המשק הישראלי נמצא במיתון ובפתחו של סגר כללי נוסף, כפי שהחליטה הממשלה. המשמעות הכלכלית היא הוצאות והפסדי תוצר נוספים של מיליארדי שקלים ועלייה בשיעור האבטלה. ישראל תיכנס לסגר הקרוב במצב כלכלי פחות טוב בהרבה, בהשוואה לתקופה שקדמה לסגר הראשון. כיום, הצלחת הסגר השני להפחית בחדות את עוצמת המגיפה נתונה באי-ודאות רבה.
לפי תחזית בנק ישראל (24.8.20), התוצר השנה יתכווץ ב-4.5% בתרחיש האופטימי וב-7% בתרחיש הפסימי - המניח הרעה בשליטה במגיפה, המאפיינת ימים אלה. לפי תחזית משרד האוצר (4.8.20), התוצר יתכווץ ב-5.9% ו-7.2% בהתאמה. לשם השוואה, בשנת 2019 הצמיחה של התוצר עמדה על 3.4%.
המשבר הגדיל את הוצאות המדינה, פגע בהכנסותיה והביא לגידול בגירעון התקציבי ובחובות המדינה. עד כה, הממשלה הבטיחה מסגרות סיוע, מסוגים שונים, בסך 135 מיליארד שקל, מתוכם כבר הוציאה 65 מיליארד שקל. לצורך זה הממשלה כבר לוותה 98 מיליארד שקל. לפי תחזית בנק ישראל, יחס חוב-תוצר צפוי להגיע ל-78% בסוף 2020 בתרחיש האופטימי, ול-87% בתרחיש הפסימי. זאת, לעומת 60% בשנת 2019. עם זאת, לעת עתה, השקל מפגין איתנות (מול סל המטבעות) וכך גם איגרות החוב של ממשלת ישראל.
הנושא המרכזי: התעסוקה
התעסוקה של האוכלוסייה היא התחום המרכזי הקושר בין הכלכלה לחברה. הירידה החריפה בהיקף התעסוקה משליכה על כל תחומי החיים של הלא-מועסקים ומשפחותיהם. לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (למ"ס), נכון ליולי 2020, יש כחצי מיליון לא-מועסקים (מובטלים, חל"ת ואחרים). מדובר ב-12% מכוח העבודה. האבטלה בשנת 2019 עמדה על 3.8% בלבד. מחוסרי העבודה נמנים בעיקר עם הסקטור הפרטי ועם ענפים שנפגעו מצעדי "הריחוק החברתי", בהם: תיירות, מסעדנות, תרבות ופנאי, תחבורה, קמעונאות. הפגיעה החריפה יותר היא בעשירונים 6-4 הנמנים עם מעמד הביניים. ככלל נראה שמצבו של מעמד זה הורע במיוחד: בשונה מהעשירונים הנמוכים, הוא לא נתמך בשגרה על-ידי תשלומי העברה (סיוע) מהמדינה; ולהבדיל מהעשירונים העליונים, אורך הנשימה הכלכלי שלו נמוך בהרבה. נתונים אלה מחייבים התמקדות של המדיניות הממשלתית לכיוונו.
מצבה הכלכלי של האוכלוסייה, על-פי דיווחיה, נוטר על-ידי הלמ"ס בשלושה סקרים שנערכו מתחילת מאי ועד אמצע יולי 2020. בשלושתם, 40% ויותר מהנשאלים דיווחו על החמרה במצבם הכלכלי בשל משבר הקורונה. אומנם ההיקף של המתלוננים על החמרה במצבם פחת (מ-46% בתחילת מאי ל-41% באמצע יולי), אולם ממדי המצוקה העמיקו. למשל, שיעור המדווחים על צמצום בצריכת המזון, בעיקר מסיבות כלכליות, גדל מ-14% ל-22% באותה תקופה. כן חלה צניחה בחלקם של אלה הצופים לשיפור במצבם הכלכלי ב-12 החודשים הקרובים (האופטימיים), מ-27% ל-11% בלבד. מגמות כאלה ניכרות גם בכלכלת החברה הערבית - שם דווח שהמצב קשה יותר, אך האופטימיות גבוהה יותר (16% בסקר של יולי). נתונים אלה ואחרים מלמדים, כי המשבר הכלכלי אינו פוקד את כל האוכלוסייה בצורה שווה, וכי ניתן לזהות את רוב הנפגעים מהמשבר ולנקוט כלפיהם מדיניות ממוקדת.
