|
פעולות הביקורת
באגף התקציבים ובאגף הכספים שבמשרד הביטחון נערכה ביקורת על אופן ניהולם של שלושה סוגי הקפאות בתקציב הביטחון, המהווים את הנתח העיקרי של ההקפאות. ביקורת השלמה נערכה בצה"ל.
בתחום הבנייה במערכת הביטחון נבדקו שלושה מבין השלבים העיקריים של מלאכת הבנייה: היבטים בזימון קבלנים להשתתף במכרזים סגורים, פיקוח על עבודות בנייה ותהליך ההתחשבנות עם הקבלנים. הביקורת נערכה באגף בינוי ובאגפים אחרים שבמשרד הביטחון; בצה"ל היא נערכה במרכז בינוי שבאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה ובמחלקת בינוי שבמפקדת חיל האוויר.
חיל האוויר מעניק שירותי הטסה למשרדי ממשלה, לגופים ממשלתיים ולמוסדות שונים, לרבות פעולות סיוע והצלה. במשרד הביטחון ובחיל האוויר נערכה ביקורת על סדרי הגבייה וההתחשבנות הכספית בין משרד הביטחון לבין המקבלים שירותי הטסה.
נבדקו היבטים בפעולות יחידת עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ולאזורי פיתוח. נבדקו בעיקר היבטים בתכנון, בתקצוב, בבקרה ובביצוע של פעולות יחידת עוזר השר הנוגעות למימון רכישת מרכיבי ביטחון, ולפרויקטים בתחום התשתית הביטחונית לרשויות מקומיות. בדיקת השלמה נערכה בענף תשתית שביחידת מתאם הפעולות בשטחים.
בשלהי שנת 1999 הוחלט להקים מערך כבאות והצלה אחוד שיפעל במצבי חירום. מערך אחוד זה מושתת על שירותי הכבאות הקיימים שיתוגברו בכוח אדם ממקורות פיקוד העורף. נבדקה היערכותו של מערך הכבאות וההצלה האחוד, והצטיידותם של שירותי הכבאות לקראת אירוע בלתי-קונבנציונאלי שלא בחירום, כשהמערך האחוד אינו מופעל. הביקורת נערכה בצה"ל - בפיקוד העורף ובאגף התכנון; במשרד הפנים - בנציבות כבאות והצלה ובחלק משירותי הכבאות הפרוסים בארץ; ובאגף כוח אדם בשעת חירום שבמשרד העבודה והרווחה.
נערכה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח ביקורת בנושא מרחב התפר שפורסם ביולי 2002, וכן בחינה של יישום החלטת ועדת השרים לביקורת המדינה המתייחסת לדוח זה. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד הביטחון, במועצה לביטחון לאומי ובמשטרת ישראל.
ניהול הקפאות בתקציב הביטחון - תקציר
מערכת הביטחון פועלת על פי תכנית עבודה שנתית, במסגרת תקציב הביטחון. משרד הביטחון (המשרד) מפעיל אמצעי בקרה שונים, כדי להבטיח שביצוע תכנית העבודה השנתית ייעשה במסגרת התקציב העומד לרשותו. כחלק מאמצעים אלה, מקפיא אגף התקציבים (את"ק) שבמשרד נתחים מתקציבי הגופים שבמערכת הביטחון. את"ק מפעיל סוגים שונים של הקפאות, בגין נושאים שונים, בסעיפי התקציב של הגופים. ההקפאות מונעות מהגופים בעלי התקציב מלממש חלק מתכנית עבודתם, עד להפשרתן. חלק מההקפאות אינו מופשר כלל עד לסוף השנה.
להלן הממצאים העיקריים מביקורת שערך משרד מבקר המדינה על ניהול ההקפאות בתקציב הביטחון:
הוראות המשרד אינן מגדירות את הנושאים שעבורם יבוצעו הקפאות; את אמות המידה לקביעת היקף ההקפאות הנדרש, להקצאתן בין הגופים התקציביים במערכת הביטחון ולהפשרתן במהלך השנה; ואת דרכי הניהול והמעקב על מערך ההקפאות.
ההקפאות, היוצרות חסימה טכנית של סכומי כסף בסעיפי תקציב של הגופים, מבוצעות ללא זיהוי פעילויות שיעוכבו במקביל בתכנית העבודה, עד להפשרת ההקפאות. בשל היעדר השיוך של ההקפאה לתכנית העבודה כבר בשלב התכנון, בהתרחש נסיבות שבהן הוחלט שלא להפשיר הקפאה, נעצר ביצועם של חלקים מתכנית העבודה בלי שנקבעו בה סדרי העדיפות הפנימיים מלכתחילה.
את"ק מנהל את סוגי ההקפאה השונים, באופן שאינו מאפשר לו לעקוב אחר השינויים הנעשים בכל אחד מהם במהלך השנה. משום כך, נפגעת יכולת הבקרה שלו על יעילותה של כל הקפאה, ועל השפעתה על מימוש תכניות העבודה של הגופים.
סוג אחד של הקפאות ("הקפאה מתוך יתרת התכנית") מיועד להיערכות לקראת שינויים שיידרשו בתכניות הגופים התקציביים במהלך שנת העבודה ולריסון קצב צריכת התקציב על ידי הגופים. באת"ק לא קיימות אמות מידה לקביעת היקף הקפאה זו, ואין בידיו ביסוס לקביעת ההקפאה בהיקפה הקיים. כמו כן, את"ק לא ערך בשנים האחרונות ניתוחים על נתוני ההקפאות וההפשרות, שמהם ניתן היה ללמוד על הצורך בהקפאה בהיקף שהוא קובע.
את"ק מחלק את ההקפאות בין הגופים התקציביים השונים, שלא על פי מפתח ברור וקבוע וללא תיאום עם אגף התכנון שבמטה הכללי (מטכ"ל), האחראי, בין היתר, לקביעת מסגרות התקציב בצה"ל. כך, במצב שבו לא יופשרו הקפאות עד לסוף השנה, עלולות, לכאורה, מסגרות התקציב של גופים תקציביים להשתנות, שלא על פי החלוקה שקבע המטכ"ל.
זה שנים פועל צה"ל על פי תכנית עבודה החורגת ממסגרת המקורות שהועמדו לרשותו. בהמלצת את"ק, בוצע צמצום של תכנית העבודה, כדי להקטין את הפער בינה לבין המקורות (התכנסות). בגין הפער שנותר יצר את"ק הקפאה בתקציבי הגופים, בגובה יתרת החריגה מהמקורות.
ההקפאה בגין אי-התכנסות תכניות העבודה, שהפכה בשנים 2000-2002 לקיצוץ בשל היעדר מקורות, הגיעה לידיעת הגופים התקציביים לאחר סיום שלב התכנון. כתוצאה מכך, התכנון המרחיב התבצע בלי שניתנה הדעת מלכתחילה לסימון הפעילויות שיוקפאו על פי סדר עדיפות מטכ"לי.
סוג אחר של הקפאות שמבצע את"ק ("חסימות ושריוני מגן") משמש מנגנון לשריון תקציב עבור התייקרויות שעל המשרד לשלם בגין התחייבויותיו משנים קודמות. שלא על פי ההוראות, צוות "תזרים מזומנים" הפועל במשרד, בראשות נציג של אגף הכספים, אינו מעורב בתהליך זה. כמו כן, בשל ביטול הוראה העוסקת בנושא, אופן קיום המנגנון אינו מעוגן עוד בהוראות המשרד.
בשנים 2000 ו-2001 היה פער ניכר (עודף) בין שריוני התקציב, שביצע את"ק בגין ההתייקרויות הצפויות, לבין ההתייקרויות שהיו בפועל.
לקראת כל שנת תקציב מעריך את"ק באמצעות מודל סטטיסטי את גובה ההתייקרויות הצפויות לשנת התקציב, שבגינן נעשים שריוני התקציב. עד לשנת 2002 (כולל) לא עדכן את"ק במשך השנה תחזיות אלו. בשנים 2000-2002, לקראת סוף שנת התקציב, נשארו בתקציב הגופים יתרות תקציב חסומות בסכומים ניכרים. הפשרתם של חלק מסכומים אלה התבצעה בפועל רק בסוף השנה, כשמועד ההפשרה המאוחר לא איפשר לגופים לנצלם בשנת העבודה שלה הם יועדו.
שריוני התקציב בגין התייקרויות מחולקים בין סעיפים תקציביים, מבלי להיות מקושרים להזמנות שבגינן הופעלו. לפיכך, במקרים רבים נרשמו חשבוניות התייקרות בסעיף תקציבי אחד, כשהשריון הוטל בסעיף תקציבי אחר. במצב זה, השריון אינו מקוזז כנגד חשבונית ההתייקרות, ולפיכך מחייב פנייה יזומה של הגוף התקציבי לאת"ק לשם ביטול השריון המיותר.
היבטים בהתקשרויות עם קבלנים ובפיקוח על עבודות בינוי - תקציר
אגף בינוי שבמשרד הביטחון (להלן - אגף בינוי) מופקד, בין היתר, על התקשרות עם מתכננים וקבלנים לביצוע עבודות בינוי ואחזקה; הספקת חומרי תשתית וציוד מכני הנדסי לבינוי; הפעלת ועדה לבחירת מתכננים עבור גופי מערכת הביטחון; פיקוח צמוד על עבודת הקבלנים והתחשבנות כספית עימם. פעילות זו נעשית לפי צורכי גופים שונים העוסקים בבינוי בצה"ל ובמערכת הביטחון האזרחית. מרבית עבודות הבינוי של משרד הביטחון (להלן - המשרד) מבוצעות עבור צה"ל. בביקורת עלו ליקויים בתחומים הבאים:
בתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג-1993, נקבע, שהספקים שאליהם תיעשה הפנייה להזמנת הצעות, ייבחרו ככל הניתן בסבב מחזורי, כדי ליתן להם הזדמנות נאותה, והכל בהגינות ובמטרה להבטיח את מירב היתרונות לעורך המכרז. סדרי עריכת רשימות לזימון קבלנים לא תאמו לנדרש בהוראות, שפרסם המשרד בעקבות התקנות האמורות: רשימות לזימון קבלנים שהוכנו החל משנת 1994 לא לקחו בחשבון חלק מהקבלנים שהתאימו להשתתף באותם מכרזים; ציוני הערכות איכות לקבלנים לא דווחו למחשב המרכזי, וממילא לא נלקחו בחשבון בהכנת הרשימות לזימון קבלנים; וסדרי התיעוד של תהליך זימון קבלנים למכרזים לקו בחסר.
הפיקוח הצמוד והפיקוח העליון נועדו ללוות את העבודה בכל שלביה ולבדוק את ביצוע העבודה בהתייחס ללוח הזמנים שנקבע בחוזה עם הקבלן, לתכניות ולמיפרטים, לעלויות העבודה ולטיב העבודה והחומרים שהושקעו. בהוראות המשרד ואגף בינוי לא הוגדרו במפורט ובמרוכז מכלול סדרי הפיקוח הצמוד על עבודות הקבלנים. מעבר לכך, ההוראות של הגופים הדורשים בצה"ל בנוגע לסדרי הפיקוח העליון אינן אחידות, אף שמאפייני הפיקוח העליון וקשרי הגומלין עם אגף הבינוי זהים; וגם תהליכי הפיקוח העליון בחלק מעבודות הבינוי לקו בחסר. כמו כן, הגופים הדורשים ואגף בינוי אינם יוזמים ביקורת מקצועית של העבודה שבוצעה, שתבטיח את מיצוי זכותו החוזית של המשרד כנגד הקבלן לתיקון במועד של פגמים שהתגלו בתקופת הבדק.
נוכח ההיקפים הגדולים של עבודות בינוי בצה"ל ונוכח הנתונים והחישובים הרבים שבחשבונות ומורכבותם, קיימת חשיבות לביצועו של תהליך הבקרה והאישור של חשבונות הקבלנים לפי ההוראות והנהלים. חלק מהתהליך אינו מתבצע כנדרש בהוראות. כמו כן, בשל מחסור באמצעי מחשוב מתאימים, בחלק ממחוזות אגף בינוי נבדקים החשבונות ידנית, וחלק מדוחות המעקב אחר הטיפול של הגורמים השונים בחשבונות אינם קיימים, או שחסרים בהם נתונים; כתוצאה מכך, הבקרה על החשבונות אינה מלאה.
התחשבנות כספית בגין שירותי הטסה וחילוץ של חיל האוויר - תקציר
חיל האוויר (להלן - ח"א) מבצע שירותי הטסה למשרדי ממשלה, לגופים ממשלתיים ולמוסדות שונים. שירותי ההטסה כוללים, בין השאר, הטסות של נשיא המדינה וראש הממשלה בארץ ובחו"ל, הטסות של נושאי משרות ממלכתיות וכן פעולות סיוע והצלה. בתמורה לשירותי הטסה אלה, דורש משרד הביטחון תשלום ממקבלי השירותים.
בניגוד לנאמר במסמך שהפיצה לשכת הרמטכ"ל בשנת 1996 ולהוראות אגף הכספים במשרד הביטחון, לא התנה ח"א ביצוע הטסות לגופים מתוקצבים מתקציב המדינה (כגון משרדי ממשלה) בקבלת התחייבות כספית מראש. בהיעדר התחייבות כזו, בחלק מהמקרים לא הצליח משרד הביטחון לגבות את החוב שנוצר בגין הטסות שח"א ביצע.
ח"א אינו מחייב את לשכת נשיא המדינה בגין הטסות שמעניק החיל לנשיא, בלי שהתקבלה במשרד הביטחון החלטה מפורשת למתן פטור מתשלום.
