שקבעה לו הוועדה המיוחדת, ולאחר שהוקפא יישום ההחלטה להיעזר בעורכי דין חיצוניים בעניין החקיקה והבראת הרשות.

בתשובה למשרד מבקר המדינה הסביר מנכ"ל הרשות כי הפגישות שקיים בימים הנוספים ששהה בשוויץ היו "מבצעיות", בשל "חשיבותן וחיוניותן להכנת תכנית ההבראה של רשות השידור ולביצועה", וכי בעקבות פגישות אלה "סוכם עם נשיא האיגוד [איגוד השידור האירופי] כי צוות מומחים [מטעמו] ... יגיע ארצה לסייע לרשות השידור בביצוע תכנית ההבראה" שהכינה הרשות "אם וכאשר תכנית זו תאושר על ידי הממשלה".

לדעת משרד מבקר המדינה, בהגדרה של פגישות אלה כ"מבצעיות" ובהארכת ימי השהייה בחו"ל, בלא אישור ועדת הנסיעות, לשם קיום הפגישות, יש משום חריגה מסדרי מינהל תקין. יתר על כן, במסמכי הרשות לא נמצאה החלטה של מליאת הרשות ושל הוועד המנהל על אופן יישומה של תכנית ההבראה של הרשות ועל הצורך להיעזר במומחים מחו"ל.

3. על פי נוהל הרשות, על מנהל יחידת כספים וכלכלה להגיש לוועדת הנסיעות פעם בחודש דוח מרוכז של כל הנסיעות לחו"ל שדווח על ההוצאות עליהן, ובו פירוט של שמות העובדים ושל ההוצאות על כל נסיעה ונסיעה. במהלך שנת 1999 פנה יו"ר הרשות, שהוא כאמור יו"ר ועדת הנסיעות, כמה פעמים אל המנכ"ל בבקשות לקבל דיווחים מפורטים על הנסיעות שהיו, על אלה הצפויות, וכן על מצב תקציב הנסיעות, אולם בקשותיו לא נענו. יצוין, כי חברי הוועד המנהל ובכללם חברי ועדת הנסיעות, אינם רשאים לפנות ישירות אל עובדי הרשות ולבקש מהם את המסמכים והנתונים הדרושים להם למילוי תפקידיהם, ואף לא להזמין ישירות בעל תפקיד ברשות להשתתף בישיבות הוועד המנהל או בישיבות ועדה מוועדות מליאת הרשות. זאת בעקבות חוות דעת משנת 1989 של היועץ המשפטי לממשלה שאין הדבר עולה בקנה אחד עם "מעמדו ותפקידיו של המנכ"ל". יוצא אפוא, שיכולת הפעולה של מוסדות הרשות תלויה במידת שיתוף הפעולה של המנכ"ל.

עם זאת, לפי חוק רשות השידור, התשכ"ה-1965 (להלן -החוק), מתפקידיו של הוועד המנהל "לקבל מהמנהל הכללי דוחות על הפעולה השוטפת של הרשות", ועל המנכ"ל לפעול לפי החלטות הוועד המנהל והנחיותיו; ומתפקידי המליאה "לקבל מן הוועד המנהל ומן המנהל הכללי, לפי דרישתה, דינים וחשבונות וסקירות על הפעולה השוטפת, לדון בהם ולקבוע מסקנות". מכאן, שהמנכ"ל לא קיים את הוראות החוק כאשר לא המציא לוועדה, על פי דרישת יו"ר הוועד המנהל, דיווחים על הנסיעות לחו"ל, כמתואר לעיל, ובכך מנע ממנה את האפשרות לפקח על אופן פעולתה של הרשות בכל הנוגע לנסיעות לחו"ל ועל אופן ביצוע תקציב הנסיעות המאושר.

בתשובה למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 טען מנכ"ל הרשות כי "מדי חודש בחודשו יצא דוח מפורט על ביצוע תקציב רשות השידור על כל סעיפיו ליו"ר הוועד המנהל וליו"ר ועדת הכספים ... די היה לעקוב אחר הדוח החודשי כדי לדעת בדיוק מה מצבו של תקציב הנסיעות". בדיקת השלמה בלשכת יו"ר הוועד המנהל העלתה כי המנכ"ל העביר לידי היו"ר דוחות תקופתיים על ניצול התקציב של הרשות, ולא "מדי חודש בחודשו", וכי במרביתם לא היה דיווח על ניצול התקציב בתקנה שנועדה למימון הנסיעות שמאשרת ועדת הנסיעות.

מרבית הנסיעות לחו"ל של עובדי הרשות נועדו להכנת כתבות, לשידור משחקי ספורט ולהשתתפות בכנסים ובירידים בין-לאומיים. משרד מבקר המדינה בדק כמה פעמים את הנהלים הנוגעים לנסיעות אלה ואת תהליך אישורן, ובכלל זה הנסיעות שממומנות בידי גופים חיצוניים, וכן את תקצוב הנסיעות, והעלה ליקויים בתפקוד הרשות בעניינים אלה.

בבדיקה הנוכחית נמצא, כי בכמה מהם עדיין לא תוקנו הליקויים, ויש שהמצב אף החמיר: ועדת הנסיעות לא פעלה באופן תקין; מנכ"ל הרשות נסע נסיעות עבודה לחו"ל, בפרט לירידי סרטים, בלא להביאן לאישור ועדת הנסיעות, ואף אישר למשפטן שאינו עובד הרשות להתלוות אליו לנסיעה לכנס בין-לאומי על חשבון הרשות, למרות שההחלטה להיעזר בעורכי דין חיצוניים בעניין החקיקה והבראת הרשות הוקפאה. כמו כן לא הובאה הנסיעה לאישור ועדת הנסיעות.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהרשות תיתן את הדעת על הליקויים שהועלו בביקורת ותפעל לתיקונם, בין השאר על ידי קביעת נהלים חדשים שיסדירו את כל נושא הנסיעות לחו"ל ברשות, והכנת תכנית שנתית של נסיעות ותקצובן בהתאם לנסיעות הידועות מראש ולפי הערכה של ההוצאות על נסיעות בלתי צפויות.

על פי הוראות התכ"ם, נסיעות בתפקיד של חשב או של סגן חשב במשרד ממשלתי יאושרו בידי החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) ובידי מנכ"ל המשרד הממשלתי שבו הם מכהנים. מריכוז הנתונים עולה, שבכל אחד מהמשרדים שדיווחו לנש"ם על נסיעות בתפקיד, חשב המשרד או סגנו או שניהם נסעו לחו"ל לפחות פעם בשנה. במסגרת הביקורת הוצלבו דיווחי המשרדים על נסיעות החשבים וסגני החשבים שלהם בשנים 1998 ו-1999 עם רשימת הנסיעות שאישר החשכ"ל באותן שנים. התברר, כי באותן שנים התקיימו 29 נסיעות לחו"ל של חשבים וסגני חשבים. לשתיים מהנסיעות האלה לא ניתן אישור של החשכ"ל, ולפי הסברי אגף החשכ"ל, שתי נסיעות אחרות אושרו בידי סגן החשכ"ל - אחת מהן בעל-פה. עוד נמצא, כי ארבע נסיעות של חשבים לא צוינו כלל בדיווחי המשרדים. בכמה נסיעות של חשבים מטרת הנסיעה כפי שדווח עליה לא היתה קשורה לתחומי אחריותו ולתפקידו של החשב. להלן דוגמאות: 1. חשב משרד א' נסע בשנת 1998 לאוקראינה, לשם ביקור בקהילות יהודיות. נסיעה זו אושרה בידי סגן החשכ"ל. 2. חשב משרד ב' נסע בשנת 1999 לקנדה ל-19 יום במסגרת "משלחת ישראלית חינוכית"; המגבית היהודית בקנדה השתתפה במימון הנסיעה בסכום של 3,300 דולר לנוסע. נסיעה זו אושרה בידי החשכ"ל. סגן החשב של משרד ב' נסע באותה שנה לארה"ב לביקור במוסדות יהודיים; לנסיעה זו לא ניתן אישור של החשכ"ל. 3. חשב משרד ג' נסע בשנת 1998 לסין ל-15 יום, לשם "סיור לימודי"; בדוח שהגיש משרד ג' לנש"ם לא צוין נושא הסיור. 4. סגן החשב של משרד ד' נסע בשנים 1998 ו-1999 פעם לאירופה ופעם לאוסטרליה - במסגרת משלחת של משרד ד' לבדיקת מערכות זיהוי אלקטרוניות, שהמשרד שוקל להפעיל. נוסף על כך שילב סגן החשב פגישות בנושא זה בנסיעה פרטית שלו לארה"ב, והמשרד שילם לו הוצאות אש"ל ליומיים וכרטיסי טיסה פנימיים; לא ניתן לכך אישור של החשכ"ל. חשב של משרד ממשלתי הוא עובד משרד האוצר וכפוף לחשכ"ל, ותפקידו העיקרי לבדוק ולאשר כל הוצאה שמוציא המשרד ולפקח על יישומן המלא של הוראות התכ"ם. משום כך חשוב מאוד שהוא יהיה בלתי תלוי בהנהלת המשרד שהוא מכהן בו. בנסיבות אלה אין מקום לכך שנסיעות של חשבים וסגניהם יאושרו בידי מנכ"ל המשרד וימומנו מתקציב המשרד, כשם שאין זה ראוי שחשבים וסגניהם יקיימו נסיעות למטרות שאינן קשורות לתפקידיהם, או ייסעו לחו"ל בלא אישור החשכ"ל. אם לדעת החשכ"ל, רצוי שחשבי המשרדים יהיו מעורים בפעילויות של משרדיהם, יש מקום לקבוע שנסיעותיהם ימומנו מתקציב משרד האוצר. סגן החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו להכין נוהל מסודר ומתועד לנסיעות של חשבים וסגני חשבים. הוא הוסיף, כי "החשכ"ל אינו מקבל את עמדת הביקורת לפיה המימון לנסיעות החשבים והסגנים צריך להיעשות מתקנות משרד האוצר. אנו סבורים כי הנוהג לפיו נסיעות חשבים וסגנים חייבות לקבל את אישור החשכ"ל עונה על הצרכים." לדעת משרד מבקר המדינה, יש להקפיד הקפדה יתרה שיינתן אישור החשכ"ל לכל נסיעה של חשב או סגן חשב, ושלפני מתן האישור ייבדקו היטב מטרת הנסיעה ומידת חיוניותה למילוי תפקידיהם. זאת ועוד, מאחר ששכרו של החשב וההוצאות הנלוות לשכרו משולמים מתקציב משרד האוצר, ראוי שמשרד זה גם יממן, מתקציב שייועד למטרה זו, נסיעות לחו"ל הנדרשות למילוי תפקידו של החשב.

בינואר 2001 החליטה הממשלה לשוב ולאשר את החלטתה מדצמבר 1990, ולפיה על עובדי מדינה ועובדי תאגידים וחברות ממשלתיות הטסים לחו"ל בתפקיד, לטוס במטוסי חברת אל-על ככל שהדבר ניתן. בהוראות התכ"ם נקבע כי "עובד מדינה יטוס ליעדו בדרך הקצרה ביותר ובמחלקה הזולה ביותר, הקיימת בקו המוביל ליעדו. בקוים בהם פועלת חברת אל-על יטוס העובד רק במטוסים של חברה זו". עוד נקבע בהוראות, כי יש להזמין את הכרטיסים רק באמצעות סוכנויות נסיעות שפורסמו בחוזרי החשכ"ל. מאז שנת 1997 פרסם החשכ"ל שני מכרזים לבחירת ספקי שירותים בתחום רכישת כרטיסי טיסה ושירותי קרקע לעובדי מדינה הנוסעים במימון המדינה, למעט עובדי משרד החוץ, משרד הביטחון ויחידות הסמך של משרדים אלה. משרד החוץ, שהוא משרד עתיר נסיעות, רוכש את כרטיסי הטיסה ישירות מחברת אל-על, באמצעות סניף של החברה ששוכן במשרד; בעד הכרטיסים מקבל המשרד מהחברה הנחה של 10%. גם במשרד הביטחון שוכנת נציגות קבועה של חברת אל-על, ובאמצעותה נרכשים כרטיסי הטיסה בעבור העובדים; המשרד מקבל מהחברה הנחה של 10% מהמחיר הנקוב במחירון, וכן 5% נוספים בגין ויתור על זכויות "הנוסע המתמיד" (ראו להלן). ליתר משרדי הממשלה, שאמורים לרכוש את כרטיסי הטיסה באמצעות סוכנויות הנסיעות שזכו במכרז של החשכ"ל, ניתנת הנחה בשיעורים נמוכים יותר מאלה שנקבעו למשרדי החוץ והביטחון. ההסדר עם חברת אל-על

1. במפרטי המכרזים לבחירת סוכנויות נסיעות שהוציא החשכ"ל מפעם לפעם (לאחרונה בינואר 2000), וכן בחוזרי החשכ"ל לחשבי המשרדים צוין, כי העובדים יטוסו, ככל שהדבר ניתן, בטיסות של חברת אל-על, גם אם עלות הטיסה תהיה יקרה מזו של חברה אחרת, אלא אם כן הפרש המחיר יעלה על %15. סגן החשכ"ל כתב למשרד מבקר המדינה באוגוסט ובדצמבר 2000, כי אחת לשנה הוא מקבל מחברת אל-על זיכוי בסכום השווה ל-%3 מסך ההוצאה של משרדי ממשלה בעבור רכישת כרטיסי טיסה. זיכוי זה ניתן בגין הוויתור על זכויות הנוסע המתמיד (ראו להלן). הזיכוי נסמך על דוחות שמעבירים אליו חשבי המשרדים, שמפורטות בהם הנסיעות לחו"ל שנעשו באמצעות חברת אל-על; וסכום הזיכוי נרשם בהכנסות המדינה. התברר, כי רוב חשבי המשרדים אינם מדווחים לחשכ"ל כלל על כרטיסי הטיסה שרכשו בעבור עובדים שנסעו לחו"ל בתפקיד. ההכנסה שנרשמה ממקור זה ב-1998, בסך של כ-335,000 ש"ח, נבעה אך ורק מהנסיעות של עובדי משרד החוץ בשנת 1996. בשנת 1999 לא נרשמה כל הכנסה מחברת אל-על. רק בפברואר 2000 כתב אגף החשכ"ל לחשב משרד החוץ כי בגין נסיעות בתפקיד של עובדי המשרד בשנת 1997 התקבל מחברת אל-על זיכוי בסך של כ-200,000 ש"ח. במהלך שנת 2000 התקבל זיכוי בסכום דומה (כ-48,000 דולר) בעבור הנסיעות שנעשו ב-1998.

