התכווצות המשק
הממשלה החדשה צריכה לקבל, עוד בראשית דרכה, מספר החלטות על מדיניותה הכלכלית-חברתית. הדחיפות נובעת מכך שהמשק מתכווץ כבר למעלה משנתיים - תחילה בשל הירידה ביצוא, ולאחר מכן - בשל ירידה בהשקעות, ולבסוף - בשל הירידה בצריכה הפרטית. התכווצות המשק לווְתה במספר תופעות:
- סגירת מפעלים, פיטורי עובדים, וגידול ניכר במספר המובטלים.
- התעצמות המצוקה החברתית: ירידה בהכנסות, ירידה ברמת החיים, התפשטות תופעת העוני והפערים החברתיים.
- גידול בגרעון התקציבי ובחוב הממשלתי, עלייה בריבית לטווח ארוך, עלייה בנטל המסים, ופגיעה ברצון לעבוד, לחסוך ולהשקיע.
- זעזועים בשווקים הפיננסיים: עלייה בהפרשות לחובות מסופקים וירידת שיעורי הרווח בבנקאות, ביצועים שליליים של משקיעים מוסדיים, גידול באי-הוודאות בשוקי איגרות החוב והמט"ח, וחולשה גוברת של שוק המניות.
- המשך המהפך בתנועות ההון: ירידה ביבוא ההון להשקעות, להלוואות, ולפקדונות במשק הישראלי, ועלייה ביצוא ההון לסוגיו, אם כי על אש קטנה.
יש הסבורים שתופעות אלה הן בלתי נמנעות, והן נובעות מההאטה בעולם ומהסכסוך המתמשך עם הפלשתינים. יש, על-פי גישה זו, להתאזר בסבלנות עד שהמשק העולמי יתאושש ועד שיימצא פתרון מדיני באזור. אין ספק ששני גורמים אלה, הם אבני ריחיים על צווארו של המשק הישראלי, אבל כל ממשלה שתחליט להניח למשק להמשיך ולשקוע, מסתכנת באובדן שליטה על מערכות גדולות.
התפוררות כלכלית וחברתית איננה יכולה להתנהל על מי מנוחות לאורך זמן, ועשוי להגיע רגע - ואיש אינו יכל להעריך מתי ובשל מה בדיוק - בו עצם יכולתה של הממשלה לשלוט תועמד בסימן שאלה.
אין שום סיבה מדוע הממשלה החדשה שתוקם תירצה לבדוק באופן מעשי היכן נמצא הגבול הזה, ויש לפיכך הרבה סיבות מדוע יש לנקוט מיד צעדים נמרצים כדי להתרחק ממנו ככל האפשר.
החלטות דרושות
ההחלטות שעל הממשלה החדשה לקבל בראשית דרכה, יהא הרכבה אשר יהא, הינן מכמה סוגים: חלקן אירגוניות, חלקן מתייחס ליעדים בתחומי המדיניות הכלכלית והחברתית, וחלקן כרוך בשינוי תקציב 2003 כתשתית למדיניות תקציבית ארוכת טווח. ההנחה ביסוד כל ההחלטות האלה היא, כי ניתן לעצור את תהליך ההתכווצות של המשק למרות הסביבה הקשה, אבל נדרשים לשם כך צעדים חריגים ונכונות של כל הגורמים במשק - פוליטיים, כלכליים וחברתיים - לתרום את חלקם למאמץ המיוחד.
מה הן ההחלטות האירגוניות:
- הקמת קבינט כלכלי-חברתי בראשות שר האוצר, בסמכות מלאה של הממשלה. רצוי כי חברי קבינט זה לא יהיו חברים בקבינט, או ועדות שרים, שיעסקו בעניינים בטחוניים - מדיניים. הם יתכנסו לדיון שבועי, או יותר - לפי הצורך, ויֵעזרו במטה מקצועי מצומצם, אשר יפעל לצידם ואשר יגוייס לתקופה קצובה, לעבודה מלאה, מהמיגזר הפרטי.
הפרדה מלאה ככל האפשר בין הקבינט הבטחוני-מדיני לבין הקבינט הכלכלי-חברתי רצוייה משום נטל העבודה הרב בכל אחד משני התחומים. ראש הממשלה יחליט אילו נושאי מפתח בכל אחד מהתחומים יובא לממשלה במליאתה לצורך הכרעה.