ח"א מבצע הטסות לגורמים שונים בצה"ל בלי לקבל החזר על העלויות הכרוכות בכך.
יכולתו הייחודית של ח"א לסייע בחילוץ אווירי מאפשרת למדינה שלא להחזיק תשתית נפרדת למטרה זו. אולם, הטיסות לצורכי חילוץ ממומנות בחלקן הגדול מתקציב ח"א: יכולת הגבייה של משרד הביטחון מוגבלת, ולא קיים תקציב ייעודי לנושא.
כתוצאה מהאמור לעיל, ח"א מפנה מיליוני ש"ח למטרות שאינן במרכז ייעודו.
היבטים בפעולות עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח - תקציר
יחידת עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ולאזורי פיתוח (אזו"פ) (להלן - יחידת עוזר השר) הינה מסגרת ארגונית במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), בראשות עוזר השר הכפוף ישירות לשר. יחידת עוזר השר מפעילה, בין היתר, יחידת משנה להתיישבות ולתשתית לאומית (להלן - היחידה להתיישבות). תפקידי עוזר השר נקבעו בהוראות משהב"ט - הוראת "עוזר השר להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח - הוראת ארגון" (להלן - הוראה א' ); והוראה לגבי "בניית מקלטים, רכישת מרכיבי ביטחון ליישובים ובניית/שכירת מחסנים לערכות מגן" (להלן - הוראה ב').
בין תפקידיו של עוזר השר, כפי שמצוין בהוראות האמורות, נמנים: סיוע לרשויות מקומיות וליישובים בהקצאות תקציב לרכישת מרכיבי ביטחון, וכן ייזום וסיוע בנושאי ביטחון בתחומי ההתיישבות במסגרת התקציב שבאחריותה ובמסגרת שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה אחרים; פיקוח ומעקב על ביצוע מדיניות שר הביטחון בנושא ההתיישבות בתחומי אזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) ואזור חבל עזה (להלן - אזח"ע); ותיאום מדיניות מערכת הביטחון עם משרדי הממשלה ועם פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) בנוגע למיגון ומקלוט העורף בכלל, ויישובי העימות והספר, בפרט.
התקציב של יחידת עוזר השר, שנכלל בתקציב משהב"ט, הסתכם בשנים 2000 עד 2003 בממוצע שנתי בכ-28 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים). כ-48% מן התקציב הממוצע הוקצו לרשויות המקומיות לרכש ולהקמה של מרכיבי ביטחון. זאת, באמצעות ועדת הקצאות (להלן - הוועדה) שבראשות עוזר השר, שהוסמכה בהוראה ב' לאשר קריטריונים למרכיבי ביטחון חריגים, לקבוע סכומי גג להשתתפות ולאשר הקצאות מימון ליישובים.
נמצאו ליקויים בתחום תכנון הפעולות השנתיות והקצאת התקציב למימונן, שהתבטאו כלהלן:
א. מרבית הפעילות השנתית והתקציב נקבעים רק במהלך השנה, ולא מתוך תכנון מקיף ומראש במסגרת תכנית עבודה, הבנויה בהתאם לסדרי העדיפות שלפיהם מוקצה התקציב לכל אחד מן השימושים. כתוצאה מכך ומגורמים נוספים, בשנת 2002 היו פערים גדולים, ברובם בשיעור של עשרות אחוזים, בין התכנון לבין הביצוע של תכנית העבודה והתקציב.
ב. עוזר השר מאגם תקציבים ממשרדי ממשלה אחרים לביצוע פרויקטים משותפים בתחום ההתיישבות והביטחון, שהסתכמו בשנים 2000-2003 בכ-80 מיליון ש"ח
בממוצע שנתי. היחידה להתיישבות לא קבעה נהלים וקריטריונים לפעילותה במימון פרויקטים משותפים.
נמצאו ליקויים בתחום סמכות אישור המימון של ועדת ההקצאות, ובנוגע לקריטריונים למתן הסיוע, כלהלן:
א. בשנים 1998 עד מועד סיום הביקורת, אפריל 2003, אישרה הוועדה את הקריטריונים לסוגים של מרכיבי הביטחון ולהשתתפות משהב"ט במימון מרכיבי ביטחון ליישובים. חלק מהקריטריונים אינם מאפשרים לקבוע סדרי עדיפויות של הצרכים, כמתחייב מכללי מינהל תקין.
ב. הוועדה סייעה לרשויות מקומיות שפנו אליה ללא שבחנה את מצבן הכלכלי, כמתחייב מהקריטריונים שהיא עצמה קבעה כתנאי למתן הסיוע.
ג. הוועדה החליטה בדצמבר 2000, בגין המצב הביטחוני, לאפשר ליחידה להתיישבות למשך שלושה חודשים לאשר בקשות בעניין מרכיבי ביטחון, בלי להביאן לדיון בוועדה. הוועדה האריכה הסדר זה גם לשנים 2001-2003; הפיכת ההסדר למקובל וקבוע עומדת בניגוד להוראה ב'.
נמצאו ליקויים בסיוע לרשויות מקומיות וליישובים במימון מרכיבי ביטחון כלהלן:
א. בשנים 2001-2003 סייעה היחידה להתיישבות לרשויות מקומיות בישראל, באיו"ש ובאזח"ע במימון מרכיבי ביטחון בסיסיים וחריגים ובמימון פרויקטים אחרים בסכומים של עשרות ומאות אלפי ש"ח. נמצאו מקרים שהיחידה להתיישבות סייעה במימון מרכיבי ביטחון לנקודות יישוב באיו"ש ובאזח"ע, שטרם הוסדר מעמדן הסטטוטורי. התברר, כי בדרך כלל, הסיוע ניתן בלי לדרוש מהן אישורים המעידים על כך שהעבודות והקמת המרכיבים נעשות במקרקעין וביישובים, שעניינם הסטטוטורי הוסדר.
ב. בשנים 1999-2002 סייעה היחידה להתיישבות לשבע רשויות מקומיות בהקמת תחנות רדיו לשעת חירום, טרם שפקע"ר אפיין את הצרכים ואת הדרישות של מרכיב ביטחון זה, כנדרש בהוראות.
ג. בשנים 2000 ו-2001 סייעה היחידה להתיישבות, באישור הוועדה, לשלוש רשויות מקומיות בהקמת מטווחים בסכומים שחרגו בעשרות אחוזים מהסכומים המירביים שקבעה הוועדה לצורך כך, וזאת בלי שנמצא תיעוד לנימוקים לחריגות אלה.
ד. היחידה להתיישבות נהגה במשך השנים 2000-2003 לסייע מתקציבה בסכומים של מאות אלפי ש"ח כל שנה לפרויקטים משותפים, כגון הקמת גשר לצרכים חקלאיים וצבאיים, ללא קריטריונים, ומבלי שהוגדרו סמכויותיה בתחום זה; היחידה להתיישבות סייעה, תוך חריגה מסמכותה, לשיקום ולהקמת מקלטים, שבסמכות פקע"ר; כמו כן, אישרה הוועדה סיוע במיגון מוסדות חינוך ומבנים, ואף עבור אנשים וגופים פרטיים, ללא אמות מידה.
במרבית המקרים שבהם סייעה היחידה להתיישבות מתקציבה לרשויות מקומיות ולגופים אחרים בתחום מרכיבי ביטחון ופרויקטים, היא לא ערכה מעקב ובקרה על ביצוע העבודות, כנדרש בהוראות, אלא הסתפקה באישורים פורמליים על השלמת העבודה, ללא פירוט של ביצוע הפרויקט; ובחלק מהמקרים היא ערכה מעקב ובקרה בדיעבד.
בנושא שינוע מבנים יבילים (קרוואנים) והצבתם באיו"ש, נמצאו מקרים, שעוזר השר לשעבר אישר בשנת 2002 לרשויות מקומיות באיו"ש ולגופים אחרים לשנע ולהציב מבנים יבילים, וזאת לפני שהוסדר המעמד הסטטוטורי של הקרקעות שבתחומן הוצבו המבנים היבילים.
היערכות מערך הכבאות וההצלה למצבי חירום - תקציר
עד לשלהי שנות ה-90, מרבית הכבאים שבתחנות הכיבוי גויסו בחירום לצה"ל למקצועות ולתפקידים שונים, ורק חלק מהם הוצב מחדש בתחנות הכיבוי יחד עם חיילי מילואים נוספים, שלא היו מיומנים לבצע את תפקידם ככבאים. הדבר גרם לכך, שהפעלת מערך זה הייתה מסורבלת ולא יעילה. בסוף שנות ה-90, בחנה ועדה משותפת לנציבות הכבאות וההצלה שבמשרד הפנים ולפיקוד העורף שבצה"ל את נושא שיתוף הפעולה של שני גופים אלה בחירום (להלן - ועדת השת"פ). בתחילת שנת 2000, לאחר פרסומן של המלצות ועדת השת"פ, ולאחר אימוצן בידי מפקד פיקוד העורף ונציב הכבאות וההצלה, אורגן מחדש מערך הכבאות וההצלה כמערך אחוד, כשהתפיסה היא, שבחירום יישארו המסגרות האורגניות של תחנות הכיבוי וההצלה, ואליהן יצטרפו חיילי מילואים של פיקוד העורף כיחידות תגבור. עוד נקבע בהמלצות ועדת השת"פ, שעל פיקוד העורף להכשיר את חיילי יחידות התגבור לתפקידם ולאמנם יחד עם הכבאים שאליהם יצטרפו בתחנות הכיבוי.
משרד מבקר המדינה ערך ביקורת על היערכותו של מערך הכבאות וההצלה האחוד ועל הצטיידותם של שירותי הכבאות לקראת אירוע בלתי-קונבנציונלי שלא בחירום, כשהמערך האחוד אינו מופעל. בביקורת עלו ליקויים, שהשפיעו על קצב הפיכתו של המערך האחוד למיבצעי, ועיקרם:
א. ועדת השת"פ קבעה לוחות זמנים לא מציאותיים לאיושן של יחידות התגבור, להכשרתן, לפרסום פקודת ארגון למערך האחוד ולהכרת שירותי הכבאות כמפעלים חיוניים. זאת, בין היתר, כתוצאה מאי-התחשבות בעיכובים צפויים הנובעים ממעורבותם של גורמים נוספים שהיה בהם כדי להשפיע על יישום החלטותיה.
ב. התקיימו יחסי גומלין ושיתוף פעולה רופפים בין נציבות כבאות והצלה לבין פיקוד העורף, שעה שהקמת המערך האחוד מצריכה שיתוף פעולה הדוק בין הגורמים.
ג. חסרה תורת הפעלה למערך האחוד לתרחישים קונבנציונליים ובלתי-קונבנציונליים, המהווה אבן דרך בסיסית לגורמים המעורבים לצורך היערכותם לחירום ולפעילות מיטבית בעת הצורך.
ד. טרם נקבעה סופית המסגרת, שבאמצעותה תובטח בחירום זמינותם של הכבאים החייבים בשירות ביטחון ושל אלה הפטורים ממנו.
ה. רק כ-14% מחיילי יחידות התגבור הוכשרו לתפקידם, כנדרש בהנחיות פיקוד העורף, וכלל המערך האחוד טרם התאמן לתפקידו כמקשה אחת, כנדרש בהמלצות ועדת השת"פ ובהנחיות פיקוד העורף.
ו. פעולתם ויכולת תפקודם של כלל הכבאים באירוע בלתי-קונבנציונלי תהיה מוגבלת. זאת, משום שאף לאלה הפועלים בעת רגיעה קיים חוסר בציוד ייעודי לאירועים דלעיל, ולחיילי יחידות התגבור, שיצטרפו אליהם בחירום, כלל אין ציוד כזה.
נשק פחות קטלני - תקציר
בעקבות הפרות הסדר מצד תושבי אזור יהודה והשומרון ואזור חבל עזה, ובעיקר עם פרוץ האירועים ב-1987, עלה הצורך בצה"ל באמצעי לחימה המתאימים להתמודדות עמן.
לפיכך, מאז שנת 1988 החל צה"ל להצטייד ולהשתמש באופן מוגבר בנשק פחות קטלני (נפ"ק), לאמור, אמצעי לחימה, שהסבירות שהם יגרמו מוות או נזק פיזי בלתי הפיך היא נמוכה. עם אמצעי לחימה אלה נמנו, בין השאר, תחמושת גומי וגז ורימוני הלם.
בשנת 2000, כתוצאה מהאירועים שליוו את יציאת צה"ל מלבנון, נקבע בצה"ל, כי קיים צורך מיבצעי בנפ"ק משופר, בעל יכולות טובות יותר מבחינת הדיוק, הטווחים והיעילות הגזרתית, לעומת האמצעים שהיו ברשותו באותו מועד. זאת נוכח העובדה, שחיילי צה"ל נאלצו להתמודד עם המון של מפירי סדר, כשבעומק ההמון או מאחוריו פעלו אנשים חמושים. צורך מיבצעי זה התגבר לנוכח אירועי ה"נכבה" והר הבית שהתחוללו: האחד - במאי, והשני - בספטמבר 2000, והמשכם.
בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בנושא הנפ"ק נבדקו מספר היבטים של הנושאים הבאים:
א. ההצטיידות והשימוש בנפ"ק המצוי ברשות צה"ל במהלך פעילות כוחותיו באזור יהודה והשומרון.
ב. פעילות הפיתוח והרכש מאז אמצע שנת 2000 של נפ"ק משופר.