באפריל 2000 שלח סגן החשכ"ל לחברת אל-על רשימה של כרטיסי טיסה שנרכשו באמצעותה ב-1999 לצורך נסיעות בתפקיד בעלות כוללת של כ-4.8 מיליון דולר. 4.6 מיליון דולר מסכום זה הוצאו על כרטיסים לעובדי משרד החוץ, והיתר - 0.2 מיליון דולר בלבד - הוצאו על כרטיסים לעובדים של תשעה משרדי ממשלה אחרים ויחידות סמך.

רוב משרדי הממשלה, ובכלל זה משרד האוצר עצמו ומשרדים עתירי נסיעות אחרים, כגון משרדי ראש הממשלה, הבריאות, החינוך והתחבורה, לא העבירו לחשכ"ל פירוט של הנסיעות שבוצעו באמצעות חברת אל-על. עקב כך לא דרשה הממשלה זיכוי מחברת אל-על בסכומים המגיעים למאות אלפי ש"ח בשנה, וממילא גם לא קיבלה סכומים אלה.

עוד התברר, כי באגף החשכ"ל לא נמצא הסכם חתום עם חברת אל-על, בדבר הזיכוי שמגיע למשרד האוצר בגין הבלעדיות שניתנה לחברה במכירת כרטיסי טיסה למשרדי הממשלה, וכן בגין הוויתור על זכויות הנוסע המתמיד, שמעוגן בהוראות התכ"ם.

2. משרד הבריאות, שכאמור, לא הגיש לחשכ"ל את רשימת הנסיעות לחו"ל כנדרש, ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי הוא סבור "שבגין הנסיעות שבוצעו על ידי המשרד זכויות 'הנוסע המתמיד' אמורות להיות של המשרד ולא של החשב הכללי, מה עוד שכלל לא ברור מה נעשה בזכויות אלה".

חברת אל-על, כמו חברות תעופה אחרות, מפעילה תכנית המכונה "הנוסע המתמיד", שבמסגרתה נוסע המצטרף לתכנית צובר נקודות זכות בגין כרטיסי טיסה שהוא רוכש וכן בגין רכישות אחרות. כאשר הנוסע צובר כמות מספקת של נקודות כאלה הוא זכאי לקבל מחברת התעופה כרטיס טיסה חינם (או הטבות אחרות, כגון שדרוג של כרטיס טיסה). בהוראות התכ"ם נקבע, כי עובד מדינה שנוסע במסגרת תפקידו אינו זכאי ליהנות באופן אישי מהזכויות האמורות, וכי על חשב המשרד להחתימו על כתב התחייבות, שלפיו הזכויות מועברות למדינה לכל שימוש שתמצא לנכון. בפועל, קשה לפקח על יישום ההוראה, שכן נקודות הזכות מצטברות על שם הנוסע, וכוללות הן את נסיעותיו הפרטיות והן את נסיעותיו בתפקיד. זאת ועוד, מהנוסח של הוראת התכ"ם האמורה לא ברור אם היא חלה רק על נסיעות שממומנות מתקציב המדינה או גם על נסיעות בתפקיד שממומנות בידי גוף חיצוני. מן הראוי לציין במפורש בתכ"ם כי ההוראה חלה על כל הנסיעות בתפקיד, גם אלה שאינן ממומנות מתקציב המדינה.

החשכ"ל לא הנחה את חשבי המשרדים מה עליהם לעשות עם כתבי ההתחייבות החתומים, וכיצד יש לרשום ולדווח על נקודות זכות שהצטברו. משרד ראש הממשלה, לדוגמה, מחתים את העובדים שנוסעים לחו"ל בתפקיד על כתב התחייבות כאמור, וכן על מכתב לחברת אל-על, שבו מודיע העובד שהבעלות על נקודות הזכות היא של החשכ"ל. לאחר מכן מעביר המשרד לחשכ"ל את כל כתבי ההתחייבות והמכתבים האמורים, אולם לא נמצא כי החשכ"ל עושה בהם שימוש. בידי החשכ"ל אין נתונים על היקף נקודות הזכות שהצטברו בגין נסיעות בתפקיד.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 הודיע סגן החשכ"ל, כי בכוונת החשכ"ל לבחון בקרוב את כל הטיפול בעניין זכויות הנוסע המתמיד, בשל הבעיות האלה:

(א) אי אפשר לאכוף על עובדים אי-ניצול של זכויות נוסע מתמיד שנצברו בגין נסיעות בתפקיד, מאחר שנקודות הזכות נרשמות על שם העובד בלא הבחנה בין נסיעותיו בתפקיד לנסיעותיו הפרטיות. הבעיה חריפה יותר כאשר כרטיסים נרכשים מחברות תעופה זרות, שאינן מוכנות לשתף פעולה בעניין זה.

(ב) מאחר שזכויות הנוסע המתמיד כוללות בלא הבחנה את הזכויות הנובעות מנסיעות פרטיות ואת אלה הנובעות מנסיעות בתפקיד, העברת המידע למשרדי ממשלה יוצרת בעיה חמורה בשל חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א-1981.

(ג) החברות במועדון הנוסע המתמיד בחלק מחברות התעופה, מותנית באי-חברות במועדון דומה בחברות אחרות. התניה זו אינה מאפשרת ניצול הזכויות הניתנות לנוסע המתמיד אגב שמירה על גמישות השימוש בשירותיהן של החברות השונות.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהחשכ"ל יפעל להגיע להסכם כתוב עם חברת אל-על באשר לתמורה שתקבל הממשלה בגין ההעדפה שהיא נותנת לחברה ברכישת כרטיסי טיסה למשרדי הממשלה, ובגין הוויתור על הזכויות הניתנות במסגרת תכנית "הנוסע המתמיד". כמו כן ראוי שתישקל האפשרות להעביר למשרדי הממשלה את הזיכוי הכספי שיתקבל מחברת אל-על - בחלקו או במלואו - כפי שנוהג אגף החשכ"ל בהתחשבנות עם משרד החוץ.

התקשרויות עם סוכנויות נסיעות

1. במכרז האחרון שפרסם החשכ"ל בסוף 1999 נבחרו 13 סוכנויות נסיעות ברחבי הארץ. סוכנויות אלה הציעו הנחות על כרטיסי טיסה בשיעור של %7-%9 ממחיר המחירון; הנחות על שירותי קרקע (הזמנת בתי מלון ושכירת רכב) בשיעור של %9-%15; והנחות על שירותי תיירות בשיעור של %6-%25. במכרז צוין כי כל משרד ממשלתי או יחידת סמך יהיו רשאים לבחור סוכנויות נסיעות מבין אלה שזכו במכרז, ולהזמין דרכן את השירותים הנדרשים - לאחר בדיקה והשוואה בין כמה זוכים.

מבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה במשרדי ממשלה שונים עלה, כי פעמים רבות לא עשו המשרדים לפני רכישת הכרטיסים בירורים והשוואות בין כמה סוכנויות נסיעות שזכו במכרז. בבדיקת המסמכים הנוגעים לכ-20 נסיעות של עובדי משרד האוצר לא נמצאו אסמכתאות המעידות שהמשרד פנה לכמה סוכנויות לקבלת הצעות מחיר לכרטיסי הטיסה. בהעדר אסמכתאות כאלה, לא ניתן לוודא שהנחיית החשכ"ל אכן יושמה.

משרד התיירות: המשרד נוהג לרכוש את כרטיסי הטיסה מסוכנות נסיעות אחת, ואינו מקפיד לבקש בכל מקרה הצעות משתי סוכנויות לפחות כנדרש. חשב המשרד הודיע בתשובתו כי יקפיד לפנות לשתי סוכנויות לפחות, ורק לאחר מכן תאושר ההזמנה.

משרד התמ"ס: נמצא, כי בנוהל המשרדי נקבע שאגף הכספים יפנה את העובד לאחת מסוכנויות הנסיעות המורשות, בסבב מחזורי. הוראה זו איננה תואמת את הוראת החשכ"ל ואיננה מבטיחה שהמשרד ישלם בעבור כרטיסי הנסיעה את המחיר הזול ביותר האפשרי.

משרד הבריאות: בביקורת שנעשתה במשרד נמצא, כי מנהל מחלקת ההוצאות קבע ב"נספח כספים" שהכין לשנת 2000, כי הזמנת כרטיסי טיסה מטעם המשרד תיעשה רק באמצעות שתיים מחמש סוכנויות הנסיעות באזור ירושלים שנבחרו במכרז החשכ"ל. המנהל הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסט 2000, כי סיכם עם שתי הסוכנויות על הסדרי התחשבנות נוחים בעבור המשרד. יצוין, שעל בלעדיות זו המשרד אינו מקבל הנחה נוספת על זו שנקבעה במכרז החשכ"ל. בביקורת עלה, כי בשנת 1998 היה התשלום הכולל לאחת משתי סוכנויות הנסיעות האמורות %23 מהתשלום הכולל לכל סוכנויות הנסיעות שהמשרד השתמש בשירותיהן באותה שנה. בשנת 1999 הוא הגיע ל-%53 ועד למועד סיום הביקורת (ספטמבר 2000) הוא הגיע ל-%93. יש לציין, שסוכנות נסיעות זו זכתה בכל המכרזים שפרסם החשכ"ל לסוכנויות נסיעות.

לדעת משרד מבקר המדינה, מתן בלעדיות בהזמנת כרטיסי טיסה ושירותי קרקע לסוכנות אחת בלבד, אינו מאפשר למשרד להשיג את המחירים הזולים ביותר האפשריים על ידי יצירת תחרות בין כמה סוכנויות. מן הראוי להקפיד על יישום הוראת החשכ"ל בנושא, ורק אם בשל קוצר זמן אי אפשר לפנות לכמה מהסוכנויות שנבחרו במכרז החשכ"ל, יש לפנות רק לאחת מהן בסבב מחזורי.

משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2000 כי "ההמלצות מקובלות והן תיושמנה כלשונן".

2. במכרז לבחירת סוכנויות הנסיעות נאמר כי הממשלה תבדוק את מחירי הכרטיסים שינפיקו סוכנויות הנסיעות, ואם יתברר כי הם אינם הזולים ביותר, יהיה על הסוכנויות להחזיר את ההפרש לממשלה. ואולם בפועל אין חשבי המשרדים משווים את מחירי הכרטיסים למחירי השוק, ולפיכך אין ביטחון שמחירי הכרטיסים שנרכשו באמצעות הסוכנויות שזכו במכרז היו אכן הזולים ביותר שניתן היה להשיג במועד הרכישה.

יצוין, כי לא ניתן לוודא שניתנות הנחות בשיעורים שנקבעו במכרז, שכן אין מחירון אחיד לכרטיסי טיסה שמתפרסם בציבור, ומשום כך חשבי המשרדים אינם יכולים לחשב את שיעורי ההנחה שנותנות סוכנויות הנסיעות. סוכנות נסיעות אחת הסבירה למשרד מבקר המדינה שבדרך כלל ניתן להציע בעבור כל טיסה חמישה מחירים שונים.

