משרד האוצר לא הפר חוק או תקנות כאשר הביא לכך שגרעון 2018 יעמוד ביעד שנקבע, אם כי תהליך קבלת ההחלטות לא היה מיטבי. כך קובע (יום ב', 23.3.20)
מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן.
שיעור הגרעון ב-2018 פורסם זמן קצר לפני הבחירות לכנסת ה-21, שהתקיימו באפריל 2019. גורמים מקצועיים רבים טענו, כי השר
משה כחלון הורה "לשחק" בנתונים כדי שלא להציג ערב הבחירות את הגרעון האמיתי, שהיה גדול בהרבה. מהדוח של אנגלמן עולה, כי אכן נעשו פעולות חריגות שהובילו לכך שהגרעון הרשמי היה בדיוק ביעד - 2.9% תוצר - אם כי כאמור אין המדובר במעשים פסולים מבחינה חוקית.
אנגלמן מתאר בפרוטרוט את המהלכים שהובילו לצעדים אלו. ב-8.8.18 נערכה במשרד האוצר ישיבה בראשות המנכ"ל
שי באב"ד, שנכחו בה החשב הכללי,
רוני חזקיהו, סגן הממונה על התקציבים ונציגה מרשות המיסים. חזקיהו העריך, כי הגרעון בסוף אותה שנה יהיה 3.1% תוצר. באב"ד הורה "לבצע מעקב ובקרה הדוקים בחודשים שנותרו על-מנת לוודא כי הגירעון לא מתבדר כלפי מעלה".
ב-7.11.19 התריע אגף התקציבים בפני ראש הממשלה,
בנימין נתניהו, כי לראשונה מאז 2012 מסתמנת בשנת 2018 חריגה מתקרת הגירעון בחוק, וכי הוא צפוי להמשיך ולעלות. האגף המליץ לבצע מעקב הדוק אחר ההכנסות וההוצאות, להימנע מצעדים בשנת 2018 שיחמירו את המצב בשנת 2019, לבלום דרישות להוצאות נוספות, ולהשתמש ברזרבת ההתאמות כברירת מחדל בהתמודדות עם הגירעון.
בשבועות הבאים נערכו בצמרת האוצר ישיבות נוספות לגבי הגרעון המסתמן ב-2018 ותחזית הגרעון ב-2019. בין היתר הזהיר מנהל רשות המיסים,
ערן יעקב, מפני ירידה משמעותית בגביית המיסים ב-2019. הממונה על התקציבים,
שאול מרידור, הדגיש את "התנגדותו לצעדים להסטת הכנסות משנת 2019 לשנת 2018 על-מנת שלא להגדיל שלא לצורך את הגירעון המתוכנן הגבוה מלכתחילה לשנה זו [2019] ביחס למחזור העסקים".
ב-31.12.18 שלח אגף התקציבים נייר עמדה לכחלון, באב"ד ואחרים באוצר, ולפיו הגרעון בשנת 2019 יהיה 3.6% מהאוצר או אף 3.8% להערכת רשות המיסים, ועמד על ההשלכות השליליות של מצב זה. התחזיות שהוצגו שבוע לאחר מכן למשרד ראש הממשלה היו לגרעון של 3.6% ב-2019 ושל 3.7% ב-2020. בפני הממשלה הוצגו התחזיות רק ב-13.1.19. התוצאה הייתה, מציין אנגלמן, שהתחזית המעודכנת הוצגה רק לאחר שהתקציב נכנס לתוקפו. ההסבר של באב"ד: הוא עיכב את הדיונים מחשש להדלפות.
לקראת סוף 2018, ברבעון האחרון ובמיוחד בחודש דצמבר, חלה ירידה בקצב ההוצאה של הממשלה, הן בהשוואה לרבעונים הקודמים, והן בהשוואה לדצמבר בשנים קודמות. לעומת זאת, בינואר 2019 וברבעון הראשון כולו גדלו הוצאות הממשלה בהשוואה לשנים קודמות. סיבה עיקרית לירידה בהוצאות הייתה הנחיות של חזקיהו לחשבי המשרדים, להוציא בדצמבר 2018 רק את ההוצאות המחויבות בחוק ולא להקדים הוצאות מ-2019 כפי שנעשה בשנים קודמות.
אנגלמן מדגיש, כי ההוראה לא חרגה מהחוק או מהוראות ניהול התקציב, אם כי היה ראוי שתתקבל לאחר דיון עם גורמים מקצועיים נוספים באוצר. חזקיהו הסביר, שהיא נבעה מכך שהקדמת הוצאות היא תופעה פסולה, וכי איש לא הורה לו להפחית את ההוצאות. באב"ד אמר כי קיימת חובה ממלכתית להתכנס ליעד הגרעון שנקבע, במיוחד משום שמדובר בחקיקה. אנגלמן מציין, כי הוראתו של חזקיהו הביאה לצמצום הגרעון ב-2018 ב-0.2% תוצר.