המדיניות הכלכלית שנוקטת ממשלת ישראל היא קצרת טווח, אינה סדורה והיא מושפעת גם מלחצים פוליטיים. למשל, לא אושר תקציב מדינה לשנת 2020 והמדינה מתנהלת לפי "תקציב המשכי" משנת 2019 (אושר במארס 2018), שהוארך לאחרונה והוגדל ב-11 מיליארד שקל לצורך פעולות שוטפות. יצוין שחלק ניכר מהוצאות הממשלה הנוגעות למשבר ממומנות באמצעות "קופסאות חוץ תקציביות" (שיטה העוקפת את תקרת ההוצאה המוגדרת בחוק התקציב). בנוסף, טרם גובשה הצעת תקציב המדינה לשנת 2021, ולעבודה בשיטת תקציב המשכי גם בשנת 2021 עלולות להיות השלכות שליליות על יכולת תפקוד הממשלה וגופים הכפופים לה. סיוע כספי לאזרחים ניתן באופן רוחבי (כל אזרחי ישראל קיבלו מענק של 750 שקל), בעוד שעל סיוע יעיל להיות דיפרנציאלי וממוקד בנפגעי המשבר. בנוסף נשמעת ביקורת על מודל החל"ת - על כך שאינו כולל מרכיבים המעודדים חזרה של לא-מועסקים לשוק העבודה.
הניהול הכלכלי של המשבר כפוף לגורמים חיצוניים לכלכלה ובעיקר למצב התחלואה מצד אחד, ולמצב הפוליטי הלא-יציב מצד שני. נגיף הקורונה הוא אסון טבע, אבל השלכות המשבר ועוצמת השפעתו נובעות, במידה רבה, גם מדרך ניהולו בכל היבטיו ולטווחי זמן שונים, כפי שיומחש במתאר הבא.
שלוש תקופות, החל מהיום
האתגר העומד כיום בפני ישראל הוא להתעשת ולצלוח את תקופה הקורונה, תוך מזעור נזקים, ואחר כך - בתהליך הדרגתי - להשיב את כמה מהפרמטרים הכלכליים העיקריים של המשק (אבטלה, צמיחה, יחס חוב - תוצר) למצבם שלפני המשבר. אולם בכך אין די. גם ערב פרוץ המשבר התאפיינה ישראל בכמה נתונים בסיסיים מדאיגים, ביניהם שיעור השתתפות נמוך יחסית בכוח העבודה ורמת פריון נמוכה בעבודה, בקרב חלק לא מבוטל מהאוכלוסייה. מדובר בעיקר במגזר החרדי ובמגזר הערבי, הגדלים בקצב מהיר משאר האוכלוסייה כמו-כן, יהיה צורך להסתגל למציאות חדשה ואף להשתתף ביצירתה (למשל, קפיצת מדרגה בטרנספורמציה הדיגיטליות, שוק עבודה חדש, האצה בתחרות במשק הגלובלי והתנהגות צרכנית חדשה). לפיכך, האתגר הנוסף הוא לנצל את תהליך היציאה מהמשבר כדי לעצב משק וחברה חזקים יותר.
הנחת היסוד היא, שבמועד מסוים (T1), נגיף הקורונה יחדל להוות גורם משפיע על המצב הרפואי של האוכלוסייה, ומכאן גם על המצב הכלכלי והחברתי. המועד T1 אינו ידוע ותלוי ביישום נרחב של פתרון רפואי או בהיחלשות הנגיף. חוסר הוודאות לגבי מועד זה מחייב גופים כלכליים, כגון בנק ישראל ומשרד האוצר, להציג ולעדכן תרחישים שונים להיחלצות כלכלית, כתלות במועד T1. יצוין, כי לפי תרחישי האמצע של גופים אלה, בשנת 2021 תתרחש צמיחה חזקה ביחס לסוף שנת 2020. מבחינה ניהולית, לאי-הוודאות לגבי T1 יש משמעויות כלכליות, שיש להביאן בחשבון. למשל היקף המשאבים ומשך הזמן הדרושים להחזיק "מעל פני המים" את העסקים והאזרחים שנפגעו קשה מצעדי הריחוק החברתי הנמשכים, ואלה שעתידים להיגזר עד למיגור המגיפה או לפחות היחלשותה.
במתאר מוצגות שלוש תקופות: תקופה א' - מזעור נזקים אגב חיים עם הקורונה (מהיום ועד T1); תקופה ב' - זינוק כלכלי לאחר הפסקת השפעתה של הקורונה (T1 עד T2), ותקופה ג' - טיפול בנשארים מאחור וצמיחה יציבה במציאות החדשה (T2 עד T3). משכה של תקופה הראשונה תלוי במצב הרפואי, אך מידת הנזקים הכלכליים והחברתיים תלויים גם בדרך ניהול המשבר. משכן של התקופות האחרות תלוי בדרך ניהול המשבר בכל תקופה כשלעצמה ובזו שקדמה לה. התקופה האחרונה עלולה להיות ארוכה, ובסופה עשויה רמת האבטלה לחזור לרמתה שמלפני המשבר. אולם יהיו פרמטרים, כמו יחס חוב-תוצר, שיידרשו שנים רבות על-מנת להחזיר את מצבם לקדמותו.