3. בחוזר החשכ"ל מינואר 2000 נקבע, כי הזמנת כרטיסים שלא באמצעות סוכנויות שנבחרו במכרז תיעשה רק באישור החשכ"ל. בבדיקה נמצא, כי משרדי ממשלה רכשו כרטיסי טיסה גם באמצעות סוכנויות שלא זכו במכרז - בעיקר כרטיסים שנועדו לנסיעות של שרים לחו"ל, וכן כרטיסים לנסיעות שמומנו באמצעות קרן המחקרים של משרד הבריאות (ראו להלן). עוד נמצא, שעובדים קנו כרטיסי טיסה באופן עצמאי, ולא באמצעות החשבות, והמשרד שילם בעד הכרטיסים לעובד ולא לסוכנות הנסיעות.

משרד הבריאות הסביר למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2000, כי החליט שלא לחייב את קרנות המחקרים לרכוש כרטיסי טיסה רק מסוכנויות נסיעות שזכו במכרז החשכ"ל, מאחר שהיו קרנות שהשיגו הסדרים טובים יותר מאלה שהושגו במכרז החשכ"ל.

4. כאמור, במכרז נקבע כי גם שירותי קרקע - כגון מקומות לינה בבתי מלון - יוזמנו באמצעות סוכנויות הנסיעות שנבחרו. עם זאת נקבע בהוראת התקשי"ר כי בערים שבהן אי אפשר להשיג מקומות בבתי מלון בתעריפים שנקבעו בקצובת האש"ל, יש להזמין מקומות לינה באמצעות השגרירות או הקונסוליה במקום. לדברי סגן הממונה על השכר במשרד האוצר, הוראה זו הוחלה באוגוסט 1999 על כל הערים בחו"ל שיש בהן נציגות מטעם מדינת ישראל. בפועל, רוב המשרדים מזמינים את מקומות הלינה באמצעות הנציגויות בחו"ל, בלא לבדוק לפני כן כמה הצעות מחיר של סוכנויות נסיעות, אף שלעתים יש לסוכנויות הנסיעות הסדרי הנחות טובים יותר עם בתי המלון בחו"ל.

מהאמור לעיל עולה, כי המכרז שהוציא החשכ"ל איננו משיג את מטרתו - רכישת כרטיסי טיסה ושירותים אחרים במחיר הזול ביותר. אחת הסיבות לכך היא שבפועל לא ניתן למלא אחר כל התנאים והדרישות שנקבעו במכרז. כמו כן לא ניתן לפקח על יישום כל ההוראות שקבע החשכ"ל בנושא זה. יש אפוא מקום לשקול מחדש מהי הדרך היעילה ביותר לרכישת כרטיסי טיסה.

החשכ"ל מסר בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי אין חולק על כך שהחשכ"ל או חשבי המשרדים אינם יכולים לפקח על יישום התנאים שנקבעו במכרז החשכ"ל, בשל אי-היכרות עם שוק הטיסות, קיומם של כמה סוגי מחירים בתחום זה והעדר מקור מידע זמין בנושא. החשכ"ל הוסיף, כי פיקוח על קיום התנאים במכרז מסוג זה מצריך התמחות מיוחדת, שאינה נמצאת באגף החשכ"ל או בחשבויות המשרדים. לפיכך נבחנות באגף כמה חלופות למכרז, שתוקפו עד סוף 2001.

בתקשי"ר נקבע כי "על עובד הנוסע בתפקיד לחו"ל להגיש עם חזרתו ארצה דוח למנכ"ל, שיכלול את הפרטים: יעדי הנסיעה (ארצות, ערים, מקומות וכד'); תאריכי שהייה בכל יעד; פירוט משימות שהוטלו על העובד לביצוע בכל יעד של הנסיעה; מידת השגת המשימות השונות; הערות הממונה או הגורם השולח; חוות דעת הממונה או הגורם השולח, האם בוצעה המשימה כיאות. העובד חייב להעביר למנהל הכללי, לאחראי ולגורם השולח, תוך 20 ימים מיום חזרתו ארצה מחוץ לארץ, דוח מפורט על הנסיעה כאמור". דיווח על מידת השגתן של מטרות הנסיעה (להלן - דוח מקצועי) חשוב מאוד, בייחוד בנסיעות שמטרתן השתלמות או השתתפות בכנס, שכן הטמעת הידע שנלמד בנסיעות אלה בקרב כלל העובדים שעוסקים בנושא עשויה לחסוך בהוצאות על נסיעות של עובדים אחרים לאותה מטרה. הביקורת העלתה כי במרבית משרדי הממשלה רק חלק קטן מהעובדים הנשלחים לנסיעות בתפקיד מגישים דוח מקצועי. להלן דוגמאות: משרד האוצר: נבדקו מסמכים הנוגעים ל-20 נסיעות בתפקיד של עובדי המשרד, מתוך 198 נסיעות בשנים 1998-1999 (לא כולל נציבות מס הכנסה ואגף המכס). הועלה, כי רוב עובדי המשרד שנסעו לחו"ל לא הגישו דוח מקצועי על נסיעתם. לדוגמה, שני עובדים בכירים נסעו בסוף 1998 ובסוף 1999 לארה"ב לביקור בתערוכה בתחום המחשבים. לא נמצא במשרד דיווח מקצועי בכתב על תוצאות נסיעתם. בתשובה לשאלת משרד מבקר המדינה הסבירו העובדים בדצמבר 2000 כי דיווחו לחשכ"ל על נסיעתם בסוף 1999, וכי לאחר שובם ארצה נתנו הרצאה בנושא נסיעתם בכנס מקצועי.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין להסתפק בדיווח בעל פה, וראוי להקפיד על יישום הוראות התקשי"ר בעניין הדיווח על נסיעות ולהכין דוח מפורט בכתב על תוצאות הנסיעה, שיופץ בין כל הגורמים שעשויים להפיק תועלת מהמידע הכלול בו.

אגף המכס: נבדקו מסמכים הנוגעים ל-23 נסיעות בתפקיד (מבין 126 נסיעות כאלה בשנים 1998-1999). התברר כי באגף לא נמצאו כלל דוחות מקצועיים על הנסיעות שנבדקו. האגף הודיע למשרד מבקר המדינה, כי הוא מכיר בחשיבות של הגשת דוחות מקצועיים ויפעל לכך שהוראות התקש"ר בעניין זה יקוימו.

משרד הבריאות: נמצא, כי רק על כרבע מבין 373 נסיעות בתפקיד של עובדי המשרד בשנת 1999 הוגשו דוחות מקצועיים. יצוין, כי הדוחות שהוגשו לא תמיד נמצאו בתיקים המיועדים לכך. עוד נמצא, כי המשרד לא רשם אילו עובדים דיווחו על נסיעתם ואילו עובדים לא דיווחו, ובדרך כלל לא שלח תזכורת למי שלא דיווחו; וכי לא היה גורם מקצועי שיבדוק את הדוחות שהוגשו.

מבדיקת דוחות מקצועיים שהגישו עובדי המשרד עלה, כי אין מקיימים את הוראות התקשי"ר המפרטות את מתכונת הדיווח. נמצאו דיווחים שכללו שורות ספורות בלבד; רוב הדיווחים לא כללו המלצות, כגון המלצה ליישם שיטות שהוצגו בכנס בין-לאומי. נמצאו דיווחים שכללו נתונים כלליים בלבד, כגון כמה נציגים מכל ארץ השתתפו בכנס, ומה הנושאים שנידונו בו; כמה דיווחים כללו עמוד פתיחה בן שתי שורות שצורף אליו חומר מודפס שחולק בכנס. רק דיווחים ספורים כללו את כל הפרטים הנדרשים בהנחיות התקשי"ר, וכן סיכום והמלצות יישומיות.

בהעדר דיווח על הנסיעה ותוצאותיה, לא ניתן לבדוק אם הושגו מטרות הנסיעה, ולא ניתן להנחיל את הידע שנרכש בה לכלל עובדי מערכת הבריאות העוסקים באותו נושא.

משרד מבקר המדינה המליץ למשרד הבריאות לקבוע מתכונת לדיווח על נסיעה שתתבסס על הוראת התקשי"ר; לדרוש מכל עובד שנסע לחו"ל בתפקיד להכין דוח מקצועי, שבו יפרט בין השאר אילו מהדברים שלמד בעת שהייתו בחו"ל אפשר ליישם במערכת הבריאות בארץ, וכן ימליץ לאילו גורמים יש להעביר את הדוח. משרד הבריאות השיב למשרד מבקר המדינה כי "ההמלצה מקובלת ותיושם בהתאם. לכל משלחת אשר תיסע לחו"ל ייקבע יו"ר ובאחריותו יהא לוודא כתיבת הדו"ח והפצתו לגורמים הרלוונטיים. במסגרת הנוהל החדש יפורטו הנחיות בסיסיות, כיצד יש להכין דו"ח על הנסיעה".

משרד התיירות: בשנת 1999 היו במשרד 48 נסיעות בתפקיד. משרד מבקר המדינה בדק שש מהן ומצא, כי רק על נסיעה אחת הוגש דוח מקצועי. משרד התיירות הודיע למשרד מבקר המדינה בתשובתו כי יקפיד על הגשת הדוחות ויעמיד את הדוחות שיוגשו לרשות כלל עובדי המשרד.

משרד התמ"ס: בשנים 1998-1999 היו במשרד 438 נסיעות. משרד מבקר המדינה בדק 20 נסיעות ומצא, כי על 8 מהן (%40 מהנסיעות שנבדקו) לא הוגשו דוחות מקצועיים.

משרד ראש הממשלה: נמצא, שהמשרד לא דרש מהעובדים להגיש דוחות מקצועיים על נסיעותיהם. לדברי עוזר המנכ"ל, אין זה סביר לדרוש מיועץ מדיני, למשל, שנסע לחו"ל לקיים מגעים סודיים, או ממי שמטפל בנושאי ביטחון חשאיים, להגיש דוח מפורט כנדרש בתקשי"ר. לדעת משרד מבקר המדינה, פטור גורף מדיווח סותר את הוראות התקשי"ר. לפיכך, על המשרד להכין נהלים לדיווח ולקבוע בהם, בין היתר, מי פטור מדיווח ומי חייב לדווח. המשרד מסר למשרד מבקר המדינה כי במסגרת הנהלים שהוא מכין "יקבע מי פטור ומי חייב בהגשת הדיווח ובאיזו מתכונת יוגש הדיווח".

משרד החינוך: נמצא כי רוב עובדי המשרד שנסעו לחו"ל בתפקיד הגישו דוחות מקצועיים על נסיעתם. עד נובמבר 2000 הוגשו דוחות על כ-%70 מכ-195 נסיעות בתפקיד שהתקיימו בשנת 1999. הביקורת העלתה, כי כל עובד כתב בדוח את רשמיו על פי הבנתו, וכי לא נמצא כי המשרד הפיץ את המידע הכלול בדוחות בקרב עובדיו כדי לאפשר להם להפיק ממנו לקחים בכל הקשור לעבודתם.

במהלך שנות התשעים, מאז ניתנה למנכ"לים של משרדי הממשלה ויחידות הסמך הסמכות לאשר נסיעות של עובדים לחו"ל, גדל מאוד מספר הנסיעות בתפקיד של עובדי מדינה. הנסיעות נועדו בעיקר לצרכים הנוגעים להסכמים בין-לאומיים, לפגישות עבודה, להשתתפות בכנסים והשתלמויות, ויש שעובדים נשלחו לחו"ל במסגרת משלחות רשמיות. מגמת הגלובליזציה שמאפיינת את השנים האמורות, העמקת הקשרים הבין-לאומיים וההתמקצעות של עובדי המדינה בתחומי העיסוק השונים, תרמו במידה רבה לגידול במספר הנסיעות לחו"ל. מנתונים חלקיים שנמצאו בנציבות שירות המדינה עולה כי פחות מ-%20 מהנוסעים ביצעו כמחצית מהנסיעות בתפקיד.