אנגלמן ממליץ, כי החלטה בדבר העדפת שנת תקציב על פני רעותה וזקיפת הוצאות, או נקיטה במאמצי גבייה המביאים להגדלת הכנסות לשנת תקציב מסוימת, ובפרט כאשר מדובר בהיקפים בעלי השפעה על יעד הגרעון, תתקבל לאחר הצגת התמונה הכוללת בדבר המצב הכלכלי. יש לקבל עידכון מכל הגורמים המקצועיים הנוגעים בדבר, והם הממונה על התקציבים, הכלכלן הראשי, החשב הכללי ומנהל רשות המיסים. יש לקיים הליך זה, כי החלטה על העדפת שנת תקציב משפיעה על הגירעון של שתי השנים, יכולה להחריף את הקיצוצים הנדרשים על-מנת לעמוד במסגרות התקציב, ואף ייתכן שיהיו לה השלכות על דירוג האשראי של המדינה.
עוד מצא אנגלמן, כי הכנסות המדינה ממיסים עלו באופן משמעותי ביחס לשנים קודמות וביחס לתחזית ההכנסות, במיוחד בדצמבר 2018. במקביל, החזרי המס בחודשים ינואר ופברואר 2019 היו גבוהים משמעותית לעומת שנים קודמות. עודפי התקבולים בשנת 2018 הקטינו את הגירעון באותה שנה, ואילו עודפי התשלומים בשנת 2019 הגדילו את החריגה המסתמנת מיעד הגירעון המתוכנן. רשות המיסים לא חרגה מהוראות החוק, מדגיש אנגלמן, אם כי גם כאן - ראוי שההחלטה להעדיף שנה אחת על פני חברתה תתקבל בפורום רחב. בשולי הדברים ממליץ אנגלמן להוריד את הריבית במערכת המס (על חובות נישומים ועל החזרים), העומדת על 4% לשנה - בעוד הריבית במשק נמוכה בהרבה.
אנגלמן בדק גם את האופן בו החליטה הממשלה בנובמבר 2018 להעניק "תוספת בגין העדר ביטחון תעסוקתי" לשוטרים וסוהרים, כפי שניתנת למשרתי הקבע בצה"ל. ההחלטה התקבלה בעקבות פסק דין בנוגע לגמלאי המוסד והשב"כ, ותביעה דומה שהגישו שוטרים וסוהרים. עלות ההחלטה הייתה 22 מיליארד שקל בשנים 2035-2019, והיא חייבה קיצוץ רוחבי של 1.38% בבסיס התקציב של משרדי הממשלה בשנת 2018 וקיצוץ נוסף של 0.2% בשנת 2020.
קיצוצים אלו באו לאחר שורה של קיצוצים רוחביים בשנת 2018, שהסתכמו ב-8.7% בשנת 2019 (שהם 6.56 מיליארד שקל), 11.4% בשנת 2020 (שהם 8.5 מיליארד שקל) ו-18.4% בשנת 2012 (שהם 13.5 מיליארד שקל). קיצוצים אלו נעשים תמיד בסעיפים ה"גמישים" - כגון קניות, תמיכות ופיתוח - משום שאין אפשרות לקצץ בשכר, בחוזים חתומים ובקצבאות. לכן, הנטל תמיד נופל על אותם 20% מתקציב המדינה ובפועל הוא שונה מהותית בין המשרדים. במקרה זה, אומר אנגלמן, קיבלה הממשלה בתוך שלושה חודשים בלבד החלטה שמשמעותה הכספית ניכרת.
על מערכת היחסים בשנת 2018, אומר אנגלמן, כי הדיונים על הגרעון "הציפו יחסי עבודה שאינם מיטביים בתוך משרד האוצר, שהתבטאו בין היתר בשיתוף פעולה לקוי בין הגורמים השונים, בביטול ישיבות הנהלה, בחסימת הרשאות מחשוב ובהדלפות רבות. בעקבות זאת נדרשה מעורבות של היועץ המשפטי של משרד האוצר והוא הכריע בסוגיה כיצד להגיש תחזית". כך למשל, חזקיהו חסם את הרשאות הצפייה של אגף התקציבים במערכת ביצוע התקציב ובאב"ד כאמור דחה ישיבות - ושניהם טענו שעשו זאת בשל החשש מהדלפות. אגף התקציבים טען, כי הצעדים נבעו מנימוקים לא-ענייניים.
ביוני 2017 הקים כחלון ועדה ציבורית "לנוכח המבנה המורכב של משרד האוצר והסמכויות השונות שבתחום פעילות המשרד, ובשים לב להערות מבקר המדינה בעניין זה בדוחות המבקר בעניין 'הכנת תקציב 2011-2012 ועמידה ביעד הגירעון' מחודש יולי 2014 ובעניין 'הסדרי הפנסיה במדינה' מחודש אוקטובר 2016 שתבחן את "מבנה הסמכויות של מנכ"ל משרד האוצר וראשי האגפים השונים, לרבות מנהלי יחידות הסמך". הוועדה הגישה לכחלון את המלצותיה לאחר חמישה חודשים, אך הוא לא עשה דבר. אנגלמן אומר: יש לסיים את המלאכה.