תקופת T0 (היום) ועד T1: המאבק במגיפה
עתה המגיפה בעיצומה והממשלה הורתה על סגר שני. הניסיון מאז מארס 2020 מראה שעד שיימצא וייושם פתרון רפואי מקיף למגיפה, המשק עלול לסבול מתנודתיות חריפה, נוכח שינויים בתחלואה וצעדי הממשלה לרסן את המגיפה. הפגיעה באזרחים, בעסקים ובמגזרים שונים תמשיך להיות סלקטיבית, ולהשפיע באופן שונה על החוסן האזרחי ויכולת ההתאוששות של מגזרים שונים. ברור שאם יתרחב המשבר הכלכלי, עלולות להיות לכך השלכות מערכתיות קשות על כלל המשק והחברה.
בתקופה זו קיימים שני אתגרים עיקרים. אתגר אחד הוא לאזן באופן שוטף בין צורכי המאבק בנגיף ובין צורכי המשק והחברה, כלומר: לנהל בו-זמנית את העקומה הרפואית, הכלכלית וחברתית. יודגש שצעדי ריחוק חברתי למטרות רפואיות אינם אנטי-כלכליים, כי אם תואץ המגיפה יהיו לכך השלכות כלכליות וחברתיות חמורות. הקושי הוא למצוא את נקודת האיזון, כאשר המומחים בתחום הרפואי חלוקים בדעותיהם באשר לאפקטיביות של צעדים כמו הסגר, ועל מקבלי ההחלטות מופעלים לחצים פוליטיים.
ההתמודדות עם אתגר זה מחייבת התייחסות לשלושה פרקי זמן: ניהול המערכה ברמה יומית ושבועית, ניהול לטווח חודשיים-שלושה קדימה וניהול להמשך התקופה ועד T1. המדיניות הרצויה כוללת: הרחבת היכולות של המערכת הרפואית המיועדת למאבק בקורונה (הקיבולת של מערכת זו משפיעה על היכולת לקבל החלטות בעלות השלכות כלכליות); הסברה אמינה והדוקה (שתשיג את אמון הציבור); מזעור נזקים ומניעת התרחבות המשבר, למשל לתחום הפיננסי (לדוגמה: יש להימנע מהתנהלות המסכנת את דירוג האשראי של ישראל); סיוע ממוקד ומבוקר לנפגעים - רצוי להמעיט בסיוע רוחבי, שאינו מרוכז, ולשמור על משאבים שיאפשרו מעבר לשלבים הבאים. מיקוד הסיוע מותנה במידה רבה בשיפור המידע על מצבה של האוכלוסייה.
אתגר שני בתקופה זו הוא לתכנן ולבצע צעדים מעשיים שיועילו לשלבים הבאים, ובכלל זאת הכשרות מקצועיות בהיקף נרחב, והאצת תהליכי הטרנספורמציה הדיגיטלית, שתתרום לפעילות הכלכלית והחברתית הן בתקופה זו והן בתקופות הבאות. למשל: שיפור תשתיות תקשורת וסבסוד אמצעי תקשוב ירחיבו את האפשרות לעבודה ולימודים מרחוק. על כן, כבר עתה יש להכין תוכניות מראש לתקופות הבאות, הכוללות יעדים, מדדים, שליטה, כוחות, משימות ותקציבים.
תקופת T1 ועד T2: צמיחה מהירה
למן התפוגגות אילוץ הקורונה, ניתן יהיה להחזיר לעבודה חלק גדול מהאוכלוסייה שנותרה בחל"ת. האתגר בתקופה זו הוא צמיחה מהירה וצמצום חד באבטלה. ההכנות שייעשו בתקופה הקודמת ישפיעו על יכולת ניהול משבר בתקופה זו, וכך גם על הצלחתו בתקופה הבאה. על כן, מומלץ להגיע לתקופה זו מוכנים טוב ככל שניתן.
