לאחרונה התקבלו שתי החלטות הנוגעות במבקרי פנים, המצביעות על האופן שבו רואה בית המשפט את הביקורת הפנימית ומבקר המדינה, ואת הפרשנות שהוא מבכר לנקוט, והן: סע"ש 26616-03-22 יהודה רגב צהל נ' מועצה אזורית מרחבים (23.2.2022).

תוקפם של צוי הגנה שהוצאו למבקר פנימי

המועצה אזורית מרחבים ביקשה לפטר את מבקר הפנים שלה לאור מחלוקות הנוגעות לביקורות שזה ערך. לאור אלה הוציא מבקר המדינה שני צווי הגנה בהם קבע שאל למועצה לפגוע בתפקידו, מעמדו ובסמכויותיו ובזכויותיו של המבקר ותאפשר לו למלא את תפקידו ללא מגבלות וללא סייגים וכן תאפשר לו גישה לכל מאגר מידע לצורך ביצוע תפקידו. למרות האמור פעלה המועצה לפטרו וערכה לצורך כך שימוע, בה לא נכח המבקר. למרות הפגמים בשימוע פיטרה המועצה את המבקר, ועל-רקע זאת הוגשה העתירה לביה"ד. המועצה טענה כי אין בצווי הגנה שהוציא מבקר המדינה כדי לחסום את דרכה לזמן את המבקר לשימוע ושקילת פיטוריו על בסיס טענות אשר קמו בעניינים שהתקיימו לאחר הוצאת צווי ההגנה. עוד טענה המועצה כי הוראות החוק שמכוחם מוציא מבקר המדינה צווי הגנה לא מקנה זכות לסעד כלשהוא. ואכן סעיף 45(א)(1) לחוק מבקר המדינה (להלן - החוק) קובע כי "החלטותיו של נציב תלונות הציבור בעניין תלונה (1) אין בהן כדי להעניק למתלונן או לאדם אחר זכות או סעד בבית משפט או בבית דין, שלא היה להם לפני כן; (2) אין בהם כדי למנוע מהמתלונן או אדם אחר להשתמש בזכות או לבקש סעד שהוא זכאי להם, אולם אם נקבע לכך מועד בחיקוק, לא יוארך המועד על-ידי הגשת התלונה או בירורה". לאור זאת קבע ביה"ד כי למרות שהפרשנות המילולית של הסעיף תומכת על פניו בעמדה שהציגה המועצה, בפועל עמדה שכזו לא יכלה להתקבל. ויתרה מזאת, עמדה שכזו "מהווה למעשה קביעה כי מעמדו של מבקר המדינה הוא ריק מתוכן, אין משמעות אופרטיביות להחלטותיו וכי על-אף החלטות שנתן, איש הישר בעיניו יעשה. ירצה - יכבד את ההחלטה, ירצה - לא ימלא אחריה. קביעה שכזו, מרוקנת מתוכן את מוסד מבקר המדינה ואת החלטותיו". חיזוק למסקנה זו מצא ביה"ד "בעובדה שהוראות סעיף 45ג לחוק ההמקנות למבקר המדינה סמכויות אופרטיביות של ביטול החלטות פיטורין (בשונה מיתר הסמכויות המוקנות למבקר בחוק שעניינן בעיקר דרישה להצגת מסמכים או התייצבות לבירור) הוספו לחוק במסגרת תיקון מס' 11 לחוק בהתייחס להגנה על עובדים חושפי שחיתויות או עובדים המתריעים בשער על פגיעה במינהל התקין, וזאת שנים רבות לאחר חקיקת סעיף 45(א(1) המתייחס להליכים הכלליים של בירור וביקורת המתבצעת על-ידי מבקר המדינה". ביה"ד גם לא נתן לעובדה שהחוק שותק בכל הקשור "למשמעויות האופרטיביות של החלטות המבקר במסגרת סעיף 45ג לחוק", וקבע כי הדבר "מהווה לכל היותר לקונה המצריכה השלמה". ואף מעבר לכך, ביה"ד קבע כי "לא ייתכן שצו שניתן על-ידי מבקר המדינה יהווה בסיס לעבירה פלילית ומנגד לא ניתן יהא לאכפו במסגרת אזרחית. הסנקציות הפלילית והמשמעתית, אינן יכולות להביא לתיקון העוולה לעובד עצמו שבעניינו ניתן הצו". אשר על כן "ומשברור כי המחוקק לא התכוון ליתן בידי מבקר המדינה סמכויות ללא אפשרות לאוכפן" קבע ביה"ד כי "יש לראות בצווי ההגנה כצווים החוסמים את המשיבה מלקיים את הליכי הפיטורים של המבקש".