אחת לרבעון, בראשיתו, תקיים הממשלה דיון כולל על מצב המשק והחברה, על סמך דו"ח מפורט אשר תקבל מהקבינט הכלכלי-חברתי. דו"ח זה, אשר יתייחס למידת ההתקדמות בהשגת היעדים, יפורסם לציבור ביחד עם החלטות הממשלה בתום הדיון.
- הממשלה תחליט עוד על הקמת שתי מסגרות עבודה ייעודיות אשר תפעלנה לצד הקבינט הכלכלי-חברתי ובתיאום מלא עמו:
האחת - עם ההסתדרות והמעסיקים כדי לגבש הבנות בנושאים הקשורים לשכר בשרות הציבורי בתנאים של יציבות מחירים במשק, עידכון הסדרי הצמדה שונים של שכר וקיצבאות ושכר המינימום, שינוי הסדרי החסכון לפנסיה והרחבתם, ונורמות התנהגות בשכר ובתגמול של בכירים במיגזר הפרטי בהתחשב במצב המשק.
והשנייה - פורום ביצועי משותף למשרד האוצר ולבנק ישראל שיפעל כדי לפתח את השווקים הפיננסיים על בסיס תחרותי במגמה ליצור תיווך פיננסי חוץ-בנקאי, שוק הון - הנשען על חסכון לטווח ארוך ושוק כספים - הנשען על מק"מ וני"ע מסחריים, להקטין את משקלם של הבנקים במשק, ולנקוט צעדים המחזקים את יציבות המוסדות והשווקים הפיננסיים. תכנית עבודה זו תיכלול גם את סיום תהליך ההפרטה של הבנקים, פיתוח החסכון לפנסיה בתנאי שוק, ותיאום הפיקוח על השווקים הפיננסיים. במסגרת זו תוגשנה לממשלה גם הצעות לחוק ביטוח פקדונות ולתיקון חוק בנק ישראל בהתבסס על נורמות בינלאומיות מקובלות.
בנק ישראל רואה עצמו שותף פעיל בתחום זה ולשם כך הוא מכין, ויגיש, חומר המתייחס לסדר היום האפשרי של השינויים המיבניים הדרושים בשווקים הפיננסיים. מוסדות יציבים ושווקים פיננסיים מפותחים, הם מאפיינים בולטים של משק בצמיחה.
באשר ליעדי המדיניות בתחום הכלכלי-חברתי מוצע לקבוע כי, תוך שמירה על יציבות המחירים והיציבות הפיננסית, הממשלה תאמץ שני יעדים נוספים לטווח בינוני:
- קירוב, עד השוואה, של שיעור התעסוקה במשק הישראלי, תוך התייחסות לפערים בנטל השירות הבטחוני, לזה המקובל, בממוצע, במדינות ה-OECD. שיעור התעסוקה נמדד על-ידי היחס בין מספר המועסקים לבין האוכלוסייה בגיל העבודה (גילאי 64-15), והוא עומד אצלנו על 56%. הממוצע במדינות ה-OECD הוא 65%. לצרכים מעשיים כדאי היה להוסיף כי הגידול בשיעור התעסוקה צריך להתממש בעיקר במיגזר העסקי והרבה פחות, אם בכלל, בשרותים הציבוריים.
בשנים האחרונות הכיוון היה הפוך: שיעור התעסוקה במדינות ה-OECD עלה, ואילו אצלנו - הוא ירד; ותוך כדי ירידה, שיעור המועסקים אצלנו בשרותים הציבוריים - עלה, ובסקטור העסקי - ירד.
גידול בשיעור התעסוקה, במיוחד במיגזר העסקי, פירושו חזרה למסלול של צמיחה וגידול בהכנסה הממוצעת לנפש, תחום בו היתה כידוע נסיגה משמעותית בשנתיים האחרונות. זו גם דרך המלך לצימצום מימדי העוני ואי-השוויון בחלוקת ההכנסות במשק.
- יעד שני מתייחס לצמצום מספרם של העובדים הזרים במשק הישראלי בכדי שני-שליש, כ-200,000 עובדים, תוך שנתיים, מ-7.5% לכ-2.5% מהאוכלוסייה בגיל העבודה. צמצום זה יש להשיג קודם כל באמצעים כלכליים, על-ידי ייקור העסקת עובדים זרים לפחות למימדים המקובלים בהעסקת עובדים ישראלים. כדי להשיג תוצאה זו יש לנקוט במספר אמצעים בתחום האַגרות, מס הכנסה (לרבות הכרה זהה בהוצאות המעסיק), הפרשות לביטוח לאומי והפרשות סוציאליות.