בתקשי"ר ובתכ"ם נקבעו כללים לאישור הבקשות לנסיעות לחו"ל, לרכישת כרטיסי הטיסה, למימון ההוצאות בחו"ל ולדיווח על הנסיעה לאחר שהסתיימה. הביקורת העלתה, כי לא תמיד מיישמים משרדי הממשלה את הכללים האלה, ובייחוד את הכללים המחייבים אותם להעביר לנש"ם באורח שוטף העתקים מאישורי הנסיעות. דוחות הנסיעות השנתיים שהעבירו משרדי הממשלה לנש"ם היו חסרים ולקויים, ונש"ם לא הגישה לוועדת השרים לתיאום ולמינהל דוח מרוכז על הנסיעות בתפקיד, כנדרש בהחלטות הוועדה מ-1991. מקצת הוראות התקשי"ר אינן מעודכנות ואינן עולות בקנה אחד עם מדיניותה של נש"ם לאצול סמכויות להנהלות של משרדי הממשלה, ככל שהדבר ניתן. אף על פי כן לא פעלה נש"ם לשינוי הוראות אלה וגם לא דאגה לאכוף על משרדי הממשלה את יישומן. אחת הדוגמאות לכך היא נסיעות לחו"ל לשם השתלמות. לנסיעות כאלה נדרש אישור מוקדם של ועדת ההשתלמויות המרכזית שפועלת ליד נש"ם; ואולם התברר כי אין הגדרה ברורה לנסיעות השתלמות, והמשרדים אינם מקפידים לבקש את אישור הוועדה לפני כל נסיעה המיועדת להשתלמות. עוד נמצא, כי מקצת המשרדים לא פרסמו נוהל נסיעות משרדי כנדרש, ומקצתם לא מינו ועדת נסיעות משרדית בהתאם להמלצת נש"ם.

לפי הוראות התכ"ם, עובדי מדינה הנוסעים לחו"ל במסגרת תפקידם נדרשים לטוס, ככל שהדבר ניתן, במטוסים של חברת אל-על; כמו כן הם נדרשים לחתום על כתב התחייבות, ולפיו הם מוותרים על נקודות הזכות שנותנת החברה במסגרת תכנית הנוסע המתמיד. התברר, כי החשכ"ל איננו עושה שימוש בכתבי ההתחייבות האמורים, ואין לו נתונים מרוכזים על היקף הנקודות שהצטברו לזכות המדינה בשל הנסיעות בתפקיד.

הקושי של החשכ"ל לנצל את הזכויות שמקנות נקודות הזכות, נובע בין היתר מהעובדה שהזכויות נרשמות על שם העובד כל אימת שהוא נוסע לחו"ל בלא הבחנה בין נסיעות בתפקיד לבין נסיעות פרטיות.

ההסדר שנקבע עם חברת אל-על, ולפיו אחת לשנה תעביר החברה לחשכ"ל זיכוי בשיעור 3% מההוצאה הכוללת של משרדי הממשלה על כרטיסי טיסה, אין בו משום תמורה הולמת לבלעדיות שקיבלה החברה ברכישת כרטיסי טיסה ולוויתור על הזכויות הניתנות במסגרת תכנית הנוסע המתמיד. יתר על כן, אגף החשכ"ל איננו דורש מהחברה את מלוא סכום הזיכוי המגיע לו במסגרת הסדר זה, ומהכנסות המדינה נגרעים מדי שנה בשנה סכומים של מאות אלפי ש"ח.

אגף החשכ"ל שבמשרד האוצר אחראי גם למכרז שמתפרסם מפעם לפעם לבחירת סוכנויות נסיעות שבאמצעותן נדרשים משרדי הממשלה לרכוש כרטיסי טיסה ושירותים נוספים. הביקורת העלתה, כי מכרז זה אינו משיג את מטרתו - רכישת כרטיסי טיסה ושירותי קרקע במחיר הזול ביותר. החשכ"ל הודיע למשרד מבקר המדינה, כי לקראת תום התקופה שנקבעה במכרז האחרון - דצמבר 2001 - ייבחנו חלופות להסדר הקיים.

משרדי הממשלה מזמינים בדרך כלל חדרים בבתי מלון בחו"ל באמצעות הנציגויות הישראליות שם, בלי לבדוק תחילה באמצעות סוכנויות הנסיעות שנבחרו במכרז, אם ניתן להשיג מקומות לינה במחירים זולים יותר. עוד נמצא, כי המשרדים משלמים לנוסעים בתפקיד הוצאות לינה החורגות מהקצובה שנקבעה בתקשי"ר.

בתקשי"ר לא נקבעה תקרה להוצאות הלינה של מנכ"לים של משרדי ממשלה ושל בעלי תפקידים מקבילים הנוסעים לחו"ל. עלות הנסיעות של עובדים בכירים אלה, שנוסעים לחו"ל לעתים מזומנות, גבוהה מאוד, בין היתר עקב הוראת שעה מ-1995 המתירה להם לטוס במחלקת עסקים. מן הראוי שהגופים המוסמכים ידונו בהטבות אלה ויבחנו את הצדקתן נוכח עלותן הגבוהה.

כרבע מהנסיעות בתפקיד ממומנות - במלואן או בחלקן - בידי גופים חיצוניים. לפני אישור נסיעות כאלה נדרשת חוות דעת משפטית הקובעת שמימונן לא ייצור ניגוד עניינים. נמצא, כי לא תמיד ניתנה חוות דעת משפטית לפני אישור נסיעות שמומנו בידי גופים חיצוניים, וכי חוות הדעת שניתנו לא היו מנומקות דיין. עוד נמצא, כי במקצת המשרדים המימון שמתקבל מגופים חיצוניים נרשם בתקציב כהכנסה מיועדת, ובמקצתם התקבולים מקוזזים מהוצאות הנסיעה. למקצת העובדים מימנו הגופים ישירות את הוצאות הנסיעה והשהייה בחו"ל. בנסיבות אלה אין הפרדה מלאה בין הגוף המממן ובין העובד, והמשרד אינו יכול לוודא כי אין חשש להיווצרות מצב של ניגוד עניינים, ולמנוע אפשרות של הענקת טובת הנאה לעובד מדינה שנוסע לחו"ל במימון גופים בעלי עניין.

משרד הבריאות, הוא משרד עתיר נסיעות לחו"ל, וחלק ניכר מהנסיעות מטעמו ממומנות בידי גופים חיצוניים. למרות זאת, ההוראות וההנחיות שקבע המשרד בעיניין זה אינן ברורות דיין. בביקורת נמצאו ליקויים בפעילות הוועדה להתקשרויות עם חברות מסחריות, שאמורה לאשר נסיעות בתפקיד שמממנות חברות כאלה. נמצא, שחברות שמימנו נסיעות של כמה מעובדי המשרד הזמינו בעבורם חדרים בבתי מלון בחו"ל ואף שילמו בעצמן לבתי המלון, למרות שהדבר מנוגד להוראות שנקבעו בחוזר מנכ"ל המשרד בעניין זה, שלפיהן על הגוף המממן להעביר הוצאות אלה למשרד או לקרן המחקרים. עוד נמצא, כי חברות מסחריות פנו ישירות לעובדים והציעו לממן להם השתלמויות בחו"ל אף שלפי חוזר המנכ"ל, אין לפנות בהצעות כאלה ישירות לעובדים, אלא לממונים עליהם, והממונים הם שיקבעו מי מהעובדים ייסע. עובדי משרד הבריאות נסעו להשתלמויות בחו"ל במימון של גופים חיצוניים שהועבר באמצעות האגודה לבריאות הציבור, בניגוד להוראות חוזר המנכ"ל ותוך עקיפת הוראות התקשי"ר.

רק שיעור נמוך מאוד מקרב עובדי המשרד שנסעו להשתלמות בחו"ל דיווחו בכתב, כמתחייב, על מטרת נסיעתם ותרומתה למערכת הבריאות.

עקב כך, אין במערכת הבריאות תהליך מסודר של למידה והפקת לקחים מהשתלמויות רבות בחו"ל. משרד הבריאות הודיע שקיבל את מרבית ההערות וההמלצות של משרד מבקר המדינה.

ההוצאה הישירה מתקציב המדינה על נסיעות לחו"ל מטעם משרדי ממשלה (לא כולל משרד החוץ ומערכת הביטחון) בשנת 1999 היתה כ-25 מיליון ש"ח. ההוצאה בפועל למטרה זו גבוהה יותר, שכן עלותן של נסיעות רבות הממומנות בידי גופים חיצוניים אינה באה לידי ביטוי בתקציב המדינה. כמו כן, מקצת הנסיעות ממומנות מתקנות תקציב שלא ברור משמן כי הן משמשות גם למימון נסיעות לחו"ל, ואין מידע מרוכז על הסכומים שנזקפו לתקנות אלה בגין הוצאות על נסיעות לחו"ל. אף שההוצאות על נסיעות בתפקיד הן נתח זעיר מכלל תקציב המדינה, מדובר בנושא רגיש שכרוכים בו חששות לניגודי עניינים, מתן טובות הנאה, ניהול לא תקין ואף פגיעה בטוהר מידות. כדי למנוע מצבים כאלה נקבעו הוראות וכללים רבים. אולם נמצא, שחלקם אינם מעודכנים וחלקם אינם מיושמים, וכי עדיין נותרו נושאים לא מעטים שאין בהם הוראות ברורות, והחלטות הכרוכות בהוצאות מתקציב המדינה מתקבלות על סמך פרשנויות שונות. מן הראוי לפעול לתיקון הליקויים שנמצאו בנושא זה במשרדי ממשלה.

על פי התקנון לעבודת הממשלה, נדרשת הממשלה לאשר ממלא מקום לכל שר שנוסע לחו"ל, ובמסגרת זו היא מאשרת כל נסיעה של שר לחו"ל - הן נסיעה בתפקיד והן נסיעה פרטית. בהחלטת ממשלה בנושא נסיעה בתפקיד מפורטים מועדי הנסיעה, מטרתה, יעדיה ומספר עובדי המדינה שישתתפו בה. לעתים מצוינת בהחלטה המטרה המסוימת של הנסיעה, כגון כנס, ועידה או מפגשים בנושא מסוים, ולעתים מצוין רק "בענייני משרדו", ללא פירוט נוסף. מהחלטות הממשלה שהתקבלו בנושא זה מאז ינואר 1998 ועד יוני 2000 עולה, כי בפרק הזמן האמור השתתפו ראשי הממשלה והשרים ב-327 נסיעות לחו"ל. מאחר שרק במקצת התקציבים של משרדי הממשלה יש תקנה נפרדת לנסיעות השר, ומאחר שבמקצת המשרדים לא היו נתונים מרוכזים על ההוצאה הכוללת למטרה זו, לא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות לחו"ל שהשתתפו בהן השרים ופמליותיהם. משרד מבקר המדינה בדק כמה נושאים עקרוניים שעולים מההתחשבנות בגין הוצאות השרים ופמליותיהם, המעידים שההוראות בנושא זה אינן מעודכנות ולוקות בחסר. לשם המחשה יובאו כמה דוגמאות של הוצאות חריגות . הבדיקה נעשתה ברוב משרדי הממשלה, ובכל משרד נבדקו מסמכים הנוגעים לשתי נסיעות לפחות. עדכון ההוראות

ההוראות הנוגעות להוצאות האש"ל של שרים בחו"ל כלולות בחוברת "זכויות שרים" (להלן -החוברת), שמזכירות הממשלה מעדכנת מפעם לפעם. עד שנת 1975 קבעה ועדת שרים לענייני דירות שרד, אש"ל ותנאי שירות אחרים של שרים, הוראות בעניין תשלומים ותנאי שירות של שרים וסגני שרים. בעקבות קביעת היועץ המשפטי לממשלה דאז, מאיר שמגר, כי עיסוקה של הממשלה בנושאים הקשורים להטבות לשרים מנוגדת לחוק יסוד הממשלה, חדלה הממשלה לעסוק בנושאים אלה, ומאמצע 1975, בהתאם להוראת סעיף 45 בחוק יסוד: הממשלה (סעיף 37 דאז), הכנסת היתה אמורה להחליט בעניין זה, בין בעצמה ובין באמצעות ועדה ציבורית שהיא מינתה.

בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 הסביר מזכיר הממשלה, כי עדיין נותרו כמה נושאים שלא הוסדרו בידי הכנסת, ובהם החזר הוצאות על ביגוד ואש"ל בחו"ל. הכללים שנקבעו בעבר בנושאים אלה הושארו בחוברת ועברו "מדור לדור" עד לנוסח האחרון שלה, שעודכן בסוף 1999. עוד ציין מזכיר הממשלה, כי במארס 1999 מינתה הכנסת ועדה ציבורית שתכליתה לעסוק בשכר הנבחרים, לרבות השרים, ובתשלומים אחרים הניתנים להם, אולם החלטותיה לא נגעו לנושאים רבים שנדרשה להם תשובה. מזכיר הממשלה הוסיף, כי בפברואר 2000 מינתה הכנסת ועדה ציבורית בראשות השופט (בדימוס) שאול אלוני, שעניינה שכר ותשלומים אחרים לנושאי משרה ברשויות השלטון, וכי "ועדה זו עדיין שוקדת על עבודתה".