בדיקת ההצטיידות והשימוש בנפ"ק הקיים בצה"ל העלתה, כי קיים מחסור ניכר באמצעי לחימה אלה לעומת התקן שנקבע. מחסור זה נובע, בנוסף על אילוצי תקציב, גם מניהול לקוי של המלאי, הגורם לבסיס נתונים לא אמין.
תכנון המלאים של הנפ"ק ותכנית ההצטיידות בו אינם עונים על הצרכים הכרוכים בעימות מתמשך.
בדיקת הפעולות, שנקטה מערכת הביטחון לשיפור מערך הנפ"ק העומד לרשותה, העלתה, כי למרות הגדרת הצורך בשיפור מערך זה כ"בהול", השינויים שחלו בו, יחסית למצב שהיה קיים ערב תחילתה של הפעילות שנבדקה, היו קטנים, ובעתיד הנראה לעין ימשיך צה"ל להשתמש באמצעים שהיו ברשותו עוד בטרם החליט על הצורך בשיפורם. מצב דברים זה נובע, בעיקר, מהיעדר ראייה מקיפה ומגובשת בנוגע למכלול ההיבטים שיש להצטיידות ולשימוש בנפ"ק משופר ומאופן הנחיית הגורמים המעורבים בתהליך השיפורים.
דירוג עובדי המחקר בצה"ל ובמערכת הביטחון - תקציר
דירוג עובדי המחקר הוא דירוג שכר ייחודי בשירות הציבורי, והוא נועד, בין היתר, לעובדים העוסקים במחקר או בפיתוח בתחום מדעי הטבע והטכנולוגיה. בביקורת נבדקו סדרי הטיפול בנושא דירוג המחקר בצה"ל ובגופים ממשלתיים במערכת הביטחון העוסקים במחקר ובפיתוח (להלן - גופי המחקר).
דירוג המחקר בצה"ל
לפי פקודת מטכ"ל העוסקת בנושא דירוג המחקר בצה"ל (להלן - הפקודה), זכאים לדירוג המחקר קצינים בשירות קבע העוסקים בביצוע או בניהול של מחקר או של פיתוח במדעי הטבע והטכנולוגיה, ואשר משרתים ביחידה שהוכרה, על פי המצב עד סיום הביקורת, כיחידת מחקר על ידי הוועדה לדירוג עובדי מחקר (להלן - הוועדה העליונה בצה"ל). הזכות להיכלל בדירוג המחקר נקבעת בנפרד לכל קצין על ידי הוועדה העליונה בצה"ל. התהליך לקבלת דירוג מחקר בצה"ל כולל שלושה שלבים עיקריים: הגשת בקשה לדירוג מחקר על ידי מפקדו של הקצין הממלא תפקיד מחקר; בחינת הבקשה ואישורה בחיל שאליו משתייך הקצין; ובחינה ואישור של הבקשה על ידי הוועדה העליונה בצה"ל. בדצמבר 2002 שירתו בצה"ל כ-1,200 קצינים בעלי דירוג מחקר; ההוצאה השוטפת לתשלום שכרם הסתכמה באותה שנה בכ-390 מיליון ש"ח.
להלן הממצאים העיקריים בתחום זה:
א. צה"ל לא קבע תקנים ואף לא קבע שיא תקן לעובדי המחקר, וזאת חרף העובדה שבשנים האחרונות חל גידול חד ובלתי מבוקר במספר בעלי הדירוג בצבא, ולמרות שסוכם בין צה"ל לאגף הממונה על השכר במשרד האוצר בשנת 2002, שצה"ל יקבע רשימת תקנים לעובדי המחקר.
ב. במועד סיום הביקורת טרם יושמה החלטתו של סגן הרמטכ"ל מפברואר 2002 בדבר ביצוע סריקה מחודשת של היחידות שהוכרו כיחידות מחקר בצבא, וסימון התפקידים שהוכרו כתפקידים מזכים לדירוג מחקר.
ג. במרס 2003 ערך צה"ל שינויים בפקודה, לרבות בחלק מהדרישות לקבלת זכאות לדירוג מחקר, בלי שערך בדיקה כלכלית באמצעות היועץ הכלכלי לרמטכ"ל, במטרה לנתח כיצד השינויים שנערכו בפקודה עשויים להשפיע בעתיד על העלויות הכרוכות בהעסקת עובדי המחקר בצבא.
ד. הוועדה העליונה בצה"ל פעלה משך שנים ללא שקבעה נהלים לסדרי עבודתה.
ה. צה"ל והוועדה העליונה בצה"ל לא קבעו נוהל המסדיר את תהליך האישור של יחידה כיחידת מחקר.
ו. נמצא, כי ראשי אכ"א בעבר החליטו על שינוי הקריטריונים שנקבעו בפקודה בנושא דרישות ההשכלה, בלי שנערכה קודם לכן עבודת מטה לבחינת ההשלכות התקציביות. החלטותיהם אף יושמו על ידי הוועדה העליונה בצה"ל בלי שבוצעו התיקונים המתאימים בפקודה.
ז. הוועדה העליונה בצה"ל העניקה לקצינים, בהתאם לסמכותה, דרגות מחקר הגבוהות מהדרגה המירבית הקבועה בפקודה, בלי שפירטה את הנימוקים שעמדו בבסיס החלטותיה.
ח. הוועדה העליונה בצה"ל נהגה לאשר תוספת תפקיד לקצינים בעלי דירוג מחקר, אף שאלו לא עמדו בקריטריונים שנקבעו בנושא זה בפקודה.
ט. לא קיים בצה"ל תהליך סדור לטיפול בבקשות בטרם העברתן לוועדה העליונה בצה"ל. בפועל, נמצא שוני בין תהליכי הבחינה והאישור של בקשות של קצינים בחילות השונים, ולעתים אף במסגרת אותו חיל.
י. צה"ל לא קבע הסדר אחיד בנוגע לפניות של קצינים לגורמים בתעשיות הביטחוניות ובחברות אזרחיות העוסקות במו"פ לשם קבלת מכתבי המלצה. פניות אלה עלולות לעורר חשש ממשי לניגוד עניינים, שכן בשל הקשר העסקי בין צה"ל לבין התעשיות הביטחוניות והחברות האזרחיות האמורות, להחלטותיהם של אותם קצינים יש השלכות כספיות ועסקיות ישירות.
יא. במרבית החילות והזרועות שנבדקו לא נשמרו עבודות המחקר באופן שיטתי, ונתונים אודותיהן לא רוכזו במאגר מידע אשר היה יכול לשמש גורמים שונים העוסקים במחקר ובפיתוח (להלן - מו"פ) בצה"ל. בפועל היו העבודות פזורות בין הקצינים השונים שהיו שותפים לכתיבתן.
דירוג המחקר בגופי המחקר שבמערכת הביטחון
עובדי המחקר בגופי המחקר שבמערכת הביטחון שייכים לדירוג המחקר בשירות המדינה. הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) מסדירות את הטיפול בנושא זה. גופי המחקר שנבדקו הם: יחידות א' ו-ב', מפעלים ג' ו-ד', מוסד מחקר ומשרד הביטחון. הטיפול בנושא מתנהל בשתי רמות עיקריות: ועדות פנימיות הפועלות בגופי המחקר (להלן - הוועדות הפנימיות), וועדה עליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון הפועלת בנציבות שירות המדינה (להלן - הוועדה העליונה בנש"ם). במרס 2003 עבדו בגופי המחקר שנבדקו כ-630 עובדי מדינה בעלי דירוג מחקר. עלות השכר של עובדי המחקר במשרד הביטחון, ביחידה ב' ובמפעלים ג' ו-ד' הסתכמה בדצמבר 2002 בכ-190 מיליון ש"ח.
להלן הממצאים העיקריים בתחום זה:
א. ההרכב הקיים של הוועדה העליונה בנש"ם, המושתת ברובו על נציגי גופי המחקר, שונה מהותית מההרכב האמור בתקשי"ר, שנועד להבטיח בחינה אובייקטיבית ומקצועית של בקשות לאישורי הזכאות לדרגות המחקר הגבוהות.
ב. הבקרה של הוועדה העליונה בנש"ם על עבודתן השוטפת של הוועדות הפנימיות הפועלות בגופי המחקר, הייתה מצומצמת ביותר.
ג. טיפול הוועדה העליונה בנש"ם בבקשות להעלאת עובדי מחקר לשתי הדרגות הגבוהות בדירוג לא נעשה לפי הנוהל המקובל בנושא דירוג עובדי מחקר במוסדות האקדמיים בארץ, כנדרש בהוראות התקשי"ר.
ד. נמצא פער בין הקריטריונים שנקבעו בתקשי"ר לאישור דירוג מחקר לעובדי מטה, לבין הקריטריונים שנקבעו בתקנון הוועדה העליונה בנש"ם.
ה. נציבות שירות המדינה אישרה לגופי המחקר, כי הרכב הוועדות הפנימיות יושתת על עובדים של גוף המחקר. המדובר בשינוי משמעותי בהשוואה להרכב שנקבע בתקשי"ר (שכלל גם נציג נש"ם ונציג ממוסדות מחקר או מוסדות אקדמיים בארץ), העלול לפגוע בתהליך הבחינה הניטרלי של הבקשות.
ו. נמצא, כי עובדים של גופי המחקר הזכאים לדירוג המחקר אינם משובצים בתפקידים שאושר לגביהם תקן של עובדי מחקר.
ז. חלק מגופי המחקר העניקו לעובדים תוספת תפקיד שלא על פי הקריטריונים שנקבעו בנושא זה בתקשי"ר.
|
|
פעולות הביקורת
נבדקו היבטים בהתמודדות של גורמי הביטחון ושל המערכות האזרחיות הנוגעות בדבר למניעת הברחת אמצעי לחימה לגורמים עוינים: סוגיות הקשורות בהתמודדות גורמי המודיעין עם איום זה; סוגיות במענה המיבצעי להברחת אמצעי לחימה דרך הגבולות היבשתיים ולהברחת אמצעי לחימה במטענים דרך המעברים היבשתיים והימיים של מדינת ישראל. עוד נבדקו, אופן הטיפול למניעת החדרתם או הברחתם של חומרים מסוכנים, ודרכי אבטחתם של מאגרים של אמצעי לחימה בצה"ל ושל מאגרי נשק ותחמושת במגזר האזרחי מפני גניבה. הביקורת נערכה במשרד ראש הממשלה - במועצה לביטחון לאומי ובשירות הביטחון הכללי; בצה"ל - במטה הכללי ובשלושת הפיקודים המרחביים; במשטרת ישראל; במשרד האוצר - באגף המכס ומע"מ; במשרד התחבורה, ברשות שדות התעופה וברשות הנמלים והרכבות; במשרד לאיכות הסביבה - באגף חומרים מסוכנים; במשרד הפנים - באגף לרישוי ופיקוח; ובמשרד הביטחון - באגף לסיוע ביטחוני.
בצה"ל ובמשרד הביטחון נערכה ביקורת בנושא נשק פחות קטלני. הביקורת התייחסה לנושאים הבאים: ההצטיידות והשימוש בנשק פחות קטלני המצוי ברשות צה"ל במהלך פעילות כוחותינו באזור יהודה והשומרון ופעילות הפיתוח והרכש של נשק פחות קטלני שיענה לצרכים מיבצעיים חדשים.
בנושא רמות מלאי של תחמושת כבדה עבור כוחות היבשה לשעת חירום נבדקו בעיקר: אופן קביעת היקף המלאי הדרוש, והמצאי ביחס ליעדי ההיערכות המתוכננים. הביקורת נערכה במטה הכללי - באגף התכנון, באגף המיבצעים ובאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה; במפקדת הזרוע לבניין הכוח היבשה; במפקדות של שלושת הפיקודים המרחביים; במפקדת קצין הרפואה הראשי; במפקדות של שתי אוגדות במילואים בפיקוד הצפון ובמפקדת אוגדה במילואים בפיקוד הדרום.
נערכה ביקורת על סדרי הטיפול בנושא דירוג עובדי מחקר בצה"ל ובגופים ממשלתיים במערכת הביטחון העוסקים במחקר ובפיתוח. נבדקו, בין היתר: עבודות הוועדה לדירוג עובדי מחקר בצה"ל והוועדה העליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון, הפועלת בנציבות שירות המדינה; והטיפול בנושא דירוג עובדי המחקר בזרועות ובחילות צה"ל ובגופים הממשלתיים שבמערכת הביטחון, העוסקים במחקר ובפיתוח. הביקורת נערכה בצה"ל - בוועדה לדירוג עובדי מחקר בצה"ל, באגף התכנון, באגף כוח אדם, באגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה, באגף המודיעין, בחיל האוויר ובחיל הים; במשרד הביטחון - באגף התקציבים, במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת), ובאגף משאבי אנוש; בנציבות שירות המדינה ובוועדה העליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון, הפועלת בנציבות שירות המדינה. בדיקות השלמה נעשו באגף הממונה על השכר במשרד האוצר.
בנושא גיוס תרומות עבור צה"ל והשימוש בהן נבדקו בעיקר: הפקודות וההוראות הקיימות בנושא קבלת התרומות, וקיומן הלכה למעשה; תיאום הפעולות בין הגורמים העוסקים בנושא; סדרי העבודה של האגודה למען החייל והקרן למען ביטחון ישראל מול צה"ל; הפיקוח של צה"ל על קבלת תרומות מגורמים אזרחיים; קבלת תרומות מחו"ל, וסוגיות נוספות הנוגעות לפעילותן של האגודה למען החייל והקרן למען ביטחון ישראל. הביקורת נערכה בצה"ל - באגף כוח אדם, באגף התכנון, בפיקוד הצפון, בפיקוד המרכז, בפיקוד הדרום, בחיל האוויר, בחיל הים וביחידות נוספות; באגודה למען החייל ובקרן למען ביטחון ישראל; ובמשרד הביטחון - באגף הכספים ובאגף התקציבים. בדיקות השלמה נעשו אצל רשם העמותות שבמשרד הפנים.