במקביל יש לשנות את שיטת ההיתרים, כאשר את ההיתר לעבוד בישראל יש לתת לעובד הזר במישרין ולא לחברות כח אדם, מוסדות ענפיים או מעסיקים ספציפיים. מדיניות זו תעלה אמנם את השכר הממוצע בענפים המבססים היום את קיומם על העסקת עובדים זולים אולם, במקביל, תסיר את אחד החסמים לשיפורים טכנולוגיים ולגידול הפריון במשק ותאפשר צימצום מספר המובטלים ברמות השכלה נמוכות.
בתחום ההחלטות המיידיות נדרש עידכון בתקציב המאושר ל-2003. עידכון זה נדרש כדי שהממשלה תוכל לעמוד בהחלטתה על יעד גרעון של 3 אחוזי תוצר. המשמעות המעשית היא, על-פי ההערכה היום, הפחתת הוצאות בסדר גודל משמעותי, המתחייב מצימצום הכנסות הממשלה. נוסף לכך יש לשריין בתקציב רזרבה מיוחדת שניתן יהיה להפשירה רק אם וכאשר יסתבר שאין נסיגה נוספת במהלך השנה בהכנסות המדינה ממסים. בכל מקרה, היעד שיש להשיג אינו סכום ההפחתה בהוצאות הממשלה אלא הגרעון, וגודל ההפחתה והרזרבה המיוחדת צריכים להיות מותאמים לכך.
העמידה ביעד הגרעון נדרשת כדי להחזיר למסלול יורד את נטל החוב הממשלתי הגבוה, וכדי להסיר את הלחץ של הממשלה על שוק איגרות החוב - במיוחד בתקופה של שיעור חסכון יורד - ולהתחיל את התהליך, שיהיה בהכרח הדרגתי וממושך, של הורדת הריבית לטווח ארוך במשק. זהו תנאי הכרחי כדי לתמוך בהשקעות, שהן המפתח לחידוש תהליך הצמיחה.
במקביל להחלטה זו, על הממשלה החדשה להטיל על הקבינט הכלכלי-חברתי לעצב, עד למועד הנדרש לגיבוש תקציב 2004 (יולי-אוגוסט 2003), אסטרטגיה תקציבית לעשר השנים הבאות. העקרון המנחה של אסטרטגיה זו הוא כי על הממשלה לקחת מהמשק פחות מסים ופחות הלוואות, ולשם כך עליה להקטין את הוצאותיה אשר היום הן הגבוהות ביותר בעולם יחסית לגודל המשק. נזכיר כי בשנתיים האחרונות, 2002-2001, נהגה הממשלה בדיוק להיפך; נטל המסים, כמו גם נטל החובות, נמצאו במגמת עלייה - מירשם בדוק לנסיגה כלכלית.
הממשלה קיבלה כידוע, באופן בלתי תלוי, ארבע החלטות בתחום זה בשנה האחרונה:
- להקטין את הגרעון בתקציב עד אחוז אחד יחסית לתוצר בשנת 2007.
- לעלות על מסלול של הפחתת שיעור המס על יחידים עד ל-49% בשנת 2008, לרבות ביטוח לאומי ומס בריאות.
- להגדיל את ההשקעות בתשתית במיליארד ש"ח (וברור שאין בכך די).
- להגביל עד תום שנת 2003, אם לא קודם לכן, את ההחלטה להעלות מסים מסויימים, כולל מס יסף (כבר בוטל) מס ערך מוסף, הסרת תיקרת הביטוח הלאומי.
החלטות אלה הן בכיוון הנכון אך, כדי לעמוד בהן, יש צורך להקטין את ההוצאות השוטפות של הממשלה, ובשיעור לא מבוטל. הוצאות אלה, כידוע, מורכבות מחשבון השכר והקניות של המיגזר הציבורי, תקציב הבטחון ותשלומי ההעברה. על כך הממשלה טרם החליטה, והדבר לא יבֹא מאליו. יש לכן לגבש מסגרת עיקבית של כל המיצרפים התקציביים במגמה להגיע לגביהם לנורמות המקובלות בעולם. התקציב המתוקן ל-2003 יהווה נקודת מוצא למסגרת זו לעשור הקרוב. בהקשר זה יש לתקן שני חוקים:
- החוק להפחתת הגרעון, אשר צריך להבטיח עמידה ביעדי הגרעון על-ידי בקרה והתאמה שוטפת של ביצוע התקציב במהלך שנת הכספים, בהתאם ליעד.