מספר המלווים

בהחלטת ממשלה מ-11.4.91 שנושאה "סדרי אישור נסיעות בתפקיד של עובדי מדינה לחוץ לארץ" נקבע, בין היתר, כי שר הנוסע לחו"ל ומבקש לצרף לנסיעתו עובד מדינה, ידווח על כך למזכירות הממשלה ולנציבות שירות המדינה, במסגרת בקשתו לקבל את אישור הממשלה לנסיעה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר מזכיר הממשלה, כי ציון מספר המלווים בא כדי להביא זאת לידיעת הממשלה, "בין השאר גם כגורם מצמצם". מהנתונים עולה, כי ב-29 מבין 258 נסיעות של שרים בפרק הזמן האמור (לא כולל נסיעות של ראש הממשלה, שר החוץ ושר הביטחון) מנתה הפמליה, על פי אישור הממשלה, יותר מארבעה מלווים.

הביקורת העלתה, שבכמה נסיעות של שרים היה מספר הנלווים לשר גדול מזה שאושר בהחלטת הממשלה: באוקטובר 1999 אישרה הממשלה כי לנסיעתו של שר א' לכנס באירופה יצטרפו שלושה מלווים; בפועל כללה משלחת המשרד לכנס את השר, מאבטח, שלושה יועצים לשר ועוד תשעה עובדים (מנכ"ל המשרד, חמישה סמנכ"לים ושלושה עובדים בכירים אחרים). משרד א' הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מדצמבר 2000, כי אל השר עצמו התלוו שלושה עובדי מדינה בלבד, ונוסף על כך השתתפה בכנס שהשר נסע אליו משלחת בראשות המנכ"ל, שכללה "עובדים מקצועיים" מהמשרד.

בנובמבר 1999 אישרה הממשלה את נסיעתו של שר ב' לכנס וליריד בשני יעדים באירופה עם ארבעה מלווים. מבדיקת המסמכים הנוגעים לביקור השר עלה, כי נוסף על ארבעת מלווי השר -מנכ"ל המשרד, שני יועצים לשר ועובד בכיר - שהו ביריד עוד שני עובדי המשרד וכן נציג המשרד בארה"ב. שר ב' הסביר למבקר המדינה בתשובתו מינואר 2001 כי עובדים נוספים של המשרד נסעו לכנס וליריד במסגרת תפקידם ללא קשר לנסיעתו.

יצוין, כי העובדים הנוספים שהו בבתי המלון ששהו בהם השר או פמלייתו, וכי החשבוניות ששילם המשרד בגין ארוחות לצוות ושכירת כלי רכב לשר ולפמלייתו, כללו הוצאות על יותר מארבעה מלווים.

בספטמבר 1999 אישרה הממשלה את נסיעתו של שר ג' לוועידה בוושינגטון, בצירוף מלווה אחד. בפועל כללה משלחת המשרד גם את מנכ"ל המשרד ושני פקידים בכירים. שר ג' הסביר למבקר המדינה בתשובתו מינואר 2001, כי את הנוסעים הנוספים הזמינו מארגני הוועידה, וכי אינו רואה טעם לפרט לממשלה את המצטרפים למשלחת שמקבלים אישור לפי הוראות התקשי"ר.

מזכיר הממשלה הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי אי-ההתאמה בין מספר עובדי המדינה שהשר מדווח עליהם בעת הגשת הבקשה לאישור נסיעתו לבין היוצאים בפועל, נובעת לעתים מן העובדה שהסמכות לאשר נסיעות של עובדי מדינה היא בידי המנכ"ל. המזכיר ציין, כי לדעתו "אין בכך חריגה מסמכות אלא חוסר מתאם שראוי לתקנו".

לדעת משרד מבקר המדינה, יש לקבוע באופן ברור מי הם בגדר "מלווים" לשר, ואם רשאי השר לצרף לנסיעתו, נוסף על המלווים שאישרה הממשלה, גם משלחת של המשרד שנסיעתה מאושרת בהליך הרגיל הנהוג במשרד, לפי הוראות התקשי"ר. במקרה כזה ראוי הוא, שהשר יביא לידיעת הממשלה את המספר הכולל של עובדי המשרד שייסעו לחו"ל למטרה שלשמה הוא נוסע, שאם לא כן מה הטעם בציון מספר המלווים באישור שנתנה הממשלה. כן יש לקבוע כיצד תאושר נסיעתם של אנשי הפמליה - האם בהליך הרגיל של אישור נסיעות לחו"ל בידי מנכ"ל המשרד, לאחר דיון בוועדת הנסיעות של המשרד, או בדרך אחרת.

כרטיסי טיסה

1. בחוברת לא נאמר דבר לגבי המחלקה במטוס שבה רשאי שר לטוס לחו"ל. ההוראה היחידה בנושא זה מובאת בתכ"ם, ולפיה "עובד מדינה רשאי לנסוע במחלקה אחרת מזו הזולה ביותר, רק אם הוא מלווה שר, ראש ממשלה או נשיא מדינה - אם הם נוסעים במחלקה אחרת" . מכאן לא ניתן להסיק באיזו מחלקה רשאי שר לנסוע - במחלקת עסקים או במחלקה הראשונה. עוד ראוי לציין, כי בחוזר החשכ"ל מינואר 2000 נקבע, כי "עובדי מדינה, למעט מנכ"לים ומקביליהם, אינם זכאים בשום מקרה לנסוע במחלקת עסקים". הנחיה זו אינה עולה בקנה אחד עם הוראת התכ"ם, שלפיה עובד שמתלווה לשר רשאי לנסוע עמו ב"מחלקה אחרת" מזו הזולה ביותר.

מבדיקות שעשה משרד מבקר המדינה במשרדי ממשלה עלה, כי בשל אי-הבהירות בהוראות, אין נוהל קבוע בעניין זה: בדרך כלל נוהגים שרים לטוס במחלקת עסקים, ואילו שרי החוץ ורעיותיהם - פרט לשר החוץ בפועל במועד הביקורת (דצמבר 2000) - נוהגים זה שנים לטוס במחלקה הראשונה. נמצא כי בטיסות לחו"ל של שר החוץ נוהג משרד החוץ לרכוש לחלק מעוזרי השר ויועציו הקרובים כרטיסי טיסה במחלקת עסקים, ומלווים אחרים טסים במחלקת תיירים, וזאת ללא הוראה ברורה. עוד נמצא, כי שר ד', שלא היה שר חוץ, נסע ב-1998 למזרח הרחוק בליווי שבעה עובדי מדינה ושני מאבטחים. השר, רעייתו ומאבטח טסו במחלקה הראשונה; על פי נתוני משרד ד' מחיר כרטיס טיסה במחלקה זו היה באותה עת 4,114 דולר. עלות הנסיעה האמורה של השר ופמלייתו הגיעה לכ-176,000 ש"ח - לא כולל הוצאות הלינה והאירוח, שכוסו בידי המארחים.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי לקבוע הוראות מפורשות לגבי המחלקה שבה רשאים לטוס שרים ולגבי המחלקה שבה רשאים לטוס מלוויהם. כמו כן ראוי לקבוע כמה מלווים של השר (אם בכלל) רשאים לטוס במחלקה שבה טס השר, ותפקידיהם.

2. מבדיקת מסמכים הנוגעים לנסיעות שרים עלה, כי שר טס למדינה שכנה במטוס פרטי שהוחכר מחברה עסקית, שיש לה קשרים עסקיים במדינה זו. המטוס נשכר לאחר שנבחנו שלוש הצעות מחיר לטיסה זו. יצוין, שבדרך כלל שרים טסו לירדן ולמצרים בטיסות של חברות תעופה - סדירות או מיוחדות. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע הנחיות ומגבלות לגבי טיסות של שרים במטוסים של חברות פרטיות, ובכלל זה לשקול אפשרות שהחשכ"ל יוציא מכרז בנושא זה, שתוצאותיו יחייבו את כל השרים, שבשל נסיבות מיוחדות יזדקקו לטיסה במטוס מיוחד.

הוצאות אש"ל

1. בחוברת נקבע, כי "שר השוהה בתפקיד בחוץ-לארץ יהיה רשאי להחזר הוצאותיו האישיות לפי הנוהל הבא:

(א) לינה וארוחת בוקר - לפי קבלות המלון.

(ב) כלכלה והוצאות אחרות - על פי קבלות ו/או הודעות בגבולות של 25 דולר ליום."

בחוברת צוין, כי היועץ המשפטי במשרד האוצר מסר לחשב הכללי בספטמבר 1980 חוות דעת בעניין סעיף (ב) האמור, ולפיה יש לפרשו כדלקמן:

"א. בהעדר קבלות, השר זכאי להחזר הוצאות כלכלה ואחרות - (למעט החזר הוצאות עבור לינה וארוחת בוקר, ביגוד והוצאות נסיעה בינעירוניות) על-פי הודעתו - עד 25 דולר ליום.

ב. אם השר ממציא קבלות, הוא זכאי להחזר ההוצאות שהוציא כאמור בקבלות אלה, ובנוסף - על פי הודעתו - להחזר הוצאות כלכלה ואחרות (למעט הוצאות בגין לינה וארוחת בוקר, ביגוד ונסיעות בינעירוניות) עד 25 דולר ליום."

לדעת משרד מבקר המדינה, אם אכן כוונת ההוראות האמורות היא על פי פרשנותו של היועץ המשפטי (דאז) של משרד האוצר, שאינה הפרשנות היחידה העולה מהן, מן הראוי שהדבר ייקבע בהוראות ברורות, ולא על דרך הפרשנות.

מבדיקות שעשה משרד מבקר המדינה עולה, כי בחלק גדול מהנסיעות שנבדקו שולמו לשרים הוצאות כלכלה והוצאות אחרות על סמך חשבוניות; מקצת השרים דרשו וקיבלו לאחר שובם מחו"ל גם את הסכום של 25 דולר ליום (ואם נסעו עם בני זוגם - 35 דולר ליום), ומקצתם לא דרשו את הסכום האמור ולא קיבלוהו.

2. בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה בחשבויות של משרדי ממשלה שונים נמצאו חשבונות רבים בסכומים גבוהים בגין ארוחות במסעדות, שירותי קייטרינג או שירות חדרים, ששולמו בידי המשרדים בלי שניתן לדעת בעבור מי היתה ההוצאה - בעבור השר לבדו, בעבור השר ואורחיו, או בעבור השר ופמלייתו. כמו כן נכללו בחשבונות הלינה של אנשי הפמליה, הוצאות על שירות חדרים, פריטים מה"מיני-בר", סלסילות פירות, כביסה, ניקוי יבש וכדומה.

המשרד שילם חשבונות אלה בלא לחייב את העובדים, אף שהם מקבלים קצובת אש"ל. עובדי חשבויות במשרדי ממשלה הסבירו למשרד מבקר המדינה, כי באסמכתאות על הוצאות השרים בחו"ל שמשרד החוץ מעביר אליהם, לאחר שהנציגות בחו"ל כבר שילמה את החשבונות, אין פרטים מלאים על ההוצאות, וכי האסמכתאות מגיעות אליהם זמן ניכר לאחר הביקור (ראו להלן). כתוצאה מכך, ובהעדר הוראות ברורות לגבי הוצאות הפמליה, אין הם מחייבים את העובדים המתלווים לשר בהוצאות הנוספות הכלולות בחשבון בית המלון.

לדוגמה, שר ה' ושלושה מלווים שהו בבירה אירופית שלושה לילות ב-1998; חשבונות המלון, ששולמו במלואם בידי המשרד, הגיעו לכ-5,200 דולר. בחשבון המלון של אחד המלווים נכללו הוצאות שונות (בעיקר הוצאות כביסה, "מיני-בר" ושירות חדרים) בסך 180 דולר; בחשבון של מלווה אחר היו הוצאות שונות בסך 125 דולר; רק החשבון של המלווה השלישי כלל תשלום בעבור החדר בלבד.

השר הודיע למבקר המדינה בפברואר 2001, כי "על רקע העדר הנחיות ברורות בנושא הוצאות הפמליה הנלווית לשר בנסיעותיו לחו"ל, החלטת המלווים [היתה] להחמיר על עצמם להחזיר את ההוצאות". יצוין כי גם בבדיקת שתי נסיעות נוספות של שר ה', נמצא שהמשרד שילם הוצאות פרטיות של מלווי השר.

חשב משרד ה' השיב למשרד מבקר המדינה בינואר 2001, כי בעבר ביקש ממלווי השר הבהרות על ההוצאות שנרשמו בחשבונות המלון שלהם ונענה שההוצאות הן בעבור השר, דבר שלא ניתן לאימות. החשב הוסיף, כי בעתיד יקפיד לפעול בהתאם להמלצת משרד מבקר המדינה ויבקש מהעובדים המתלווים לשר לשלם לפני עזיבתם את המלון את ההוצאות המיוחדות שהיו להם.