היבטים בהתמודדות עם הברחת אמצעי לחימה לגורמים עוינים - תקציר
טיפול גורמי המודיעין בצה"ל, בשב"כ ובמשטרת ישראל, המופקדים על התמודדות עם הברחות אמצעי לחימה (אמל"ח), שבהן משולבים גורמי פעילות חבלנית עוינת (פח"ע) וגורמים פליליים, התאפיין בהיעדר שיתוף פעולה מספיק. בולט במיוחד אופן שילובם הלקוי של גורמי המודיעין של משטרת ישראל במאמץ המודיעיני המשולב הדרוש בנושא זה, ובכך שהפצת הידיעות בין גורמי המודיעין לוקה בזרימת המידע, בהיזון החוזר, בעדכון השוטף, ובחוסר בנוהלי הפצה ראויים.
אשר להתמודדות עם הברחות אמל"ח דרך גבולות היבשה נמצא, כי שיתוף הפעולה בין גורמי הביטחון שבמרחבי פיקוד הצפון ופיקוד המרכז הינו חלקי, ועלו שם נקודות תורפה בפעילות הביטחון השוטף מול ההברחות דרך הגבולות שבמרחבם. בפיקוד הדרום פותחה תפיסה מיבצעית משולבת לצה"ל, לשב"כ ולמשטרת ישראל בנושא ההברחות דרך הגבולות, ואף הוחל ביישומה.
המעברים היבשתיים לסוגיהם משמשים את ארגוני הטרור להברחת אמל"ח. תהליך העברת המידע המודיעיני משב"כ למשטרת ישראל, עיבוד המידע במשטרת ישראל והעברתו ממנה לגורמים האחראים לביצוע הבדיקות במעברים לסוגיהם, לקוי. למשטרת ישראל יכולת מוגבלת לממש כראוי את תפקידיה כמנחה מקצועית במישור מניעת הברחת אמל"ח במטענים ובכלי רכב דרך המעברים היבשתיים.
אמנם מושקע מאמץ מצד הגופים האחראים לבידוק הביטחוני במעברים היבשתיים והימיים, אולם עדיין נותרו בעיות הפוגמות ביכולת הכוללת למנוע החדרת אמל"ח דרכם. טרם נפתרה סוגיית הקמת המעברים הפנימיים לאורך הגדר המוקמת במרחב התפר, הן בהיבט התכנוני והן בהיבט התקציבי, וממילא טרם ניתן מלוא המענה הדרוש להברחות אמל"ח לארגוני הטרור מישראל לאזור יהודה והשומרון. צה"ל מתקשה בהפעלת המעברים שבאחריותו, נוכח הרמה המקצועית הנדרשת בתחום מורכב שכזה.
גורמים עוינים עושים שימוש בחומרים מסוכנים (חמ"סים) לצורך פיגועי טרור. משרד מבקר המדינה העיר בחומרה על כשל מערכתי מתמשך בפיקוח על מניעת החדרתם והברחתם של חמ"סים לגורמים עוינים.
מאז תחילת המאבק המזוין בספטמבר 2000, נגנב מיחידות צה"ל אמל"ח רב. ברבעון האחרון של שנת 2002 חלה עלייה חדה בהיקף תופעת גניבות אמל"ח מצה"ל, במיוחד עלייה בגניבות של אמל"ח איכותי, ונמצאו ליקויים בהגנת מחנות צה"ל ומתקני צה"ל מפני גניבת אמל"ח. גם חלק ממחסני הנשק ביישובים האזרחיים לא אובטחו כראוי.
שעה שמשנת 1996 ואילך שיפר משרד הפנים את מערך הפיקוח על כלי הנשק הפרטיים, לא חל שיפור בניהול הפיקוח על התחמושת לכלי נשק אלה. במשרד הפנים גם אין פיקוח על הסחר בחלקי חילוף ובאביזרים לכלי נשק. אין פיקוח על נשק קל ותחמושת קלה מעודפי צה"ל, שמאוחסנים על ידי סוחרים מורשים בארץ לפני ייצואם לחו"ל.
גיוס תרומות עבור צה"ל והשימוש בהן - תקציר
צה"ל קיבל בשנים 2000-2002 תרומות כספיות ותרומות טובין מגורמים שונים בארץ ובחו"ל בהיקף כספי של כ-150 מיליון ש"ח בממוצע בשנה. בגיוס התרומות עוסקות בעיקר שתי עמותות: האגודה למען החייל (אל"ח) והקרן למען ביטחון ישראל (קרן לב"י). הגורמים המרכזים בצה"ל את הטיפול בנושא התרומות הם אגף כוח אדם (אכ"א) המרכז בעיקר את פעילותה של אל"ח, ואגף התכנון (אג"ת) המרכז בעיקר את פעילות קרן לב"י. כמו כן, במשרד הביטחון (משהב"ט) פועלת ועדה מיוחדת הדנה ומחליטה בנוגע לתרומות המיועדות לצה"ל.
תיאום הפעילות:
א. קיימת סתירה בין ההסדרים הקיימים שקבעו צה"ל מחד גיסא ומשרד הביטחון מאידך גיסא בנוגע לגורם המוסמך לבחון ולאשר בקשות של יחידות בצה"ל לקבל תרומות מגורמים אזרחיים.
ב. בנושא התרומות לצה"ל עוסקים במערכת הביטחון, על פי רוב ללא תיאום ביניהם, מספר גורמים כלהלן: אכ"א, אג"ת, משהב"ט, אל"ח, קרן לב"י, ויחידות בצה"ל. מידע, כגון תכניות עבודה, תכניות לגיוס תרומות ופרטים בדבר התרומות שהתקבלו, מפוזר בין הגופים, ולמעשה לא קיים מידע מלא ומרוכז, שבאמצעותו ניתן יהיה לקבוע סדרי עדיפויות בנוגע לחלוקת תרומות בחתך של חילות בסיסים ויחידות. במצב זה נפגעת היכולת לבחון בראייה כוללת, תוך התחשבות בצורכי הצבא ובצורכי היחידות, את חלוקת התרומות בין יחידות צה"ל.
הפיקוח של צה"ל על קבלת תרומות:
הפיקוח והבקרה שקיים צה"ל על תרומות שקיבלו יחידות וחיילים מגורמים אזרחיים היו לקויים ביותר. למעשה, עיקר הפעילות שנעשתה בנושא זה ביחידות לא הייתה ידועה לגורמים המוסמכים באכ"א, אשר על פי פקודות מטכ"ל היו אמורים לבחון אותה ולאשרה. כתוצאה מכך, הפעילות שהתקיימה בפועל ביחידות צה"ל סטתה באופן משמעותי מן הפקודות. להלן פירוט הממצאים העיקריים בתחום זה:
א. נמצאו עשרות מקרים שבהם יחידות קיבלו תרומות שכללו אלפי פריטי טובין ותרומות כספיות בהיקף כספי של מאות אלפי ש"ח, בלי שדיווחו על כך לאכ"א ובלי שקיבלו את האישורים הדרושים על פי הפקודות. במקרים כאלה לא נערכו הבדיקות הנדרשות על פי הפקודות באשר לזהות התורם, לקשר שבינו לבין היחידה, לסוג התרומה, לאופיה ועוד.
ב. עשרות עמותות המאמצות יחידות בצה"ל, לא קיבלו אישור לפעילותן, כנדרש בפקודות הצבא. חלק מעמותות אלו אף העבירו תרומות ליחידות אשר לא קיבלו את האישור לכך כנדרש בפקודות.
ג. עמותות העבירו ליחידות באמצעות אל"ח תרומות בהיקף של מיליוני ש"ח בלי שאל"ח קיבלה מידע על היחידות שאליהן הופנו התרומות, על מטרת התרומות ועוד. תרומות אלו ממילא אף לא הובאו לאישור הגורמים המוסמכים בצה"ל.
ד. במקרים שבהם קיבלו יחידות תרומות בלי לדווח ובלי לקבל את האישורים הדרושים, לא ניתן היה לדעת כיצד מומשו התרומות. מצב זה בעייתי במיוחד בכל הנוגע לתרומות שמימושן מחייב החלטה על הקצאת התרומה בין חיילי היחידה (שוברים לנופשים, כרטיסי טיסה ותרומות כספיות).
ה. אכ"א לא קבע אמות מידה שעל פיהן עליו לבחון ולאשר תרומות המתקבלות מגורמים אזרחיים.
גיוס תרומות בחו"ל:
א. בשנת 1994 אישר ראש הממשלה ושר הביטחון דאז, מר יצחק רבין ז"ל, דוח של האלוף (במיל') ר' ורדי, שבו נקבעו כללים לפעילות אל"ח וקרן לב"י בחו"ל, ובעיקר בצרפת. נמצא, כי אל"ח וקרן לב"י פעלו לעתים שלא על פי הכללים שנקבעו בדוח האמור, ואף בניגוד לאמור בדוח.
ב. אל"ח מגייסת כספים במספר מדינות בחו"ל באמצעות אגודות ידידים. נמצא, כי אל"ח לא הסדירה בהסכמים את הקשרים בינה לבין אגודות הידידים שלה, ובפועל הדיווחים של אגודות הידידים לאל"ח והבקרה של אל"ח על פעולותיהן לא התנהלו כהלכה. זה מספר שנים מתאפיינת מערכת היחסים של אל"ח עם אגודת הידידים שלה בארה"ב בחוסר אמון, בהיעדר שיתוף פעולה, ובקושי להגיע להסכמות בנושאים מהותיים הנוגעים לפעילות לגיוס התרומות.
ג. הטיפול של אל"ח בנושא גיוס התרומות בחו"ל טעון שיפור: אל"ח לא גיבשה תכניות לשיפור פעילותה במדינות שבהן פוטנציאל ההתרמה מומש באופן חלקי; מאגר המידע בנושא התרומות בחו"ל אינו ממוחשב, וההיקף הנרחב של הנתונים מגביל את יכולתה לבצע טיפול ומעקב מקצועיים בנושא; אל"ח לא עשתה שימוש במערכת מידע שרכשה לפני מספר שנים לניהול הפעילות בחו"ל; אל"ח מקיימת את כלל פעילותה בארץ ובחו"ל ללא אתר אינטרנט; נמצאו ליקויים בסדרי הטיפול של אל"ח בתרומות מחו"ל שהועברו באמצעות הדואר או שנמסרו ישירות במשרדי האגודה, והסדרי הבקרה על דרך הטיפול בהם.
היבטים בפעילות של קרן לב"י ואל"ח:
א. נמצאו ליקויים בטיפול של צה"ל בתהליך הגיבוש של תכנית יעדי התרומות של קרן לב"י המוצגת לתורמים פוטנציאליים מדי שנה בשנה.
ב. תרומות של מלגות ללימודים, שגייסה קרן לב"י בשנים 1999 ו-2000, היוו חלק משמעותי מסך ההכנסות של הקרן באותן שנים. בפועל מומשו רק כ-16% משווי המלגות שנתרמו, וזאת כתוצאה מכשלים בתהליך הטיפול בתחום זה.
ג. משרד הביטחון וקרן לב"י לא נהגו להצמיד לכל תרומה את התשואה המסוימת שנצברה מהשקעתה, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הנאמנות, התשל"ט-1979.
ד. משך שנים מנהלת אל"ח את מערך הפעילות שלה בנושא גיוס תרומות, לרבות דרכי הטיפול בהן, ללא נהלים.
ה. למעלה משמונה שנים מפעילה אל"ח, באמצעות חברה פרטית, מרכז התרמה טלפוני לגיוס תרומות מהציבור הרחב, בלי שערכה בדיקה כלכלית מקיפה לניתוח החלופות להפעלת המרכז. כמו כן, ההחלטה שקיבלה אל"ח ב-1999 בדבר חידוש ההסכם עם החברה התקבלה שלא על בסיס נתונים מלאים ומדויקים באשר להוצאות מרכז ההתרמה וההכנסות ממנו.
ו. אל"ח לא הקפידה לשמור את מסמכי היסוד של קרנות, שבאמצעותן ניהלה כספי תרומות בהיקף של כ-2 מיליון ש"ח.
תכנית א'
תכנית א' הינה תכנית רב-שנתית (להלן - תר"ש), שהיקפה הכספי נאמד בסכום כספי ניכר. בתקופה שבין יוני לדצמבר 2002, לסירוגין, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא תכנית א' (להלן - התכנית), בדגש על תהליך קבלת ההחלטות לבחינת התכנית, לאישורה ולהיערכות לביצועה. נתונים מסוימים עודכנו עד ליוני 2003. הביקורת נערכה במשהב"ט ובצה"ל ובגופים נוספים.
הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
תקציר
בדצמבר 2001 אישר הרמטכ"ל דאז (רא"ל ש' מופז) את תכנית א' כתכנית מרכזית ואת מיתאר תקציב צה"ל לתכנית, המהווה חלק ממקורותיה, בסכום של מאות מיליוני ש"ח בכל אחת מהשנים 2002-2006. אומדן עלויות התר"ש, כפי שהוצג למקבלי ההחלטות, נעשה ללא ביסוס מספיק, והשתנה בתקופת גיבוש התכנית כך שהעלויות הצפויות גדלו לאורך התקופה שבה נבחנו והתקבלו ההחלטות לביצועה, משנת 1999 ועד מועד סיום הביקורת.