- והחוק המסדיר את החקיקה הפרטית כך שתהיה עקבית עם האסטרטגיה התקציבית. החוק אשר אושר בכנסת ה-15 איננו עקבי עם אסטרטגיה זו, ובכל מקרה - תוקפו יפוג במהלך 2003, והשער שוב יהיה פרוץ לרווחה.
עוד צריכה הממשלה לדרוש כבר עתה מהקבינט הכלכלי-חברתי, במסגרת ההכנות ובלוח הזמנים להכנת תקציב 2004, לעצב מדיניות מפורטת בשני תחומים:
- המדיניות החברתית של הממשלה, תוך הצעת יעד כמותי לצימצום מימדי העוני והתייחסות לתכניות אותן יש להפעיל כדי להשיג יעד זה. נושא זה טרם קיבל את תשומת הלב הראוייה ברמת המדיניות, ואיננו יכולים להרשות לעצמנו לראות תהליכים של התפוררות חברתית בלי להגיב עליהם בעצמה הנדרשת.
- מדיניות מפורטת של הממשלה להאצה ניכרת בהשקעותיה בתשתית, במישרין ובאמצעות חברות ממשלתיות ופרטיות. סדר הגודל הדרוש של ההשקעות נאמד בכ-90 מיליארד ש"ח בחמש השנים הבאות בכבישים, רכבות, נמלי ים ואויר, חשמל, מים, ביוב וגז. ההאצה נדרשת כדי להדביק את הפיגור הגדול שהצטבר בתחום התשתיות וכדי להסיר חסמים לגידול הפריון במשק.
בתחום זה יש להתייחס לתיכנון הסביבתי של המדינה כולה, התהליכים המינהליים הנדרשים לאשור השקעות בתשתית, שיפור התחרות בענפי התשתית, ובמידה והדבר יסתייע - הצמדת הערבויות של ממשלת ארה"ב לגיוס הון חדש למימון השקעות בתשתית בלבד. כדי להבטיח קשר הדוק בין הערבויות לבין ההשקעות בתשתית יש לנקוט במספר אמצעים, ולא אפרט אותם כאן.
בנק ישראל מכין, ויגיש, חומר מפורט יותר בשלשה נושאים אלה - האסטרטגיה התקציבית, המדיניות החברתית וההשקעות בתשתית.
עידן חדש בניהול המשק
הניהול המקרו-כלכלי של המשק הישראלי הולך ומתכנס בשנים האחרונות אל תוך עידן חדש. במשך תקופה ארוכה היה נטוש ויכוח על השאלה אם למדיניות לשמירה על יציבות מחירים יש מחיר במונחי צמיחה. אלה אשר השיבו בחיוב לשאלה זו גרסו שראוי להקריב את יציבות המחירים למען הצמיחה, ולכן חזרו ותבעו מבנק ישראל להוריד את הריבית הנקבעת על-ידו, בכל תנאי, בכל מצב, כל הזמן.
בשנת 2002 נפל דבר. בדצמבר 2001 הופחתה ריבית בנק ישראל ב-2 נקודות אחוז, במסגרת תכנית כלכלית, אשר אושרה בממשלה, ואשר תכליתה היתה לתמוך בתעסוקה ובצמיחה. לאחר שנה ברור, כי במקום צמיחה קיבלנו התכווצות נוספת של המשק; במקום יציבות מחירים - קיבלנו אינפלציה; ובנוסף לכך קיבלנו גם איום של ממש על היציבות הפיננסית. האם התכנית הכלכלית אשר אושרה בשלהי 2001 היתה שגויה? לא; זו עדיין התכנית הדרושה למשק גם היום: ריסון פיסקלי צריך להחליף ריסון מונטרי, יש להגיע להבנות בנושאי שכר שונים, ונדרשים שינויים מיבניים תומכי פריון. מה, אפוא, גרם לכך שתכנית טובה לא הניבה תוצאות? התשובה ידועה: אי ביצוע חלק חשוב מההחלטות של אותה תכנית.
הלקחים של שנת 2002 הם פשוטים:
- צמיחה לא ניתן להשיג על-ידי הורדת ריבית לטווח קצר, כשלעצמה.
- כאשר הרחבה מוניטרית אינה מתבצעת על רקע מדיניות אמינה של ריסון תקציבי לאורך זמן, המתבטאת בירידת שערי הריבית לטווח ארוך, התוצאה היא אינפלציה, גם בתנאי מיתון, תוך כדי איום על היציבות הפיננסית.