לדעת משרד מבקר המדינה, מאחר שעובד מדינה הנוסע בתפקיד לחו"ל, זכאי לקצובת אש"ל יומית בסכום שנקבע בתקשי"ר (בהתאם למדינת היעד), אין מקום שאנשי הפמליה של השר ייהנו נוסף על כך גם מכיסוי הוצאות שונות במסגרת חשבונות המלון שהמשרד משלם. מן הראוי אפוא לקבוע הנחיות ברורות בעניין זה, שלפיהן עובד שמתלווה אל השר יידרש לשלם מכיסו לפני עזיבתו את המלון כל הוצאה חריגה, כמקובל לגבי עובדי מדינה שנוסעים לחו"ל בתפקיד.

מהאמור לעיל וממסמכים נוספים שהומצאו למשרד מבקר המדינה עולה, כי נושא הוצאות האש"ל לשר ופמלייתו פרוץ ובלתי מוסדר. בהוראות שנקבעו בעניין זה אין תקרה להוצאות האש"ל של השרים בזמן שהייתם בתפקיד בחו"ל; אין הוראות המחייבות הפרדה בין הוצאות השרים לבין הוצאות הפמליות; ואין הוראות המבחינות באופן ברור בין הוצאות האש"ל של השר, שהן על חשבון המדינה, לבין הוצאותיו הפרטיות והוצאותיהם הפרטיות של מלוויו. מבדיקת הנושא עלה, כי לעתים עובדים שמתלווים לשר בנסיעות לחו"ל, נהנים מקופת המדינה שלא כדין. יש לקבוע הוראות וכללים ברורים בנושא זה. בכך גם יימנע מחשבי המשרדים הצורך להפעיל שיקול דעת ופרשנות בבואם לשלם הוצאות שלא הוגדרו במפורש בכללים, ויימנעו הבדלים בין המשרדים בכל הקשור להחזרי ההוצאות.

לדעת משרד מבקר המדינה, כשם שבחוברת נקבעה תקרה להוצאות שרים על "ביגוד אחר" (ראו להלן), כן ראוי לשקול שיטה שלפיה תיקבע לשרים תקרת הוצאות לאש"ל בחו"ל התואמת את מעמדם. סכום זה ישמש להוצאותיו האישיות של השר, בהבחנה מהוצאותיו על פעולות רשמיות בזמן שהייתו בתפקיד בחו"ל, אשר כמובן ימומנו מתקציב המשרד.

הוצאות ביגוד

בחוברת נקבע, כי שר השוהה בתפקיד בחו"ל יהיה רשאי להחזר הוצאותיו על ביגוד רשמי (פראק, מורנינג קוט, טוקסידו) לפי קבלות; וכן, אחת לשנתיים, להחזר הוצאות על "ביגוד אחר" עד לסכום שנקבע. ב-1999 עמד סכום זה על 1,850 ש"ח. עוד נקבע בחוברת, כי לא ישולמו הוצאות ביגוד בחו"ל לבן או לבת זוג של שר, פרט לרעיותיהם של ראש הממשלה, שר החוץ, ושר הביטחון, שלהן ישולמו הוצאות בסכום שנקבע ל"ביגוד אחר". ההוראות אינן מפרטות מהו הביגוד הרשמי שמגיע לשרה (בשונה מביגוד אחר), ולא נקבע אם ביגוד רשמי - שכאמור ההוצאה עליו אינה מוגבלת בהוראות - מגיע לשרים בכל נסיעה לחו"ל או אחת לתקופה מסוימת.

1. בהעדר הוראה ברורה שילם משרד ו' לשרה בעבור ביגוד שרכשה; חלק הוגדר "ביגוד רשמי", וחלק "ביגוד אחר". הביגוד נרכש בכמה נסיעות לחו"ל במהלך כהונתה של השרה. חשב המשרד כתב ליועצת השרה כי הואיל ובחוברת "אין הוראה מפורשת לסכום המצטבר (או החד-פעמי) לרכישת ביגוד רשמי, השרה תנהג לפי שיקול דעתה בהתאם לנתונים... על סכומי הרכישות".

בתשובתה למבקר המדינה הסבירה השרה, והסברה מקובל, כי מנוסח החוברת משתמעת הנחה כאילו כל השרים הם גברים, ובהוראות כלולים פריטים של ביגוד רשמי שנשים אינן לובשות; וכי יש מקום שבהוראות תהיה הבחנה בין שר לשרה, ויובאו בחשבון הצרכים המיוחדים שיש לנשים. השרה הוסיפה, כי בתקופת כהונתה נסעה מספר רב של פעמים בתפקיד לחו"ל והשתתפה בעשרות אירועים רשמיים שחייבו הופעה ייצוגית.

חשב משרד ו' הסביר בתשובתו מפברואר 2001, כי השרה פעלה בנושא זה על פי הנחיות החשב הקודם, שהסתמך על בירור שעשה בעבר עם סגן החשכ"ל דאז. התשלומים בוצעו כנגד קבלות שנמסרו לחשבות.

2. בבדיקה גם נמצא כי משרד ז' העביר לחשבונו של השר תשלום בעבור ביגוד לרעייתו. זאת למרות שלא היה זכאי לכך לפי כללי החוברת. חשב משרד ז' הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר 2001, כי התשלום נעשה בטעות, אשר נבעה מכך שפקידי המשרד הסתמכו על מהדורה קודמת של החוברת (מ-1990), שלפיה ניתן היה בתנאים מסוימים לאשר תשלום בעבור ביגוד לבת זוגו של שר. בתשובתו למבקר המדינה הסביר השר כי לא היתה כל דרישה מצדו לקבל החזר הוצאות בעבור הביגוד לרעייתו, כי לא הגיש כל חשבונית על הוצאה זו, וכי כאמור בתשובת החשב, העביר המשרד סכום זה לחשבונו בטעות. עם קבלת טיוטת דוח הביקורת התבררה הטעות, והשר החזיר למשרד את הסכום ששולם בעבור הביגוד של רעייתו.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע הוראות ברורות בנושא החזר ההוצאות על רכישת ביגוד רשמי, כפי שנקבע לגבי "ביגוד אחר". במסגרת הוראות אלה יש לציין אחת לכמה זמן רשאי השר להחזר הוצאה זו, ולקבוע הגדרה מעודכנת למונח "ביגוד רשמי", שתתאים גם לשרות.

הוצאות רכב ואחרות

1. בחוברת נקבע, כי השר יהיה רשאי להחזר "הוצאות נסיעה בינעירוניות, על פי כרטיסי הנסיעה או הודעה". ואולם לא נקבעה בה כל הוראה לגבי נסיעות עירוניות. מבדיקת החשבונות עלה, כי בכל נסיעה של שר לחו"ל עומדים לרשותו ולרשות פמלייתו כלי רכב. יש שהמארחים הם שמספקים את כלי הרכב, ויש שהנציגות בחו"ל שוכרת כלי רכב בעבור השר ופמלייתו. בדרך כלל נשכר כלי הרכב עם הנהג, אך יש שנהג השגרירות נוהג ברכב, והמשרד בארץ מחויב בגין שעות עבודתו. ההוצאות על כלי הרכב ושירותי הנהג הגיעו לעתים לאלפי דולר לביקור, ומרביתן נבעו מהתשלום לנהג. יצוין, כי לעתים נשכר בעבור השר ופמלייתו רכב גדול אחד (ואן או מיניבוס), ובכך נחסכו עלויות של שני כלי רכב ושני נהגים, ולעתים נשכרו בעבורם שני כלי רכב ואף שלושה.

משרד החוץ הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001, כי לקראת ביקורי שרים מעבירים קציני המינהלה בנציגויות אל המשרדים הנוגעים בדבר, הצעות תקציב לביקור, ובהן פירוט של מספר כלי הרכב והנהגים שלדעתם יידרשו בביקור ושל עלויות השכירות; וכי מעולם לא התבקשו קציני המינהלה לצמצם את מספר כלי הרכב המתוכנן, ולעתים אף נדרשו להוסיף כלי רכב.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי לקבוע כללים לשכירת כלי רכב ונהגים בעבור שר ופמלייתו השוהים בתפקיד בחו"ל, ובכלל זה את סוגי כלי הרכב.

2. בנסיעות של שרים ופמליותיהם לחו"ל נשכרים בעבורם מכשירי טלפון סלולריים, כדי לאפשר להם תקשורת נאותה במהלך ביקורם. נוסף על כך בחשבונות בתי המלון כלולות גם שיחות טלפון בין-לאומיות. ברוב חשבונות הטלפון שנבדקו לא צוין אם היו גם שיחות למטרות פרטיות. אי-ציון פרט זה בולט במיוחד בחשבונות על שיחות בטלפונים סלולריים, שהתשלומים בגינם מסתכמים לעתים באלפי דולר לביקור. לא נקבעו הוראות ברורות בנושא זה שמגבילות את השימוש של פמליית השר בטלפון רק לשיחות בתפקיד, ומחייבות דיווח על שיחות פרטיות. יצוין, כי בחשבונות מצוינים מספרי הטלפון שאליהם נעשו השיחות, ואין קושי לאתר את השיחות הפרטיות. מן הראוי לציין, כי לא פורסם מכרז לבחירת החברות שמהן ניתן לשכור טלפונים סלולריים לשימוש בחו"ל.

3. הביקורת העלתה, כי בחלק מהחשבונות ששולמו על ידי המשרדים בגין נסיעות השרים שנבדקו, נכללו הוצאות למטרות שונות שאינן בתפקיד.

(א) בשלוש נסיעות של שר ז' למדינות באירופה שילם המשרד בעבור כרטיסים להצגות תיאטרון לשר ומלוויו: בביקור הראשון היה התשלום בעבור השר, רעייתו ומלווה ; בביקור השני - בעבור השר ושני מלווים; ובביקור השלישי - בעבור השר וחמישה מלווים (רעיית השר, מנכ"ל המשרד ורעייתו ושני עובדי המשרד) וסכום נוסף בעבור כרטיסי הצגה למשלחת של חברה ממשלתית שהצטרפה לשר (שני אנשים).

שר ז' הסביר למבקר המדינה בתשובתו מינואר 2001, כי לא ידע שהמשרד שילם הוצאות אלה, וכי הניח שהן שולמו בידי מארחי המשלחת בחו"ל. השר הוסיף, כי משהובאו לידיעתו העובדות שתוארו בדוח הביקורת, הוא החזיר למשרד מיד את הסכום ששולם בעבורו ובעבור רעייתו ומלווה אחד.

חשב המשרד ציין בתשובתו, כי כתוצאה מהעדר הנחיות ברורות, ההחלטה לגבי החזר "הוצאות אחרות" נקבעת על פי דרישת השר ושיקול דעתו של חשב המשרד. עם זאת, החשבונות האמורים שולמו לאחר שהדבר נבדק עם משרדי ממשלה אחרים, והתברר שנהוג להכיר בהוצאות מעין אלה.

מהאמור לעיל עולה, כי השר החזיר למשרד רק את עלות הכרטיסים שנרכשו בעבורו, ובעבור רעייתו ומלווה אחד, וכי המשרד לא דרש מיתר אנשי המשלחת את החזרתם של הסכומים ששילם בעבור הכרטיסים שנרכשו.

(ב) נמצא, כי משרד החוץ נהג כשורה כשהנחה את עובדיו המתלווים לשר בנסיעה לחו"ל, לשלם מכיסם את ההוצאות על רכישת כרטיסים להופעות בחו"ל. בתחילת שנת 2000 חייב המשרד את כרטיס ההוצאות של ביקור השר ופמלייתו בחו"ל בסכום של 77 דולר. אולם בתשובה לפניית משרד מבקר המדינה הסביר משרד החוץ הוצאה זו בכך, כי נרכשו בעבור המשלחת כרטיסים להופעה, אולם השר ורוב חברי המשלחת לא באו להופעה עקב קיומה של פגישה דחופה. מי שבאו להופעה שילמו מכיסם בעבור הכרטיסים, ורק עלות הכרטיסים שבוטלו נזקפה לחובת ההוצאות על ביקור השר.

ההתחשבנות והבקרה על התשלומים

הנוהג המקובל לגבי נסיעות של שרים לחו"ל בתוקף תפקידם הוא כי המשרד בארץ מודיע למשרד החוץ, או לנציגות ישראל במדינת היעד, על מועדי הביקור, מטרת הביקור, מספר המלווים ועל דרישות שונות. הנציגות שולחת למשרד שבו מכהן השר פירוט של העלות המשוערת לכל סוג של הוצאה, ומקבלת מחשב המשרד התחייבות לכיסוי הוצאות הביקור. בדרך כלל מעביר החשב למשרד החוץ מקדמה על חשבון ההוצאות. נותני השירותים בחו"ל מעבירים לנציגות את כל החשבוניות הקשורות לשהייתם של השר ופמלייתו בחו"ל, והנציגות מאשרת ומבצעת את התשלומים. לאחר הביקור שולח משרד החוץ למשרד שבו מכהן השר דרישה לתשלום הסכום הנותר לכיסוי ההוצאות, שאליה מצורפים כרטיס הנהלת החשבונות, המפרט את ההוצאות לפי נושאים (הוצאות מלון, רכב, ארוחות, שעות נוספות של עובדים בנציגות וכדומה), וכן כל החשבוניות שקשורות לביקור. החשבוניות הן בשפה זרה - לעתים שפה שאינה מוכרת לעובדי המשרד. כשמדובר בחשבוניות על הוצאות משותפות של השר ופמלייתו, אין בדרך כלל הבחנה בין הוצאות השר להוצאות המלווים, וגם אי אפשר לדעת מה היו ההוצאות על אורחים, אם היו כאלה. כמו כן, חשבונות המלון של אנשי הפמליה משולמים במלואם, בלא הבחנה בין הוצאות הלינה וארוחת הבוקר לבין הוצאות על שירותים אחרים שנתן המלון.