המקורות שתוקצבו בתר"ש שאישר הרמטכ"ל בדצמבר 2001 היו חלקיים - חלקו של צה"ל הוקצה על ידי הרמטכ"ל לחמש שנים, שעה שהתכנית תוכננה לתשע שנים; מקורות נוספים למימון התכנית לא התקבלו על פי המתוכנן ובסכומים שהוצגו למקבלי ההחלטות, אך סיכון זה לא נלקח בחשבון מראש. עוד עלה, כי המקורות המתוכננים למימון התכנית, כפי שהוצגה, אינם מספיקים למימונה. זאת ועוד, מעבר להיות התכנית שאושרה גירעונית בהיבט של פער בין המקורות המוקצים לאומדן העלויות, העלויות שנאמדו אף הן היו חלקיות, שכן לא כללו מספר נתחים עיקריים הדרושים לקיום התכנית לאורך שנים ובאפיונים שהוגדרו.
אישור התכנית על ידי הרמטכ"ל דאז נעשה בלי שנערכה עבודת מטה לבחינת מיקומה במכלול סדר העדיפויות בין התכניות בצה"ל. במועד שבו אישר את התכנית, הטיל הרמטכ"ל על אג"ת לבצע בחינה מעין זו. למרות ההנחיה לבצעה בראייה ארוכת-טווח של מכלול הצרכים לאחר הגבלתם בתקציב המיועד של צה"ל לשנים הבאות, הדבר נדחה מספר פעמים. משרד מבקר המדינה לא מצא כי הדבר בא לידי בחינה מעמיקה, כפי שדרש ראש אג"ת בדיון האישור.
על פי הוראת קבע אג"ם מאפריל 2001 (להלן - ההוראה), לביצוע פרויקט בסכום הגדול מ-220 מיליון ש"ח דרוש אישור הרמטכ"ל ושר הביטחון. משרד מבקר המדינה העלה, כי הרמטכ"ל אכן אישר את התכנית, אך היא לא הועברה לאישור שר הביטחון. לנוכח החלטת הממשלה ממרס 2003, ולפיה כל תכנית חדשה העולה על 700 מיליון ש"ח (בתקציב רב-שנתי) תהיה טעונה אישור מראש של ועדת משנה של ועדת
שרים לביטחון לאומי בראשות ראש הממשלה, יש להביא את תכנית א' לאישור ועדת המשנה, כנדרש מהחלטת הממשלה.
היבטים במיגון
היבטים במיגון אישי -תקציר
ביוני 1999 הקים צה"ל את מז"י במטרה ליצור אחריות כוללת לבניית הכוח הצבאי ביבשה ולהכנתו. למימוש החלטה זו הועברה בשנת 2000 מאט"ל למז"י האחריות למשק ציוד הקרב האישי, הכולל את תת-המשקים של אפודי המגן והקסדות . עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, טרם פרסם אגף התכנון במטכ"ל הוראת קבע להסדרת הסמכות, האחריות ויחסי הגומלין בין אט"ל לבין מז"י.
בדיקת פעילות צה"ל בתחום ההצטיידות כמענה למלחמה כוללת העלתה את הממצאים כלהלן:
א. נמצאו פערים גדולים במשק האפודים והקסדות בין המצאי לבין הצרכים שהגדיר צה"ל כמענה למלחמה כוללת, לפני העברת האחריות מאט"ל למז"י בשנת 2000 וגם לאחר מכן, עד למועד סיום הביקורת. על פי נתוני מז"י ואט"ל מיולי 2002, להשלמת הפערים שתוארו לעיל נדרש תקציב שהסתכם בכ-554 מיליון ש"ח. מדובר בעיקר במאות אלפי אפודים נגד רסיסים ובמאות אלפי קסדות שיש להחליפם עקב אי-עמידתם במלוא דרישות צה"ל. עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, לא הכינה מז"י תכנית רב-שנתית להחלפת האפודים והקסדות האמורים.
ב. במועד סיום הביקורת, מרס 2003, טרם נערך צה"ל להתאמת ציוד הקרב, לרבות אפודים וקסדות, לחיילות לוחמות ולציידן בו. זאת, על אף ששילוב חיילות בתפקידי לחימה החל כבר בשנת 1997. נמצא, כי היעדר ציוד קרב ייעודי לחיילות לוחמות מסכן אותן ופוגע ביכולתן המיבצעית.
בהתייחס להצטיידות באפודים נגד קליעים כמענה לצורכי צה"ל בגין העימות עם הפלסטינים, עלו הממצאים הבאים:
א. חסרו בצה"ל בינואר 2003 אלפי אפודים נגד קליעים, המהווים כ-50% מסך הצרכים שהוגדרו בידי צה"ל באותו מועד. יצוין, כי בפער זה לא נכללים מאות רבות של אפודים לא תקינים. אומדן זה נקבע על סמך בדיקה מדגמית שנערכה לבדיקת תקינות האפודים נגד קליעים. צה"ל לא ערך בדיקת תקינות פרטנית לכל האפודים נגד קליעים שבמצאי.
ב. הפער באפודי המגן נגד קליעים נבע מגיוס המילואים הנרחב שבא בעקבות אירועי "גיאות ושפל"; ומהפסקת ההצטיידות באפוד חדש - "אפוד מתקדם", שנועד לשמש כאפוד נגד רסיסים ונגד קליעים בצה"ל. זאת כיוון שלאחר שצה"ל רכש כבר אלפי אפודים מסוג זה, הוחלט בנובמבר 2001, כי האפודים אינם מתאימים ללוחמי החי"ר, והופסקה ההצטיידות בהם.
ג. הפער בכמות האפודים נגד קליעים לא צומצם במהלך שנת 2002, בין היתר, עקב שינויים תכופים שערך צה"ל בהגדרות הצורך המיבצעי, וזאת על אף שהערכת האיום כנגד חיילי צה"ל לא השתנתה בתקופה זו.
נמצאו ליקויים בניהול ובשימור תת-המשקים האמורים שבאחריות מז"י כלהלן:
א. תקינת אמצעי המיגון הייתה לקויה בשל אי-עדכון התקנים של אמצעי מיגון חדשים לגבי הכמויות שנרכשו; אי-עדכון התקנים בהתאם לצרכים שגדלו במהלך השנים, ובעיקר בעקבות אירועי "גיאות ושפל"; ושיטת התקינה של אפודי המגן נגד קליעים עבור חטיבות ולא עבור יחידות הקצה, שגרמה להיווצרות עודף מצאי לעומת התקן ביחידות, ופגעה ביכולת השליטה של החטיבות במצאי אמצעי המיגון ביחידות האמורות. בעיית התקינה נדונה במז"י בשנים 2001-2002, אולם שיטת התקינה שונתה רק לאחר מועד סיום הביקורת.
ב. ממסמכי צה"ל עלה, כי בשנים 2000-2002 לא עשה צה"ל פעולות מספיקות להטמעת נוהלי האחזקה והשימוש באפודי מגן.
ג. בניגוד להוראות קצין התחזוקה הראשי לצה"ל, רק מקצת מאירועי ביטחון שוטף (בט"ש), שבהם הופעל אמצעי לחימה היוצר איום בליסטי על החיילים, מדווחים ליחט"ל, ורק במקרים נדירים הועברו אמצעי מיגון שנפגעו ליחט"ל. כתוצאה מכך לא ניתן היה לבצע תהליך של הפקת לקחים ראוי ונפגמה עד מאוד היכולת לבחון ולשפר את אמצעי המיגון האמורים.
בין גופי צה"ל לא היה קיים שיתוף פעולה ותיאום בנושא המיגון האישי. נמצאו מקרים, שחיל האוויר ופקע"ר רכשו אפודי מגן ללא תיאום עם יחט"ל, שהינו הגוף המקצועי בנושא.
במשטרת ישראל נמצא, שהיו קיימים עד מועד סיום הביקורת (מרס 2003) פערים בין התקן שקבעה המשטרה במאי 2002 לבין המצאי של אמצעי המיגון, בעיקר אפודים, שעלות השלמתם הסתכמה בכ-23 מיליון ש"ח. משטרת ישראל לא הכינה תכנית רב-שנתית לצמצום הפערים האמורים.
בשנת 1997 החלה המשטרה לפתח אפוד מגן בפני קליעים של רובי סער (להלן - מבק"ר). פיתוח האפוד הסתיים בשנת 2001 בעלות של כ-360,000 ש"ח, ולאחר ההצטיידות בו החליטה המשטרה בשנת 2002 לרכוש אפוד חדש מתוצרת חוץ. הרכישה בוצעה לאחר תהליך מסודר של איסוף מידע על אפודים מן המדף בעולם הרחב, שלא בוצע קודם להחלטה על פיתוח אפוד המבק"ר.
הגוף המופקד על אחזקת הציוד במשטרה לא טיפל באופן סדור בתחזוקת משק האפודים והקסדות; לא נמצאו נהלים בנוגע לביצוע מרבית משימות התחזוקה של אמצעי המיגון; והוראות השימוש באפודי מגן לא הוטמעו באופן שיטתי וסדור בקרב השוטרים. עקב כך, נעשה שימוש בלתי תקין באפודים, דבר שגרם לבלאי מואץ ולירידת כושר המיגון שלהם.
במהלך אירועי העימות עם הפלסטינים בתקופה שבין אוקטובר 1996 עד למועד סיום הביקורת במרס 2003, לא היו בידי משטרת ישראל נתונים לגבי טיב ביצועיהם של אמצעי המיגון למיניהם. כתוצאה מכך, נפגעה היכולת לבצע תחקיר והפקת לקחים.
הטיפול המערכתי בגופי הביטחון: צה"ל, משטרת ישראל ומפא"ת, בנושא המיגון האישי, לקה בחסר. הדבר התבטא בכך שהגופים האמורים עוסקים בתחום המיגון האישי, בלי שקיים ביניהם תיאום מסודר ושיתוף פעולה המבוסס על נהלים; ואף לא קיים ניצול כולל של הידע הרב שנצבר בכל אחד מהם. זאת, החל בהגדרת הצורך המיבצעי, עבור באופיון הטכני וכלה בהליכי פיתוח של אמצעי מיגון והליכי הרכש והבחינה של תוצריו.
כך, בתקופה שבין מרס 1997 לנובמבר 2002 הגדירו צה"ל והמשטרה באופן שונה את הצורך המיבצעי לגבי השימוש באפודי מגן נגד קליעים מסוג חודרי שריון בפעילות חיילים ושוטרים באותם אזורי עימות באיו"ש ובאזח"ע. כתוצאה מכך, חיילים ושוטרים ששהו באותם אזורים וביצעו פעילות דומה או זהה צוידו באפודי מגן שנתנו רמת מיגון שונה.
היבטים במיגון כלי רכב
במועד הביקורת, מצאי כלי רכב הממוגנים הצבאיים לא ענה על הצרכים הקיימים. היעדר תכנון ארוך טווח של פיתוח כלי רכב ממוגנים, מנע אפשרות לרכוש כלי רכב שיועדו מלכתחילה למיגון, דבר שפגע באיכות המיגון והגדיל את עלותו.
צה"ל לא בחן אם יש מקום להגדיר דרישה לשיפור יכולות מיבצעיות מתוך כלי הרכב.
רמת המיגון של ג'יפ "סופה" המשמש לפעילות מיבצעית היא מתחת לסטנדרד הסביר. בשנת 1999 החל צה"ל בהיערכות להכנסת ג'יפ עתידי, שיחליף את צי ג'יפי ה"סופה", אולם עד מועד סיום הביקורת, מרס 2003, עדיין לא התחיל תהליך הפיתוח של הכלי החדש. עקב כך נאלץ צה"ל לרכוש כלי רכב, שאינם בעלי נתונים מיטביים (מבחינת רמת מיגון, שרידות, יכולות מיבצעיות ואחזקה), על פי צרכים מיידיים.
במקרים שבהם מושבתים ומוצאים מהשירות כלי רכב ממוגנים, מפורקים מהם המיגונים כדי להתקינם בכלי רכב חדשים. נמצא, כי תהליך העתקת מיגונים מכלי רכב ישנים לצורך שימוש נוסף נעשה שלא על פי נוהל קבוע ומוסדר, וללא ידיעה ופיקוח מלאים של הגורמים הטכניים המוסמכים.
לצורך ייצור מיגון כלי רכב, נדרשים חומרי גלם מסוגים שונים, וכן תחמושת מסוגים שונים לביצוע ניסויים. נמצא, כי צה"ל לא גיבש תכנית ארוכת טווח בכל הקשור להצטיידות בחומרי מיגון ובתחמושות, אשר תאפשר קיום מלאים אסטרטגיים.
בתחום מיגון אוטובוסים ציבוריים נמצא, כי מתאם התחבורה והמפקח על התעבורה במינהל האזרחי באיו"ש לא אכף בצורה מספקת את החובה לבצע הסעות ברכב ממוגן ירי בצירים שנקבעו.