ת"א 66960-10-18 חליוה נ' גרינבאום ואח' (22.11.2021)

סמכותו של מבקר פנימי במועצה אזורית לבקר ועד מקומי

יו"ר ועד מקומי פורייה עלית (להלן - התובע) קבל על כך שמבקר הפנים של המועצה האזורית עמק הירדן (להלן - המועצה) ערך בענייננו דוח ביקורת שחשף אי-סדרים בעבודת הוועד המקומי, והגיש נגדו ונגד ראש המועצה תובענה. במסגרת הליך הגישו הנתבעים בקשה להכיר בחסינות עובדי ציבור. במסגרת הדיון בבקשה בחן ביהמ"ש גם את טענות המבקש נגד המבקר, לפיהם: (א) הפרסומים (דוח) האלה כוללים לשון הרע נגדו ומוציאים דיבתו רעה וכי (ב) מהלך הביקורת שקיים מבקר הפנים נעשה בחוסר סמכות מדעיקרא, שכן לפי הטענה מבקר המועצה איננו מוסמך לבקר את פעולות הוועד המקומי והעומד בראשו. במסגרת הבקשה בחן ביהמ"ש סוגיות אלה. בעניין חוסר סמכות המבקר העלה התובע מספר טענות והם: (א) מבקר המועצה איננו מוסמך לבקר את פעולות הוועד המקומי והעומד בראשו; (ב) אין למבקר המועצה סמכות לבקר את התובע כיוון שהוועד המקומי נתון תחת ביקורת של וועדת ביקורת הפועלת במסגרתו; (ג) ומעבר לכך אין למבקר המועצה סמכות לעריכת ביקורת ביחס ליו"ר הוועד המקומי. ביהמ"ש דחה טענות אלה לאור סעיף 170א(ב) לפקודת העיריות הקובע את סמכות מבקר הפנים ביחס לשורה של גופים הקשורים לרשות המקומית, ובין היתר ביחס ל-"גוף אשר העירייה משתתפת בתקציבו השנתי כדי יותר מעשירית לגבי אותה שנת תקציב", וכי במקרה דנן המועצה משתתפת בתקציב הוועד המקומי בשיעור האמור. גם באשר לטענה כי אין למבקר סמכות לבקר את יו"ר הוועד קבע ביהמ"ש, תוך שהוא מאזכר את בג"ץ 7805/00, שאין לקבלה וקבע כי "ככלל, ביקורת כלפי גוף מבוקר עשויה לכלול מטבעם של דברים ביקורת ביחס לפעולות האורגנים של אותו גוף וכן של גורמים הקשורים במובן הרחב לפעילותו". ולבסוף דחה ביהמ"ש גם את הטענה לפיה אין למבקר המועצה סמכות לבקר ועד מקומי כיוון שוועד המקומי נתון תחת ביקורת של וועדת ביקורת הפועלת במסגרתו. ביהמ"ש קבע שטענה זו נסתרת לאור סמכות מבקר המועצה הקבועה בהוראת סעיף 170א(ב) לעיל. ויתרה מזאת קבע כי "אין לקבל את הטענה הגורפת בדבר אי-הסבירות של ביקורת המתקיימת על-ידי גורמים מבקרים שונים, הנמצאים ברבדים נפרדים ביחס לגוף המבוקר, דבר שקיים אף בהקשרים אחרים (כך, סמכות מבקר המדינה לבקר רשות מקומית, קיימת לצד סמכות הביקורת של מבקר הפנים של הרשות, ואין בדברים משום סתירה)".

סיכום

המסקנה העולה מהתיקים הללו הוא שביהמ"ש מעדיף לאמץ פרשנות המצדדת בביקורת. כפי שביהמ"ש ציין בהחלטה בעניין חליוה: "לא יכולה להיות מחלוקת כי עריכת ביקורת פנים היא חלק מתפקיד שלטוני הנתון למבקר הפנים של המועצה, ולמעשה זהו לב לבו של התפקיד. הפעולות נעשו תוך כדי ביצוע תפקיד זה ובזיקה ברורה אליו. אף אם נניח... כי נפלו פגמים באופן ביצוע הפעולות האמורות, לרבות במישור הסמכות ביחס לגוף המבוקר הספציפי, ובאופן יישום הוראות הדין באשר לשלבים מתחייבים בעריכת הביקורת, אין הדבר מוציא אותן מגדר פעולות שבוצעו תוך כדי ולצורך מילוי התפקיד הציבורי, להבדיל מפעולות הנעשות לקידום מטרה אישית או במישור אחר שאיננו בגדר הפעולה השלטונית". אם כן, בהתאם למגמה הקיימת בפסיקה, גם במקרים הנ"ל העדיף ביהמ"ש את הפרשנות התכלתית העולה עם הביקורת על פני זכויות הצדדים הנפגעים ממנה.