מבירורים שעשה משרד מבקר המדינה עולה, כי עובדי החשבויות של משרדי ממשלה אינם בודקים בדרך כלל את החשבוניות שמשרד החוץ מעביר אליהם, והסכומים בהן משולמים בהנחה שקצין המינהלה של הנציגות בחו"ל בדק ואישר את התשלומים. בבדיקת כ-25 נסיעות של שרים (פרט לנסיעות של ראש הממשלה, שר החוץ ושר הביטחון), נמצא, שרק לגבי אחת מהנסיעות ביקשה לשכת השר ממשרד החוץ הסברים ופרטים על כמה חיובים. התברר, כי החיובים היו שייכים לעובדים של משרדי ממשלה אחרים, ובעקבות זאת שלח משרד החוץ הוראת חיוב בסכום מתוקן. משרד החוץ ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001, כי לפי ניסיונו משרדי ממשלה לא מעטים מבקשים ממנו הסברים בעניין חשבוניות שהוא מעביר אליהם.

כאמור, בבדיקת החשבונות נמצא שלעתים כיסו משרדי ממשלה הוצאות שעל פי ההוראות לא היה עליהם לכסותן או שלא היו הוראות בעניינן. לפי הוראות התכ"ם, בביצוע תשלומים מתקציב המדינה נדרש העובד האחראי להזמנת טובין או שירות לאשר את קבלתם ולחתום על החשבוניות, ורק לאחר מכן חותם החשב על התשלום. הועלה, שבגין ההוצאות הנובעות מביקורי שרים ופמליותיהם בחו"ל, שמסתכמות לעתים בעשרות אלפי דולר לנסיעה, אין בדרך כלל חתימה של עובד אחראי שמאשרת את קבלת השירות, ואין בקרה פרטנית של חשב המשרד על סכומי החיוב.

חשב משרד התמ"ס הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו מינואר 2001, כי בכל הקשור לביצוע תקציב האירוח לביקור השר, קצין המינהלה "משמש כשליחו של חשב המשרד בביצוע הזמנות ותשלומים, ופועל גם בהתאם לנוהלי משרד החוץ, אשר מקובלים עלינו". משרד החוץ הסביר למשרד מבקר המדינה בתשובתו, כי מרבית החשבונות הנוגעים לביקורי שרים ופמליותיהם בחו"ל מגיעים לנציגות לאחר עזיבתם את המקום, לעתים שבועות ואף חודשים לאחר מכן.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח פער הזמן הניכר בין מועד הביקור לבין מועד קבלת החשבונות, יש משנה חשיבות לקביעת אמצעי בקרה על חיובים אלה. ראוי לקבוע כי בגין כל שירות שניתן לשר ולפמלייתו תידרש חתימה של אחד המלווים המאשרת את קבלת השירות ואת הפרטים על מהותו. מסמך האישור ישמש לנציגות בחו"ל אסמכתא לתשלום החשבוניות ויסייע למשרד בארץ לקבל פרטים מלאים על כל הוצאה, ואם יידרש - לחייב עובדים לשלם את חלקם בהוצאה.

העלויות הכרוכות בנסיעות של שרים ופמליותיהם מגיעות למיליוני ש"ח בכל שנה. כללים בדבר החזר הוצאות השרים מעוגנים בחוברת "זכויות שרים", אולם כבר בשנת 1984 צוין, כי בחוברת יש נושאים שנוהגים בהם לפי כללים שנקבעו משכבר הימים, אף כי הם לא נקבעו בדרך שמורה החוק - דהיינו בידי הכנסת או בידי ועדה ציבורית שהיא מינתה. בפברואר 2000 הוקמה על ידי הכנסת ועדה ציבורית בראשותו של השופט (בדימוס) שאול אלוני, שעוסקת בשכר ובתשלומים אחרים לנושאי משרה ברשויות השלטון. מזכיר הממשלה ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי ראוי מאוד שהוועדה הציבורית תיתן את דעתה על מכלול הסוגיות הקשורות בתנאי השירות של שרים וסגני שרים, לרבות סוגיית הנסיעות לחו"ל והשירותים שהשרים זכאים להם בעת שהייתם בחו"ל במסגרת תפקידם.

לדעת משרד מבקר המדינה, יש גם מקום לקבוע הוראות ברורות ומפורטות בכל הקשור לנסיעות לחו"ל של עובדי מדינה המתלווים לשרים - ובכלל זה הוראות בעניין אישור הנסיעות ובעניין החזר הוצאות האש"ל והוצאות אחרות בחו"ל, שכן המצב היום רחוק מלהיות מניח את הדעת.

חלק משגרת העבודה של משרד ראש הממשלה (להלן - המשרד) נעשית גם בחו"ל, ולשם כך נדרשים ראש הממשלה ועובדים של המשרד (או נציגים מטעמו) לנסוע מפעם לפעם לחו"ל. נסיעות ראש הממשלה (להלן - רה"מ) נעשות במטוס מיוחד (להלן - מטוס רה"מ). 1. בטיסות של רה"מ לחו"ל נלווית אליו פמליה ובה לעתים רעייתו וכן 12-28 איש, בהתאם ליעד הנסיעה, משך הנסיעה ומטרותיה. בצוות הקבוע של הפמליה נמצאים, בדרך כלל, בעלי התפקידים האלה: מנכ"ל המשרד ומזכיר הממשלה או מנהל לשכת רה"מ וראש מטה רה"מ; מזכירת רה"מ או המזכיר הצבאי שלו, ונוספים עליהם: יועצים שונים לרה"מ, ובהם יועצים מדיניים ויועצי תקשורת והסברה; נציגי לשכת העיתונות הממשלתית; וכן אנשי מינהלה. אל הצוות הקבוע מצטרפים גם עובדים אחרים, בהתאם להחלטת לשכת רה"מ ובאישור מנכ"ל המשרד. לטיסה במטוס רה"מ מצטרפים גם אורחים על פי הזמנת רה"מ. בעבר הצטרפו, בין היתר, נפגעי פעולות איבה, נציגי משפחות שכולות ואנשי עסקים. למטוס רה"מ נלווים גם אנשי ביטחון ועיתונאים. על פי רוב, יוצא צוות של עובדי המשרד לחו"ל לקראת נסיעה של רה"מ, כדי להכין את הצדדים הטכניים של הביקור. הצוות מונה עובד אחד עד שלושה, והוא יוצא בטיסה של חברת תעופה סדירה וחוזר במטוס רה"מ. 2. בחודשים יוני-ספטמבר 2000, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את נסיעות עובדי המשרד (או נציגים מטעמו) לחו"ל בשנים 1998 ו-1999. ביוני 1999 התקיימו בחירות לכנסת, ובעקבותיהן התחלפה הממשלה. מדובר אפוא בשנה וחצי שבהן כיהנה ממשלה אחת ובחצי שנה שבה כיהנה הממשלה החדשה. הבדיקה לא כללה את הנסיעות שהיו בחודשים הראשונים של שנת 2000, היות שבמועד הבדיקה טרם התקבלו ממשרד החוץ מרבית החשבונות לאותה שנה. הבדיקה נעשתה במשרד רה"מ, ובירורי השלמה נעשו במשרד החוץ ובמערכת הביטחון. להלן הממצאים העיקריים. עלות הטיסות במטוס רה"מ

לצורך נסיעות רה"מ (וכן לנסיעות של אישים רמי מעלה אחרים), מחזיק חיל האוויר מטוס מדגם בואינג 707. המטוס משמש בעיקר לטיסות ארוכות טווח. הטיסות הקצרות נעשות במסוקים או במטוס חכור.

משרד רה"מ שילם למשרד הביטחון סכום של כ-4.5 מיליון ש"ח, בגין טיסות במטוס רה"מ בשנת 1998, וסכום של כ-3.2 מיליון ש"ח בגין טיסות אלו בשנת 1999. נוסף על כך, שילם המשרד מתקציב שנת 2000 סכום של 513,000 ש"ח בעבור טיסה לוושינגטון שהתקיימה בדצמבר 1999.

חשבון הטיסה מבוסס על מכפלת מספר שעות הטיסה בעלות שעת טיסה (כפי שהיא מחושבת בחיל האוויר). לחשבון הטיסה מוסיף חיל האוויר %20, המגלמים הוצאות נוספות, כגון אגרות נחיתה ואגרות חנייה בשדות תעופה.

מהבדיקה עולה, כי התוספת בשיעור %20 היא הן לטיסה עם שהייה קצרה (יומיים, למשל) והן לטיסה עם שהייה ארוכה (שבועיים, למשל), אף שהעלויות בפועל, כגון אגרות החנייה או שכר הצוותים, שונות.

נסיעות הפמליה

לקראת כל נסיעה של רה"מ ופמלייתו מכין המשרד חוברת, ובה הנחיות מינהלה בעניין הצדדים הטכניים של הנסיעה, בכלל זה רשימת חברי הפמליה, רשימת האורחים על פי דרישת רה"מ, מספר העיתונאים, לוחות זמנים, וכן מטלות הקשורות לנסיעה. על ארגון הנסיעה מופקדים שלושה גורמים: לשכת רה"מ - הקובעת ומתכננת את תכנית הביקור; משרד החוץ באמצעות הנציגות בארץ היעד - המוציא את תכנית הביקור מן הכוח אל הפועל; וכן גורמי ביטחון.

הממונה על ביקורים מדיניים במשרד רה"מ מתאמת בין הגורמים השונים ונוסעת לארץ היעד בטיסה מקדימה לפקח על הצד הטכני של הביקור. גם גורמי הביטחון שולחים אנשים מטעמם לנסיעה מקדימה. עובדי משרד החוץ בנציגויות ישראל בארץ שבה מבקרת הפמליה, משמשים זרוע ביצועית של משרד רה"מ, והם אחראים לצד הטכני של הביקור, הכולל בחירת המלון שבו תתארח הפמליה והזמנת החדרים. את צורכי הביטחון בנסיעות ראש הממשלה ופמלייתו קובעים גורמי הביטחון, ומשרד ראש הממשלה מחויב, בהתאם להחלטות הממשלה, למלאן.

הוצאות הפמליה

1. הוצאות הפמליה מורכבות מעשרות סעיפי הוצאה, ובהם: תשלומים לבתי מלון; תחבורה ותקשורת (טיסות, שכירת כלי רכב, חשבונות טלפון ושכירת טלפונים ניידים); אבטחה; הוצאות על אירועים שונים, כגון ארוחות רשמיות, שבעבורן יש לשכור אולמות, שירותי הסעדה ופרחים.

קצין המינהלה של נציגות משרד החוץ בארץ שבה מתקיים הביקור (להלן - קצין המינהלה) אחראי להוצאות הפמליה. הוא מאשר את חשבונות הספקים ונותני השירותים, והנציגות פורעת אותם ומדווחת לאגף הכספים במשרד החוץ.

משרד החוץ שולח למשרד רה"מ "דרישת תשלום" בגין הוצאות הפמליה בעת הביקור (להלן -דרישת תשלום). דרישת התשלום נשלחת כחצי שנה לאחר תום הביקור, ויש בה שלושה חלקים: (א) דרישת תשלום, החתומה בידי ראש מדור גבייה באגף הכספים במשרד החוץ, ובה נקוב הסכום הכולל שמשרד החוץ דורש ממשרד רה"מ; (ב) "דפי ריכוז הוצאות" ובהם פירוט סעיפי ההוצאה שמהם מורכב הסכום האמור; (ג) אסמכתאות לאותן הוצאות, ובהן תצלומים של כרטיסי טיסה, של קבלות ממלונות, של קבלות על שכירת רכב וטלפונים ניידים, ושל קבלות על הוצאות על אירועים שהתקיימו במהלך הנסיעה.

2. על חשב המשרד לבדק את דרישת התשלום ולאחר מכן לפרוע אותה. אם הוא מגיע למסקנה שסעיף הוצאה כלשהו אינו שייך למשרד, עליו לנכות את הסכום מדרישת התשלום. בטבלה להלן (בעמוד הבא) נתונים מהנהלת החשבונות של המשרד הכוללים את דרישות התשלום בגין ביקורי הפמליה בשנים 1998 ו-1999, ואת הסכומים שניכה מהן המשרד (בדולרים).