נמצאו ליקויים בתחום מיגון כלי רכב של הרשויות המקומיות באיו"ש ובאזח"ע: פקע"ר, האמור לממן רק את ביצוע המיגון, מימן רכישה מלאה של תשעה אמבולנסים; כן מימן את עלות מיגונם של שתי ניידות להתרמת דם בסכום של 720,000 ש"ח, למרות התנגדות עקרונית של פיקוד המרכז; פקע"ר מימן בדיעבד מיגון של 12 כלי רכב ממוגנים, שרכשו רשויות מקומיות ללא תיאום ואישור פקע"ר מראש, למרות שאיכות המיגון בכלי רכב אלה הייתה ירודה; פרויקט למיגון חלקי של כלי רכב לשימוש מועצה אזורית לא מומש, לאחר שהושקעו בו משאבים כספיים ומשאבי כוח אדם, והושלם תהליך הפיתוח. זאת למרות שכבר בשלב האפיון ניתן היה לעמוד על אי-התאמת כלי הרכב לצרכים.
נמצאו ליקויים בתחום הפיקוח על מיגון כלי רכב של אזרחים וגופים פרטיים: גופים ציבוריים רבים משתמשים בכלי רכב ממוגנים, אשר נקנו, נשכרו או מוגנו על ידיהם בלי שאיכות המיגון, הרכבתו ותקינות הרכב נבדקו בידי גורמים מקצועיים מוסמכים. במספר מקרים קיימו גופים אלו תהליכי פיתוח וייצור מיגון באופן עצמאי וללא תיאום עם מוקדי הידע בתחום זה בצה"ל.
במועד סיום הביקורת (מרס 2003), לאחר שכבר מוגנו נגד ירי למעלה מ-2,000 כלי רכב, עדיין תחום מיגון כלי הרכב הצבאיים והאזרחיים הקלים מתחלק בין מספר רב של גופים, בלי שקיים תיאום ביניהם.
היבטים במיגון רכב-קרב משוריין כבד - תקציר
בביקורת עלה, כי מנת"ק פיתחה את המיגון לטנק המרכבה לפני שצה"ל בחן את כלל הצרכים הנובעים מהאיומים על הכלי, ואת מלוא המשמעויות הנובעות מתפיסת המיגון של הטנק על אופן הפעלתו, וכי מעורבות אגפי המטה הכללי, מז"י וחיל השריון בהיבטי המיגון הנוגעים לפיתוח ולייצור טנק המרכבה, הייתה לקויה וחסרה,
ובמיוחד בשלבים הראשונים של הפרויקט. ברמת המטכ"ל נדון ונבחן הפרויקט בנקודת "אל-חזור".
באירועי "גאות ושפל" נקטו יחידות בשטח יוזמות "מיגון" עצמאיות באמצעות הוספת שקי חול על נגמ"שים מסוג מסוים. עד להוצאת הוראות טכניות למגבלות השימוש בשקי החול כאמצעי מיגון חלפה למעלה משנה. מפקדת קצין חיל הרגלים והצנחנים הראשי (מקצח"ר) לא הכינה הוראה אג"מית בנושא לדרגים הלוחמים ולא נבחנה מידת היעילות של אמצעי זה; מז"י הוציאה משימת פרויקט למיגון הנגמ"שים כנגד איומי הנ"ט בזירה הפלסטינית רק לאחר למעלה משנתיים מאז החלו אירועי "גאות ושפל".
בסוג אחר של נגמ"שים התגלו מראשית שנות ה-90 כשלים, אשר הביאו, על פי הגדרת קצין החימוש הראשי (קחש"ר), לפגיעה באמינותו. בראשית 2000 הוכנה לראשונה תכנית מפורטת לטיפול בכשלים, שלא התמודדה עם ליקויים בתחום השרידות, ולא נתנה מענה לחלק מהכלים המיועדים לחירום, שמשולבים בפעילות הבט"ש.
פרויקטים לייצור ולבחינת נגמ"שים ייעודיים החלו להתנהל עוד בטרם הושלמה כסדרה עבודת המטה למימוש הפרויקטים ולבחינתם, ולמעשה, כשהיה ניתן לדעת כבר בשלבים מוקדמים של העבודה, כי הכלים לא יוכלו לתת את המענה המיטבי למשימות שלהן הם מיועדים.
מפעל "סלבין" שבתעש ומפעל "רמתא" שבתע"א מייצרים את מודלי המיגון לטנק המרכבה. גם רפאל עוסקת בתחום המיגונים, לעתים בהיקפים כספיים משמעותיים יותר מאלו שמייצרים "סלבין" ו"רמתא" יחדיו. מנה"ר הגדיר את רפאל כמקור ידע והתמחות בנושא מיגון ריאקטיבי לנגמ"ש מסוג מסוים, דבר המצביע על כך שהיא בעלת ידע ויכולת לייצר מיגונים. רפאל לא נכללה, בין המפעלים שאליהם פנה מנה"ר במסגרת המכרז הסגור.
רפאל עומדת בקריטריונים המנויים בתקנה 5(ב) לתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג-1993, כדי להיכלל בין המציעים שאליהם ניתן לפנות בבקשה להשתתף במכרז למיגון דחפורים. אולם מנה"ר לא פנה אליה בבקשה להשתתף במכרז, ואף לא נמצא תיעוד במנה"ר שיסביר מדוע לא פנה לרפאל.
בביקורת עלה, כי עד לשנת 2003 לא נקבע גורם אחראי לניהול מלאי ערכות המיגון. כתוצאה מכך לא נוהל כנדרש מלאי ערכות המיגון, לא נקבעו רמות המלאי הנחוצות להבטחת הפעילות בבט"ש ובחירום, ובפריטים רבים לא היה מלאי כשיר.
במשימת פרויקט להצטיידות במערכת לנטרול מוקשים, שהתבססה על הערכת אמ"ן, נכללו איומים, שהמערכת אמורה הייתה לתת להם מענה, למרות שאלה לא היו קיימים בזירה. משימת הפרויקט לא שונתה על ידי מז"י גם כאשר עודכן האיום.
|
|
התעשייה האווירית לישראל בע"מ
|
|
|
פעולות הביקורת
נוכח דרישת משרד האוצר, משרד הביטחון והבנקים הכלולים בהסדר, להעביר את הפעילות הקשורה במימון הייצור ובשיווק מטוסי המנהלים לתאגיד נפרד, בדק משרד מבקר המדינה את הקמת התאגיד הנפרד (להלן - חברת השיווק), את מידת המימוש של מטרת ההקמה של חברת השיווק, את ההתחשבנות בין התע"א לבין חברת השיווק, ואת מכירת נכסי חברת השיווק לחברה א'. הביקורת נערכה בתע"א בארגון הסמנכ"ל לכספים ובחטיבה לכלי טיס אזרחיים.
נבדקו סדרי ההתקשרות בין התע"א לבין נציג רכש. הביקורת נערכה בארגון הסמנכ"ל לכספים, בארגון הסמנכ"ל לשיווק ולפיתוח עסקים, בהנהלת חטיבת כלי טיס אזרחיים, ובמפעל הייצור.
מימון ייצור מטוסי מנהלים
בשנת 1993 אישר דירקטוריון התעשייה האווירית לישראל בע"מ (התע"א) לפתח ולייצר מטוס מנהלים חדש, ה"גלקסי". ההחלטה זכתה לאישור משרד האוצר ומשרד הביטחון. בשנים 1994 ו-1995 התנו משרד האוצר, משרד הביטחון והבנקים הכלולים בהסדר את המשך תמיכתם בפרויקט, בקביעת גבול עליון בסכום של 30 מיליון דולר לחשיפה המימונית של התע"א להשקעה בהון החוזר בייצור ובשיווק מטוסי המנהלים, ובמזעור הסיכונים מן הייצור והשיווק שלהם. לשם כך נדרשה התע"א להעביר את הפעילות הקשורה בשיווק המטוסים לתאגיד נפרד, שבו ישותף משקיע זר, ותאגיד זה יממן את ההון החוזר הדרוש וייטול על עצמו את הסיכונים. בדרך זו אף ציפו לקבל מעין אישור חיצוני לכדאיות הייצור של מטוסי מנהלים, מעצם הנכונות של משקיע זר להשקיע וליטול סיכונים.
ההסכם שנחתם בין התע"א לבנקים בנובמבר 1996 עיגן את התחייבות התע"א להגביל את חשיפתה הפיננסית להשקעות הנדרשות בהון החוזר, כולל באמצעות התחייבויות וערבויות, ל-30 מיליון דולר.
התקשרות עם משקיע זר להקמת התאגיד הנפרד היוותה, אפוא, תנאי להמשך הפרויקט, שעד למועד ההתניה כבר הושקעו בו עשרות מיליוני דולרים והועסקו מאות עובדים. לאחר מאמצים רבים לאיתור משקיע כזה, נמצא מועמד שהיה מוכן להשקיע בתאגיד הנפרד. בינואר 1997 נחתמו מספר הסכמים בין התע"א לבין המשקיע הזר אשר במסגרתם הוקם התאגיד הנפרד - חברת השיווק.
משרד מבקר המדינה בדק בתקופה אוגוסט 2001 - מרס 2002 ובתקופה יוני-אוקטובר 2002, לסירוגין, את הקמת חברת השיווק; את מידת המימוש של מטרת ההקמה של חברת השיווק; את ההתחשבנות בין התע"א לבין חברת השיווק; ואת המכירה של נכסי חברת השיווק לחברה א'. הביקורת נערכה בתע"א בארגון הסמנכ"ל לכספים; ובחטיבה לכלי טיס אזרחיים (להלן - החטיבה).
הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, כדי למנוע פגיעה בקשרי מסחר בין-לאומיים של המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
תקציר הממצאים
חברת השיווק רכשה מהתע"א חלק מהשקעותיה בפיתוח מטוס ה"גלקסי" ובהכנה לייצור, ואת התמורה השקיעה התע"א במניות חברת השיווק. המשקיע השקיע בחברת השיווק עשרות מיליוני דולרים. התע"א התחייבה למכור לחברת השיווק "מטוסים ירוקים" , ואילו חברת השיווק הייתה אמורה להשלים אותם בהתאמה לצורכי הלקוחות.
לקראת החתימה על ההסכם עם המשקיע, הנהלת התע"א לא בחנה מהם סדרי הגודל של החשיפה המימונית האפשרית הן מייצור "מטוסים ירוקים" בתע"א, והן מהפעילות הנוספת של חברת השיווק; ולא בחנה, אם ועד כמה עונה ההסכם על המטרות שלמענן נדרש שותף עסקי זר. משמעות ההסכמים בין התע"א לבין המשקיע הייתה נטילת סיכון של התע"א, שאינו מוגבל בסכום, למקרה של כשל עסקי.
התע"א הסכימה לתנאים אלה אשר לא עלו בקנה אחד עם האילוצים שקבע משרד האוצר.
הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון את מלוא המשמעויות של הסיכונים בהתקשרות עם המשקיע, ואת האפשרויות של התע"א לעמוד בסיכונים במידה שיתממשו; הנהלת התע"א גם לא הפנתה את תשומת לבם של הדירקטורים, שמימוש סיכונים אלה אינו תואם את כוונת האוצר והבנקים למזער את הסיכונים של התע"א במימון הייצור והשיווק של מטוסי המנהלים.
בנובמבר 1996, המועד שבו הסמיך הדירקטוריון את המנכ"ל או את הסמנכ"ל לכספים לחתום על ההסכמים עם המשקיע, הנהלת התע"א לא הציגה לדירקטוריון תחזית עסקית מעודכנת, המפרטת את צורכי המימון של חברת השיווק. באותו מועד היה ברור להנהלת התע"א, כי ההון שתוכל חברת השיווק להעמיד למימון הייצור והמלאי של מטוסי המנהלים בשיעור של כ-76% מהשקעתה, לא יענה על צורכי המימון של הפעילות בתחום מטוסי המנהלים.
כבר בספטמבר 1997 ידעה הנהלת התע"א, שלחברת השיווק אין יכולת לממן את "המטוסים הירוקים" שהזמינה, ולמרות זאת המשיכה התע"א לייצר מטוסים למלאי, שלא היה להם לקוח סופי. בתקופה ספטמבר 1998 - יוני 2001 אישר הדירקטוריון מספר פעמים מסגרת אשראי לחברת השיווק בסכום מירבי של 60 מיליון דולר. הנהלת התע"א אפשרה ייצור מטוסים נוספים דבר שחייב הגדלת האשראי לחברת השיווק מעבר למסגרת שאישר הדירקטוריון. ביוני 2001 הגיעה יתרת החוב של חברת השיווק לתע"א לכ-122 מיליון דולר.
באפריל 2001 נמכרה חברת השיווק לחברה א'. יתרת ההתחייבויות של חברת השיווק לבנקים ולבעלי המניות, שהתע"א הייתה ערבה להם בפועל במועד המכירה, הסתכמה בכ-258.6 מיליון דולר.
מחישוב (המוטה כלפי מטה) שערך משרד מבקר המדינה עולה, כי עד למועד מכירת חברת השיווק לחברה א' הסתכמה ההשקעה של התע"א, שטרם הושבה, מפיתוח מטוס ה"גלקסי" ומייצור מטוסי המנהלים, בכ-205 מיליון דולר.
ב-4.6.01 נחתם הסכם התפעול בין התע"א לבין חברה א'. ההסכם הותיר את התע"א כקבלן משנה וכיצרנית "מטוסים ירוקים". עם זאת, חזרה התע"א להיות המממנת הבלעדית של ה"מטוסים הירוקים" ושל מלאי המטוסים בעבודה שלא נמכרו ללקוחות. מנתוני התע"א עולה, כי באוגוסט 2002 הגיעה החשיפה של התע"א בייצור מטוסי המנהלים לחברה א' לעשרות רבות של מיליוני דולרים, ובכך חרגה הנהלת התע"א בסכום ניכר מהסכום שאישר הדירקטוריון. וכך חזרה התע"א ונטלה על עצמה את הסיכונים בתחום מטוסי המנהלים בהיקפים כספיים ניכרים. זה המצב שמשרד האוצר, הבנקים והדירקטוריון רצו למנוע בעת שהציגו בשנת 1994 את הדרישה לגיוס שותף.