תקופת T2 ועד T3: טיפול בנשארים מאחור וחזרה ליציבות
תקופה זו נחלקת לשתיים. בראשונה יש לתת את הדגש לטיפול יסודי בנשארים מאחור ולמיצוי המאמץ מהשלב הקודם, ובהמשך הדגש יושם על מעבר לצמיחה מאוזנת המבוססת על המציאות החדשה. אחד המאמצים העיקריים יהיה ליצור מקומות עבודה לעובדים שהיו במעמד חל"ת ולא נקלטו חזרה למעגל העבודה וכן למובטלים אחרים. המטרה היא להשיב את רמת האבטלה לפחות מ-4% מכוח העבודה בסוף התקופה ואף להעלות את פריון העבודה. כלומר: להעביר עובדים לענפים מתקדמים טכנולוגית, ולקדם תעסוקת חרדים וערבים.
בהמשך התקופה יהיה הכרח לצמצם את הגירעון התקציבי ואת היחס חוב-תוצר, כלומר: להתכנס שוב למסגרות שהיו מקובלות לפני המשבר, המתאימות לניהול ארוך טווח. תהליך ההשבה של פרמטרים מסוימים לערכם טרם המשבר, כמו יחס חוב-תוצר של 60%, עשוי להימשך שנים רבות.
משמעויות כלליות
את הפעילות בכל שלוש התקופות במתאר זה יש לתכנן הן בנפרד והן כמקשה אחת, ולעדכן את התכנון עם הזמן. כבר עתה יש לעסוק בשלושת השלבים. יש לנהל את המשבר ביעילות ובראייה קדימה, בין היתר כדי להותיר משאבים להאצת הצמיחה ביום שהקורונה תחדל להיות גורם משפיע על הכלכלה והחברה. מדיניות כלכלית מרחיבה ומבוקרת נחוצה ומומלצת עתה כדי להתמקד בנפגעים הקשים ובהכנות לשלבים הבאים, אולם מדיניות מרחיבה מדי (לא דיפרנציאלית) עלולה ליצור נזקים לטווח ארוך ומחסור במשאבים לשלבים הבאים. כך למשל, אם ממשלת ישראל תפזר עתה כסף באופן לא ממוקד, על חשבון העמקת החובות, היא תתקשה להאיץ את המשק ביום שלאחר הקורונה, תתקשה להחזיר לא-מועסקים למשק, תגדיל את תשלומי החוב והריבית בתקציב המדינה ותאריך את משך השיקום.
גישה של ראייה קדימה תומכת באישור תקציב המדינה לשנת 2021 עד לסוף שנת 2020. הכנת תקציב היא אומנם אתגר קשה בתנאי אי-הוודאות הבריאותית, הכלכלית והפוליטית הנוכחית, אך יש בה כדי להסדיר את כל פעילויות הממשלה באופן מערכתי ומבוקר, תוך ראייה לעתיד. תקציב עדכני הוא כלי ניהולי מהמעלה הראשונה וחסרונו פוגע בניהול המשבר. ברור שאין קשר בין T1 (מועד התפנית במצב הרפואי) לתחילת שנת הכספים בינואר 2021, מה שמקשה על הכנת תקציב לשנת הכספים. עם זאת, כאשר T1 יהיה ידוע ניתן יהיה לעדכן את תקציב המדינה.
רצוי לבחון הזדמנויות בכל שלב, לתכנן ולהתחיל לממש את אלה שמתאימות למתאר. המשבר יכול להעניק הזדמנות לשינויים במשק, שקשה מאוד לעשותם בימי שגרה, דוגמת ייעול המגזר הציבורי. חשוב להתאים את ההשקעות לצורכי ההתמודדות עם המשבר לפי סדר עדיפות. למשל, ברור הצורך לשפר את תשתיות התקשורת במדינה כדי לאפשר עבודה ולמידה מרחוק, מה שתורם גם לצמצום עומסי התחבורה. לנוכח המצב, ספק אם נכון עתה להגדיל את הוצאות הממשלה על השקעות בתשתיות דרכים. הן אומנם הכרחיות, כפי שהיו גם לפני המשבר, אך ידוע שעלותן אדירה והן אינן בראש סדר העדיפות התקציבי. השקעות כאלה יכולות להיעשות בשיטה של מתן זיכיונות (BOT).
על ישראל לשמור על יכולות תחרותיות במשק הגלובלי (הייצוא הישראלי היווה 29% מהתוצר בשנת 2019). יש להביא בחשבון את הגברת התחרות במשק הגלובלי, מאחר שמדינות שנפגעו פועלות להגביר את הייצור והתעסוקה גם באמצעות הגברת הייצוא. על ישראל להביא בחשבון שדרך ניהול הכלכלה שלה במשבר אינו נתון רק לביקורת ציבורית פנימית, אלא גם מנוטר על-ידי מדינות זרות, גופים בינלאומיים וחברות דירוג האשראי. כך שניהול כלכלי שייתפס כלא-אחראי או כלא-מקצועי עלול לעלות ביוקר למשק לשנים רבות קדימה.