ההבדלים הניכרים בין סכומי ההוצאות, נעוצים בכמה גורמים, ובהם: ארץ היעד, משך הביקור וגודל הפמליה. המשרד לא שמר את מלוא המסמכים הנוגעים לנסיעות אלו, ולפיכך לא ניתן לדעת מה היה מספר אנשי הפמליה בכל נסיעה וכמה ימים נמשכה הנסיעה.

נסיעות הפמליה והוצאותיה (בדולרים) בחו"ל בשנים 1998 ו-1999

א) הסכום שניכה המשרד מדרישת התשלום

ב) עלות כוללת על פי דרישות התשלום של משרד החוץ

ג) תאריך הטיסה

ד) יעד הטיסה

א/ ב/ ג/ ד/

--/ 91,543 /19.01.98/ ארה"ב

--/ 27,287 /05.03.98/ אירופה

--/ 5,119 /28.04.98/ קהיר

--/ 141,563/ 23.04.98/ פולין

--/ 176,246/ 03.05.98/ לונדון

--/ 203,581/ 13.05.98/ניו יורק - ארה"ב

-- /11,970 /24.05.98/ סין

--/ 28,258/ 09.09.98/ גרוזיה

5,378/ 392,149/ 22.09.98/ ארה"ב

-- /348,666 /14.10.98/ ארה"ב

-- /167,648/ 25.11.98/ לונדון

-- /117,572/21.03.99/רוסיה, אוקראינה, וגרוזיה

-- /0 /13.07.99/ ירדן

-- /350,565/14.07.99/ ארה"ב ולונדון

-- /8,069/ 09.07.99/ מצרים

-- /6,764 /29.07.99/ מצרים

-- /42,896 /01.08.99/ רוסיה

-- /12,493/ 04.09.99/ מצרים

-- /58,618 /21.09.99 /גרמניה וצרפת

-- /78,756 31.10.99/ /נורבגיה

-- /56,334 /08.11.99/ צרפת

339 /448,157/17.11.99/תורכיה, ארה"ב ואנגליה

-- /46,927 14.12.99/ ארה"ב

בדיקת החשבונות

הביקורת העלתה, שהמשרד כיבד את דרישות התשלום שהגיש משרד החוץ, בלא שבדק אותן באופן מעמיק ועמד על מהות ההוצאה. חשבות המשרד לא בדקה מי במשרד אישר את ההוצאה; האם ההוצאה היתה הכרחית; האם נתקיים בירור אם אפשר היה לרכוש את השירותים במחירים זולים יותר; האם ההוצאה מותרת על פי הוראות התקשי"ר והתכ"ם. זאת ועוד, הפרטים בדפי ריכוז ההוצאות, ורבים מהפרטים באסמכתאות, הם כלליים ביותר ולא תמיד מעידים על מהות ההוצאה. אין במשרד בעל תפקיד שעליו לחתום על החשבונות ולאשר שהכמויות והמספרים הנקובים בהם הם שהוזמנו והם שסופקו.

חשבות המשרד כיבדה דרישות תשלום גם כאשר לא היה לה ברור אם הדרישות הן בגין הוצאות של הפמליה ולא של גורם אחר. הטבלה דלעיל מראה כי מדרישות תשלום בסך של כ-2.5 מיליון דולר, קיזז המשרד כ-6,000 דולר בלבד.

להלן נתונים על שתי דרישות תשלום שנבחרו באקראי.

דרישת תשלום בגין הוצאות הפמליה בניו יורק בספטמבר 1998: ביוני 1999 שלח משרד החוץ דרישת תשלום למשרד בסך 392,149 דולר, בגין הוצאות הפמליה בניו יורק בספטמבר 1998.

1. המשרד פרע את דרישת התשלום, לאחר שניכה מסכומה (כמופיע בטבלה שלעיל) סך של 5,378 דולר. בתשובתו הסביר המשרד שהניכוי נעשה משום שבדרישת התשלום נכללו הוצאות אישיות של עובד בכיר בשגרירות ישראל בארה"ב והוצאות לינה של עובד בכיר במשרד החוץ. לדעת משרד מבקר המדינה, תשובה זו של המשרד אכן ממחישה את הצורך שהמשרד יבדוק את פרטיו של כל חיוב קודם שהוא פורע אותו.

2. לפי דפי פירוט החשבון, הוצאות המלון של הפמליה, ובכלל זה הוצאות הצוות המקדים ואנשי הביטחון, היו 243,272 דולר; ההוצאות על תחבורה - 24,259 דולר; הוצאות הטלפון, ובכלל זה שכירת טלפונים ניידים - 27,949 דולר. לדברי חשבות המשרד, אין בידה כלים לוודא שאכן כל מה שצויין בחשבוניות משקף את מה שצרך המשרד ולא מעבר לזה.

3. דפי ריכוז ההוצאות שצורפו לדרישת התשלום כללו, בין היתר, 20 סעיפי תשלום "מקופה קטנה" בסכום כולל של 10,064 דולר, ובהם: כיבוד ושתייה קלה - 2,906 דולר; נסיעות בתפקיד של עובדים מקומיים - 1,777 דולר; דמי מעבר בגשרים וקנסות חנייה - 1,513 דולר; מקדמה לשני עובדים - 700 דולר; ציוד משרדי וטלפוניה - 426 דולר; תשר לסבלים במלון - 405 דולר; פרחים -108 דולר; סלסלה - 108 דולר; מטריות - 98 דולר.

נמצא, שלהוצאות "קופה קטנה" לא צורפו קבלות, והאסמכתאות היחידות להן היו העתקים של שתי פקודות יומן של הנהלת החשבונות של הקונסוליה הכללית בניו יורק. בחשבות המשרד אין מידע מוסמך הקושר הוצאות אלה לפמליה. לדברי המשרד, "הדיווח של קצינת המינהלה בניו יורק הוא שקושר הוצאות אלו לביקור זה". חשבות המשרד לא יכלה להסביר, למשל, מי קנה ולמי קנו "כיבוד ושתייה" בכ-3,000 דולר במהלך שמונה ימים בלבד שבהם שהתה הפמליה בניו יורק.

יש לראות בחומרה את העובדה שהמשרד לא מילא כיאות את חובתו לקיים פיקוח על הוצאותיו.

בתשובתו מסר המשרד שהוא מכין נוהל, אשר נמצא בשלבי אישור סופיים, ובמסגרתו "הנושא המועלה בסעיף זה יוסדר בשיטת העבודה שתיקבע בין משרד ראש הממשלה ומשרד החוץ".

4. בדפי ריכוז ההוצאות נכללה גם הוצאה בסך 9,656 דולר לרכישת כרטיסי טיסה לעובד בכיר של משרד החוץ ולעוד שישה אנשים. החשבות לא ידעה מדוע נשא המשרד בהוצאות הטיסה שלהם. בתשובתו הסביר המשרד, כי באופן כללי "יתכנו מצבים בהם חלק מחברי המשלחת נדרשים לחזור ארצה ... טרם סיום הביקור, או מחוסר מקום במטוס חיל האוויר".

דרישת תשלום בגין הוצאות הפמליה בוושינגטון ביולי 1999:

בדצמבר 1999 שלח משרד החוץ למשרד דרישת תשלום בסך 190,612 דולר, המהווה חלק מהעלות הכוללת של הביקור שערך רה"מ בארה"ב, ביולי 1999. המשרד כיבד את דרישת התשלום, ושילם אותה במלואה. דפי הריכוז כללו כ-120 סעיפי הוצאה, להלן דוגמאות:

1. המשרד שילם סך של 52,876 דולר בגין ארוחת ערב בבית השגריר. נוסף על כך שילם הוצאות נלוות: עיצוב וסידור פרחים - 1,889 דולר; מצרכים לארוחת הערב - 1,123 דולר; הזמנות, מעטפות וכרטיסיות מיוחדות לארוחת הערב -1,311 דולר; נגנית - 468 דולר; צילום - 415 דולר; תמונות - 136 דולר; כיוון פסנתר בבית השגריר - 85 דולר.

מתשובת המשרד עולה, שמשרד החוץ ארגן את האירוע במלואו, ולפי תשובת קצין המינהלה "זה היה ביקור ראשון לאחר הקמת הממשלה דאז, כך שהביקור קיבל אופי חגיגי במיוחד". משרד רה"מ פרע את כל החשבונות בגין האירוע, ובכלל זה ההוצאות הנלוות, בלי לבדוק אותם. כך למשל, לא ידעה חשבות המשרד מי הזמין את הפרחים בסכום כולל של 1,889 דולר, ומי אישר את הסכום.

2. בדפי הריכוז נרשם תשלום ל-36 עובדים מקומיים בשגרירות בסכום כולל של 36,000 דולר, בגין ביקור רה"מ. האסמכתאות למרבית ההוצאות האלה הן פקודות יומן של השגרירות בוושינגטון, ללא חתימת המבצע או המאשר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מסר קצין המינהלה, כי העובדים הועסקו על פי הנחייתו, ו"הבקרה שאכן עבדו עבור משרד ראש הממשלה נעשתה על ידי. כל החשבונות, הקבלות, דוחות הנוכחות ושאר אסמכתאות הוגשו לעיונו של חשב משרד ראש הממשלה, הם מונחים לפניו, לבדיקה וביקורת".

בתשובתו מסר המשרד, ש"בהתאם להסדר הקיים מזה שנים, משפה משרד רה"מ את משרד החוץ עבור הוצאות השכר הנוספות שנגרמות לו בשל ביקור ראש הממשלה ופמליתו". לדעת משרד מבקר המדינה, בהתחשב בסכומים הגדולים שבהם מדובר, אין להסתפק ב"הסדר הקיים מזה שנים", אלא יש לעגן אותו בהסכם כתוב, שבו יפורטו תנאיו.

חשבות משרד רה"מ מסרה למשרד מבקר המדינה, שלדעתה אין זה מתפקידה לבדוק את דרישות התשלום של משרד החוץ. לדבריה, היא מסתפקת בכך שקצין המינהלה שלח את האסמכתאות לדפי פירוט החשבון, ושראש מדור גבייה במשרד החוץ חתמה על דרישת התשלום. גם בתשובת הנהלת משרד רה"מ נמסר, ש"הדיווח של קצינת המנהלה בניו יורק שאושר על ידי חשבות משרד החוץ בירושלים, הוא שקושר הוצאות אלה לביקור".

על המשרד לדאוג שבנוהל נסיעות לחו"ל שהוא מכין, ייקבעו כללים ברורים במכלול נושאים, ובהם: מה היא תקרת ההוצאות לאירוח פמליה, לפי פריטים (פרחים, כיבוד וכד'); אילו הוצאות יממן משרד רה"מ ואילו משרד החוץ (כגון, תשלום בעד שעות נוספות של עובדים מקומיים של השגרירות), ומי יאשר הוצאות אלה.

התחשבנות עם עיתונאים

המשרד מאפשר לעיתונאים להצטרף לטיסות הפמליה ומקצה להם מקום במטוס רה"מ. המשרד נושא בהוצאות הסעת העיתונאים משדה התעופה בארץ היעד לבית המלון, ומעמיד לרשותם חדר תקשורת בבית המלון. על העיתונאים לשאת ביתר הוצאותיהם ובכלל זה הוצאות הטיסה במטוס רה"מ, על פי תחשיב שעושה המשרד.

התברר, שהחשבות עושה מעקב אחרי חובות העיתונאים למשרד, רק באמצעות רשימות ידניות שהיא מנהלת. החשבות אינה פותחת לעיתונאים כרטיס חייבים, ולכן בהנהלת החשבונות לא רשומה כלל הכנסה שנוצרה ועדיין לא התקבלה. רק כאשר העיתונאים פורעים את חובם למשרד רושמת החשבות את ההכנסה בהנהלת החשבונות. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה הודיע המשרד, כי "חשבות משרד ראש הממשלה נערכת להנהגת מעקב ממוחשב על יתרות חייבים מקרב העיתונאים".

הביקורת על נסיעות הפמליה של ראש הממשלה לחו"ל העלתה ליקויים בסדרי הפיקוח והבקרה של משרד ראש הממשלה על הוצאות הפמליה. משרד מבקר המדינה רואה במשרד אחראי בלעדי לכספי התקציב שהועמדו לרשותו. אף על פי שהמשרד סבור שקציני המינהלה הם זרוע ביצועית של המשרד בארגון ביקורי הפמליה בחו"ל, עדיין חלה עליו החובה לאשר מראש (באמצעות נציגיו) כל הוצאה, לפקח על ההוצאה, ולבדוק את החשבונות שמשרד החוץ מגיש, לפני שהוא פורע אותם.