הליכים למינוי נציג רכש בתע"א - תקציר
התעשייה האווירית לישראל בע"מ (להלן - התע"א) מתקשרת עם נציגי רכש לאיתור ספקים וקבלני משנה בעיקר ביבשה א', וכן, לטענתה, לפיקוח ולבקרה על אותם ספקים לאחר התקשרותה עימם. לטענת התע"א, היא התקשרה עם נציגי רכש במקרים בודדים.
התע"א חתמה באוקטובר 1999, באמצעות מנכ"ל התע"א והסמנכ"ל לכספים, על הסכם עם חברה ונציגה (להלן - נציג הרכש), שהינו אביה של מזכירה בכירה בתע"א (להלן - המזכירה הבכירה). בהסכם, שתוקפו נקבע עד לסוף שנת 2000 והוארך באפריל 2001 עד לסוף שנת 2001, נקבע, כי על נציג הרכש לאתר עבור התע"א ספקים לעבודות בקבלנות משנה לייצור מכלולים במדינה א' ובמדינה ב'. עוד נקבע בהסכם, כי אם כתוצאה ממאמצי נציג הרכש ויוזמתו ייחתמו עסקות רכישה בין התע"א לבין ספקים אלה, יקבל הנציג עמלה בשיעור מסוים מהסכומים שתשלם התע"א בגין העסקות האמורות.
ביולי 2001 חתמה התע"א על הסכם עם חברה א' לייצור מכלולים. כארבעה חודשים לאחר מכן, בנובמבר 2001, עודכן ההסכם בין התע"א לבין נציג הרכש, ובעדכון נקבע שהוא יקבל עמלה על עסקת הרכש האמורה. על פי אומדן שערך משרד מבקר המדינה, תשלומי התע"א לנציג הרכש בגין עיסקה זו עשויים להסתכם בתום העיסקה במאות רבות של אלפי דולרים.
משרד מבקר המדינה מעיר, כי התע"א שילמה לנציג הרכש עמלות בגין העיסקה שנקשרה בינה לבין חברה א', על אף שלפי ההסכם שנחתם בינו לבין התע"א, הוא לא היה זכאי לעמלות אלה. זאת משום, שנציג הרכש לא יצר את הקשר העסקי בין התע"א לבין חברה א', שנוצר ביניהן כבר בשנת 1995, והוא אף לא יזם את העיסקה האמורה.
יתר על כן, ממצאי הביקורת מצביעים על כך, שנציג הרכש של התע"א שקיבל עמלה מהתע"א עבור שירותיו בקשר לחברה א', שימש בו-בזמן גם כמתווך/סוכן של חברה א'. הוא קיבל הזמנות עבודה ממפעלים שונים בתע"א, בהיותו נציג של חברה א', והעבירן לביצוע בחברה זו. כך יוצא, שהנהלת התע"א העסיקה נציג רכש, שהעסקתו הייתה נגועה בניגוד עניינים.
התע"א שילמה בתקופה האמורה לנציג הרכש גם בגין שירותים אחרים שסיפק לה בהתקשרויות אחרות עימו, בין היתר, כנציג שיווק וכספק של עבודות ייצור שונות שבוצעו בחו"ל. בסך הכל שילמה התע"א לנציג בגין שירותים אלו מאות רבות של אלפי דולרים בתקופה שבין נובמבר 1999 ליוני 2002.
בביקורת עלה, שהתקשרות התע"א עם נציג הרכש והתחייבותה לשלם לו עמלות נעשו בהליך בלתי תקין. הדבר התבטא בהיעדר נוהל בתע"א להסדרת מינוי נציגי רכש, ובאי-הקפדה על הוראות הנוהל למינוי סוכני שיווק, שאותו אימצה גם לצורך מינוי נציגי רכש. לא נמצא תיעוד המצביע על כישוריו, על סיבת העדפתו על פני נציגים אחרים, ועל כך שבעלי התפקידים שהמליצו על ההתקשרות עימו ערכו בדיקה כלשהי להתאמתו לתפקיד על פי אמות המידה הנדרשות על פי הנוהל בהתקשרות עם מקדמי שיווק. כמו כן, לא נמצא תיעוד המצביע על כך שהתע"א בדקה, בהתאם לנוהל האמור, אם יש לנציג הרכש או שהיו לו בעבר סוכנויות אחרות, ואם הן עלולות לעורר ניגוד עניינים, קודם לאישור ההסכם, שנחתם עימו באוקטובר 1999, ואף לאחר מכן בעת הארכת תוקפו של ההסכם.
בנוסף לכך התברר, שעד מועד סיום הביקורת, יולי 2002, לא פעלה התע"א בהתאם להנחיית פרקליטת המדינה משנת 1996, ולא ערכה שינוי בנהליה העוסקים במניעת ניגוד אינטרסים אצל עובדי החברה. הנחיית פרקליטת המדינה באה לאחר חקירה שנערכה בדבר חשד לניגוד עניינים אצל המזכירה הבכירה, שנבעה מהתקשרות בין התע"א לבין חברות משפחתיות שבבעלותה ובבעלות אביה, שמונה לאחר מכן על ידי התע"א כנציג רכש מטעמה.
|
|
התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש)
|
|
|
פעולות הביקורת
בתעשייה הצבאית לישראל בע"מ בדק משרד מבקר המדינה את "מכללת תעש לאבטחה וללוחמה בטרור" החל מתהליך הקמתה, דרך סדרי תפעולה ועד להעמדתה למכירה. הבדיקה נערכה במכללה; בתעש - בהנהלת הקבוצה למערכות ביטחון, בייעוץ המשפטי, במינהל הבטיחות ובמינהל הביטחון; במשרד הביטחון - ביחידה לסיוע ולייצוא הביטחוני, וביחידת הממונה על הביטחון; ובמשרד הפנים - ביחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים.
מכללת תעש לאבטחה וללוחמה בטרור - תקציר
מכללת תעש לאבטחה וללוחמה בטרור (להלן - המכללה) הינה שותפות רשומה של התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש) וחברה פרטית (להלן - חברה א'). משרד מבקר המדינה בדק את המכללה החל מתהליך הקמתה, דרך סדרי תפעולה ועד להעמדתה למכירה.
בשנת 1998 החלה תעש בפעילות להקמת מכללה לאבטחה וללוחמה בטרור (להלן - לוט"ר), במסגרת הקמת תחום עסקים חדש, שתפקידו היה לתת מענה לאיומים במסגרת סכסוכים בעצימות נמוכה, ולהציע ללקוחות חבילת שירותים הכוללת הכשרה והדרכה בנוסף למכירת נשק ותחמושת קלה. ב-15.2.99 רשמה תעש את המכללה כשותפות . ב-25.7.99 נחתם הסכם בין תעש, חברה א' והמכללה, ולפיו תצורף חברה א' כשותפה ותחזיק 25% מהבעלות במכללה. תעש מסרה את הטיפול המשפטי בנושא הקמת המכללה למשרד עורכי דין חיצוני בסוף שנת 1998, בהיקף כספי של 255,000 ש"ח, בלי שפנתה קודם לכן לייעוץ המשפטי שלה. באוגוסט 1999 החלה המכללה את פעילותה העסקית, וצברה עד 31.12.01 הפסדים בסך 326,000 דולרים.
דירקטוריון תעש אישר ב-20.1.99 את הקמת המכללה במסגרת שותפות, זאת לאחר שהנהלת תעש ביצעה פעולות להקמת המכללה. ההסכם שנחתם עם חברה א' ב-25.7.99 לא הובא לאישור דירקטוריון תעש. בהחלטתו לא קבע הדירקטוריון אבני דרך לבחינת מימוש היעדים שהוצגו בדיון ב-20.1.99, ובכללם: הכנסת שותפים נוספים לשותפות שהוקמה, וירידת הנתח של תעש עד ל-51% בבעלות בשותפות, והגעה להיקף של 70%-80% מכלל הפעילויות שיש בשוק לנושא.
תעש פעלה כדי לצאת מתחולת הפיקוח של רשות החברות הממשלתיות, בכך שהקימה שותפות ולא חברה-בת, באמצעות החלטה שאינה מנויה בהחלטות המחייבות אישור שרים או הממשלה, לפי סעיף 11 בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. רישיון העסק שניתן למכללה עם הקמתה מהיחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים שבמשרד הפנים, ניתן שלא כדין, נוכח העובדה, שהמכללה הינה ישות משפטית נפרדת מתעש ולא בבעלותה המלאה אלא בשיתוף עם גורם פרטי, דבר המחייב הכרזה של שר הביטחון על המכללה כ"מפעל ביטחוני" על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, הכריז שר הביטחון
ב-16.1.03 על המכללה כ"מפעל ביטחוני" לעניין חוק רישוי עסקים.
נמצא, כי במהלך הקמת המכללה, שדרגה היחידה הממונה על הביטחון במשרד הביטחון את דרישות הסף להכשרת מאבטחים, כך שתאמו לתכנית הקמת המכללה; באופן זה, הייתה המכללה היחידה מבין הגופים האחרים בתחום זה, שעמדה בדרישות הסף החדשות שנקבעו.
בחלק מהמקרים ניהלה המכללה משא ומתן עם לקוחות בחו"ל וערכה קורסים בחו"ל ללא קבלת היתרים מהיחידה לסיוע ולייצוא ביטחוני במשרד הביטחון, תוך כדי הפרה של הוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצוא ציוד ביטחוני וידע ביטחוני), התשנ"ב-1992.
דירקטוריון תעש אישר את הקמת המכללה על סמך תכנית עסקית שלא הייתה מבוססת דיה. תעש השקיעה בהקמת המכללה כמיליון דולר. על פי התחשיב שנכלל בתכנית העסקית להחזר ההשקעה, ההשקעה הייתה אמורה להיות מוחזרת לאחר שנתיים וחצי, בסוף שנת 2001; התחשיב לא שקלל את ההסתברות לקבלת ההכנסות שבתכנית העסקית ולא כלל את מלוא עלויות השכר, ותעש לא קיבלה את החזר השקעתה עד מועד סיום הביקורת (אפריל 2003). נוכח התוצאות העסקיות וההפסדים הנצברים, נאלצה המכללה להכין תכנית עסקית מתוקנת לשנים 2001-2006 ולבצע תכנית הבראה כשנתיים לאחר שהוקמה. זאת ועוד, גם התכנית העסקית המתוקנת, שגיבשה המכללה, אינה מבוססת דיה וכוללת עלויות חלקיות.
בספטמבר 2002 החליטה תעש למכור את המכללה. במועד סיום הביקורת (אפריל 2003) נמשך תהליך המכירה.
|
|
רפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ
|
|
|
מכללת תעש לאבטחה וללוחמה בטרור - תקציר
מכללת תעש לאבטחה וללוחמה בטרור (להלן - המכללה) הינה שותפות רשומה של התעשייה הצבאית לישראל בע"מ (תעש) (להלן - תעש) וחברה פרטית (להלן - חברה א'). משרד מבקר המדינה בדק את המכללה החל מתהליך הקמתה, דרך סדרי תפעולה ועד להעמדתה למכירה.
בשנת 1998 החלה תעש בפעילות להקמת מכללה לאבטחה וללוחמה בטרור (להלן - לוט"ר), במסגרת הקמת תחום עסקים חדש, שתפקידו היה לתת מענה לאיומים במסגרת סכסוכים בעצימות נמוכה, ולהציע ללקוחות חבילת שירותים הכוללת הכשרה והדרכה בנוסף למכירת נשק ותחמושת קלה. ב-15.2.99 רשמה תעש את המכללה כשותפות . ב-25.7.99 נחתם הסכם בין תעש, חברה א' והמכללה, ולפיו תצורף חברה א' כשותפה ותחזיק 25% מהבעלות במכללה. תעש מסרה את הטיפול המשפטי בנושא הקמת המכללה למשרד עורכי דין חיצוני בסוף שנת 1998, בהיקף כספי של 255,000 ש"ח, בלי שפנתה קודם לכן לייעוץ המשפטי שלה. באוגוסט 1999 החלה המכללה את פעילותה העסקית, וצברה עד 31.12.01 הפסדים בסך 326,000 דולרים.
דירקטוריון תעש אישר ב-20.1.99 את הקמת המכללה במסגרת שותפות, זאת לאחר שהנהלת תעש ביצעה פעולות להקמת המכללה. ההסכם שנחתם עם חברה א' ב-25.7.99 לא הובא לאישור דירקטוריון תעש. בהחלטתו לא קבע הדירקטוריון אבני דרך לבחינת מימוש היעדים שהוצגו בדיון ב-20.1.99, ובכללם: הכנסת שותפים נוספים לשותפות שהוקמה, וירידת הנתח של תעש עד ל-51% בבעלות בשותפות, והגעה להיקף של 70%-80% מכלל הפעילויות שיש בשוק לנושא.
תעש פעלה כדי לצאת מתחולת הפיקוח של רשות החברות הממשלתיות, בכך שהקימה שותפות ולא חברה-בת, באמצעות החלטה שאינה מנויה בהחלטות המחייבות אישור שרים או הממשלה, לפי סעיף 11 בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. רישיון העסק שניתן למכללה עם הקמתה מהיחידה לרישוי מפעלים ביטחוניים שבמשרד הפנים, ניתן שלא כדין, נוכח העובדה, שהמכללה הינה ישות משפטית נפרדת מתעש ולא בבעלותה המלאה אלא בשיתוף עם גורם פרטי, דבר המחייב הכרזה של שר הביטחון על המכללה כ"מפעל ביטחוני" על פי חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. בעקבות הערת משרד מבקר המדינה, הכריז שר הביטחון
ב-16.1.03 על המכללה כ"מפעל ביטחוני" לעניין חוק רישוי עסקים.
נמצא, כי במהלך הקמת המכללה, שדרגה היחידה הממונה על הביטחון במשרד הביטחון את דרישות הסף להכשרת מאבטחים, כך שתאמו לתכנית הקמת המכללה; באופן זה, הייתה המכללה היחידה מבין הגופים האחרים בתחום זה, שעמדה בדרישות הסף החדשות שנקבעו.
בחלק מהמקרים ניהלה המכללה משא ומתן עם לקוחות בחו"ל וערכה קורסים בחו"ל ללא קבלת היתרים מהיחידה לסיוע ולייצוא ביטחוני במשרד הביטחון, תוך כדי הפרה של הוראות צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצוא ציוד ביטחוני וידע ביטחוני), התשנ"ב-1992.
דירקטוריון תעש אישר את הקמת המכללה על סמך תכנית עסקית שלא הייתה מבוססת דיה. תעש השקיעה בהקמת המכללה כמיליון דולר. על פי התחשיב שנכלל בתכנית העסקית להחזר ההשקעה, ההשקעה הייתה אמורה להיות מוחזרת לאחר שנתיים וחצי, בסוף שנת 2001; התחשיב לא שקלל את ההסתברות לקבלת ההכנסות שבתכנית העסקית ולא כלל את מלוא עלויות השכר, ותעש לא קיבלה את החזר השקעתה עד מועד סיום הביקורת (אפריל 2003). נוכח התוצאות העסקיות וההפסדים הנצברים, נאלצה המכללה להכין תכנית עסקית מתוקנת לשנים 2001-2006 ולבצע תכנית הבראה כשנתיים לאחר שהוקמה. זאת ועוד, גם התכנית העסקית המתוקנת, שגיבשה המכללה, אינה מבוססת דיה וכוללת עלויות חלקיות.
בספטמבר 2002 החליטה תעש למכור את המכללה. במועד סיום הביקורת (אפריל 2003) נמשך תהליך המכירה.
פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת
פעולות הביקורת
נבדק ברפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת עבור צה"ל. נבדקו סדרי קבלת ההחלטות מהיציאה לפרויקט ועד להקפאתו, היערכות רפאל לביצוע הפרויקט, וביצועו עד להקפאתו. הביקורת נערכה בהנהלת רפאל, בחטיבה א', במינהלה א' ובהנהלת הפרויקט; במינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשרד הביטחון (מפא"ת); ובצה"ל - באג"ת ובאחד החילות. בדיקות השלמה נערכו בלשכת מנכ"ל משרד הביטחון, בלשכת הרמטכ"ל ובלשכת סגן הרמטכ"ל.
פרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת - תקציר
הפרויקט לפיתוח ולייצור מערכת מתקדמת עבור אחד מחילות צה"ל (להלן - החיל) מבוצע ברפאל - רשות לפיתוח אמצעי לחימה בע"מ (להלן - רפאל). מימון הפרויקט התאפשר בשנת 1999 בעקבות מקור תקציבי שקיבל משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) בסכום של מאות רבות של מיליוני ש"ח (להלן - המקור התקציבי), מתוכם מספר מאות מיליוני ש"ח הוקצו לפרויקט. משהב"ט החליט להתקשר עם רפאל כקבלן ראשי לביצוע הפרויקט, כיוון שהיא החלה בעבר את פיתוחו (שהופסק מסיבות שונות), וחתם במאי 2001 על חוזה עם רפאל. כשנה לאחר חתימת החוזה, ולאחר שרפאל השקיעה בפרויקט כרבע מתקציבו, החליט מפקד החיל להקפיא את הפרויקט לזמן מוגבל משיקולי עלות-תועלת מיבצעית, ולבחון חלופות לשימוש בתקציבו. באוקטובר 2002 הוחלט בצה"ל ובמשהב"ט להמשיך בפרויקט תוך שינויים בתכולתו. משרד מבקר המדינה בדק את סדרי קבלת ההחלטות במשהב"ט ובצה"ל לגבי הפרויקט, את היערכות רפאל לביצועו ואת הביצוע עד להקפאתו.
המינהל למחקר ופיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשהב"ט (להלן - מפא"ת) הוציא לרפאל בקשה להצעת מחיר לפרויקט באוקטובר 1999, בטרם תוקצב הפרויקט, ובהמשך חתמו משהב"ט ורפאל על החוזה לביצוע הפרויקט, לפני שסיכמו ביניהם את מחירי מוצריו, כל זאת בניגוד לנוהלי משהב"ט.
החלטת משהב"ט מנובמבר 1997 להשלים את פיתוח הפרויקט התקבלה לפני שצה"ל גיבש את המלצתו לחלוקת הכספים שהגיעו מאותו מקור תקציבי בין הפרויקט לבין שימושים נוספים. חלוקה זו אושרה רק בשנת 1999 על ידי סגן הרמטכ"ל בהסכמת החיל. על אף זאת, לאחר האישור ביקש החיל מאגף התכנון בצה"ל (להלן - אג"ת) להגדיל את תקציב ההצטיידות באמצעי לחימה אחר על חשבון חלק מתקציב הפרויקט. סגן הרמטכ"ל אישר את בקשת החיל. במהלך הביקורת לא נמצאה עבודה שעשה החיל, שבה נערכה השוואה, לרבות מבחינה מיבצעית, שנועדה לבדוק את הכדאיות של המשך הפרויקט. בביקורת עלה, כי בשנת 2000 היה פיגור של כשנה בלוח הזמנים של הפרויקט, והיחס עלות-תועלת שלו לא היה כדאי. יצוין, כי הפרויקט לא נבדק כראוי באותה עת על ידי החיל, אג"ת ומפא"ת. בשנת 2002, כשמצב הפרויקט בהיבטים הנ"ל היה זהה לזה שבשנת 2000, הוא נבדק על ידי גורמים אלה, אולם לא ביסודיות. למשל, לא נמצאה עבודה לבדיקת התועלת המיבצעית של המערכת. גם תחשיב העלות של הפרויקט שעשה החיל היה שגוי.
בצה"ל נתגלו ליקויים בהליכי האישור של הפרויקט, ובהם: הרמטכ"ל לא נתן לפרויקט אישור סופי, והפרויקט, שאושר עקרונית על ידי שר הביטחון, לא הובא על ידי צה"ל לאישור סופי של השר. בנוסף לכך, מפקד החיל הקפיא את הפרויקט אף שלא היה מוסמך לכך.
הגורמים להקטנת אומדן הרווח של רפאל מהפרויקט בכ-50 מיליון ש"ח בין מועד החתימה על החוזה במאי 2001 לבין מועד הקפאת הפרויקט ביוני 2002 היו: ליקויים בהיערכות רפאל בהיבטי כוח אדם, אשר גרמו, בין היתר, לכך שרפאל לא הצליחה במשך כשנתיים וחצי לאייש את כל התפקידים בפרויקט בהתאם להתפתחותו; עבודה בלתי יעילה בשלבי הפיתוח הראשונים, שכתוצאה ממנה כ-20% מהפעילות שביצעה רפאל בפרויקט בתקופה שמנובמבר 1998 עד פברואר 2001 ירדה לטמיון; והערכת חסר של עלויות הפרויקט, שנבעה מתכנון עלויות בלתי ריאלי, מהערכה חלקית ובלתי מבוססת של העלויות הבלתי צפויות מראש בפרויקט, ומאי-מתן ביטוי הולם באומדן העלויות של הפרויקט לסיכונים הנובעים מאי-סיכום המחיר עם קבלני המשנה העיקריים.
|
|
פעולות הביקורת
נערכה ביקורת על פעולות החטיבה להכוונת האבטחה. הביקורת התמקדה באבטחת הנציגויות והתעופה, והתייחסה לסוגיות באבטחת המעברים והספנות.
פעולות החטיבה להכוונת האבטחה
אגף האבטחה הינו הגוף הייעודי-מקצועי בתחום האבטחה בשירות הביטחון הכללי (להלן - השב"כ), המופקד על ביצוע אבטחת אישים ומשלחות, על הנחיה מקצועית של גורמי התעופה והספנות, הנציגויות בחו"ל, מעברי הגבול, אבטחת המידע, והנחיה מקצועית של יחידות השירות בתחום האבטחה.
החטיבה להכוונת האבטחה (להלן - היחידה) הפועלת במסגרת אגף האבטחה, מופקדת על הנחיית מערך האבטחה והכוונתו בתחומי התעופה, הספנות, הנציגויות והמעברים. ההנחיה וההכוונה אמורים בעיקר למנוע פיגועים ביעדים המאובטחים בארץ ובחו"ל, כמתחייב מהחלטות הממשלה.
בתקופה יוני 2001 - מרס 2002, לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את פעולות היחידה בארץ ובחו"ל. הביקורת התמקדה באבטחת הנציגויות והתעופה והתייחסה לסוגיות באבטחת המעברים והספנות.
הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
תקציר
בביקורת התברר, כי קיימים ליקויים במדרגי הפעולה השונים - בין אם כאלה הקשורים לתחום התוויית תהליכי קביעת מדיניות האבטחה כלפי גופים ממלכתיים מאובטחים, ובין אם כאלה הקשורים ביישומה.
תהליכי קביעת המדיניות:
הממשלה לא עדכנה את מכלול החלטותיה הנוגעות לאבטחה בארץ ובחו"ל, חרף שינויים מהותיים במציאות ובצורכי האבטחה, אף כי היו יוזמות מצד השב"כ והמלצות של ועדות שונות.
יחסי הגומלין המקצועיים בין השב"כ לבין משרדי הממשלה אינם מוסדרים:
א. בולט בהקשר זה היעדר הסדרים פורמליים בין השב"כ לשר התחבורה - לא הוגדר בבירור מתי על השב"כ לעדכן את שר התחבורה, מה משמעות השב"כ כ"גוף מייעץ" לשר התחבורה, והאם מקור ההנחיות וההוראות לגופים המאובטחים צריך להיות שר התחבורה או השב"כ. בביקורת עלה, כי לשב"כ אין יכולת אכיפה מספקת, שכן קיים פיצול בין מידת האחריות הנתונה בידי השב"כ לבין ביצוע התקציב הנתון בידי הגופים המונחים. בין כך ובין כך, השב"כ גם זקוק לשר התחבורה ביישום חלק מהנחיותיו.
ב. חלוקת האחריות הפורמלית בנושא האבטחה בין השב"כ, שלו האחריות המקצועית, לבין הגופים המאובטחים, שלהם האחריות לביצוע, אינה ברורה. במקרה תקלה, גבוהה הסבירות לכך שתופנה האצבע לעבר השב"כ, נוכח אחריותו לקביעת התקן ולביצוע הבקרה על הגופים המאובטחים. השב"כ ער לאפשרות זאת, והודיע (מרס 2003), כי ידון בסוגיה זו שוב.
ג. ועדה בין-משרדית, שמינה שר התחבורה ביוני 2002 בעניין המבנה הארגוני המועדף לביצוע אבטחת התעופה ובעניין הפרדת אבטחת התעופה בחו"ל מחברת תעופה מסחרית, טרם סיימה את עבודתה.
היחידה:
היחידה היא חלק מאגף האבטחה של השב"כ ומופקדת על הנחיה והכוונה של מערכי האבטחה של הגופים הממלכתיים הפועלים בארץ ובחו"ל בתחומי התעופה, הספנות, הנציגויות ומעברי הגבול, כמתחייב מהחלטות הממשלה. בתוקף כך, היא מופקדת על הנחיה והכוונה של מתקני גופים מאובטחים הפועלים בחו"ל, דוגמת: משרד החוץ, הסוכנות היהודית וחברות התעופה הישראליות.
א. התברר בביקורת, כי ריבוי הגופים המונחים בידי היחידה והיקף האיומים, שהחמירו בעקבות אירועי הטרור בארה"ב בספטמבר 2001, לא קיבלו ביטוי הולם במבנה היחידה ובתשומות שלה.
ב. קיימים ליקויים שונים באבטחת נציגויות של ישראל ובאבטחת התעופה בחו"ל.
ג. בתעופה נהוגות שתי שיטות בידוק ביטחוני לנוסעים ולכבודתם - זו הוותיקה המתבססת על הגורם האנושי, וזו החדשה - הטכנולוגית - המופעלת מאז ספטמבר 2001.
ד. מערך האבטחה מיישם, ככלל, לקחים מפיגועים שבוצעו, בין אם כלפי יעדים ישראליים ובין אם כלפי יעדים זרים. ברם, ההיסמכות על פיגועים שבוצעו ממחישה את הצורך הקריטי במודיעין התרעתי ממוקד על כוונות לפיגועים.
ה. לא עלה בידי הגורמים המעורבים בהקמת "נתב"ג 2000" לקיים פעילות משותפת למציאת פתרון ישים לסוגיית הבידוק הביטחוני בפרויקט במועד. זו חולשה מדאיגה המלמדת על פיגור בהתאמת שיטות הניהול של הפרויקט בתחום האבטחה למציאות.
ו. נמצאו כישלונות בתרגילים שנערכו במגזרי האבטחה (תעופה, נציגויות ומעברים).
|
|