- את המחיר של גידול הגרעון התקציבי לא יידרשו לשלם "הדורות הבאים", כפי שיש מי שחושבים, וידם קלה על הדק הגרעון, אלא אנחנו, כאן ועכשיו. הריבית לטווח ארוך במשק עולה עכשיו; הלחץ על הלווים והמערכת הפיננסית מעיק יותר עכשיו; דרוג המשק יורד עכשיו; ההשקעות במשק צונחות עכשיו. בפני ממשלה עם נטל חוב ענק, כמו ממשלת ישראל, סגורה האופציה להגדיל את הגרעון, וכל עוד זה המצב - היא חייבת להפחיתו, גם בתקופה של מיתון. הקטנת הגרעון והחוב על-ידי הפחתת ההוצאות השוטפות של הממשלה פירושה מתן עדיפות להשקעות וליצוא, תוך כדי שמירה על היציבות. זו הדרך לתמוך בצמיחה.
- גם אלה אשר היו מוכנים בעבר לשאת מציאות בה המשק הישראלי יוצא דופן בעולם מבחינת האינפלציה, לטענתם - למען הצמיחה, אינם מוכנים להסתכן בעירעור היציבות הפיננסית. על רקע ארועי שנת 2002, התמיכה הציבורית במדיניות מונטרית יציבה גדולה לאין ערוך מאשר היתה אי פעם.
כדי ללמוד לקחים אלה לא כולנו היינו זקוקים לנסיון של שנת 2002. אולם אירועי השנה האחרונה הרחיבו מאד את המחנה אשר מבין שאם ברצוננו לבסס את האסטרטגיה הכלכלית של המשק הישראלי על אינטגרציה עם המשק העולמי, כי רק כך נוכל למצות את פוטנציאל הצמיחה שלנו, עלינו להתאים את צורת הניהול של המשק לכללים המקובלים בעולם.
מעל לכל, עלינו להכיר בכך כי כאשר המשק במלחמה, גם אם היא בעצימות נמוכה אבל נמשכת מספר שנים, על הממשלה להתארגן אחרת כדי לנהל את המדיניות הכלכלית-חברתית. זהו מצב לא שיגרתי המחייב פתרונות ניהוליים לא שיגרתיים. ללא התארגנות מתאימה, המבטיחה כי ניהול המשק והחברה יזכה לתשומת לב מלאה, מתמדת, אמינה, סמכותית, אפקטיבית ומשתפת את העובדים והמעסיקים - גם הצעות המדיניות הקולעות ביותר לא יניבו פירות. מאידך, אם נתארגן יחד ונפעל כהלכה אנחנו יכולים לחלץ את המשק מהידרדרות נוספת, אשר יכולות להיות לה השלכות קשות על כל תחומי החיים, ולהתחיל לעלות על תוואי של צמיחה. חובתה של הממשלה היא להוביל, ובמאמץ זה היא תימצא את בנק ישראל תמיד לצידה.
תמצית הצעדים הנדרשים לניהול המדיניות הכלכלית-חברתית
א. מסגרות אירגוניות
1. קבינט כלכלי-חברתי בסמכות של ממשלה, עם מטה מקצועי ייעודי.
2. פורום ממשלה-הסתדרות-מעסיקים להבנות בנושאי שכר, הצמדות וחסכון לטווח ארוך.
3. פורום ביצועי משרד האוצר-בנק ישראל לפיתוח השווקים הפיננסיים במיבנה תחרותי, ולחיזוק יציבותם.
ב. יעדים
1. עצירת תהליך התכווצות המשק וחזרה למסלול של צמיחה.
2. הגדלת שיעור התעסוקה לממוצע בעולם המפותח.
3. צימצום מימדי העוני.
4. יציבות מחירים ויציבות פיננסית.
ג. אמצעים עיקריים
1. מדיניות תקציבית לטווח ארוך: צימצום נטל המסים ונטל החובות של הממשלה תוך צימצום ההוצאות השוטפות שלה, כדי לעמוד בסטנדרטים בינ"ל.
2. האצת ההשקעות בתשתית: 90 מיליארד ש"ח בחמש שנים, תוך שיפור המיבנה התחרותי.
3. הורדת שיעור העובדים הזרים בכשני שליש, באמצעים כלכליים.
4. החלפת ריסון מונטרי בריסון פיסקלי כדי להוריד את הריבית במשק לכל הטווחים.
ד. חקיקה
1. חוק מחייב להפחתת גרעון בתקציב.
2. חוק המשלב חקיקה פרטית במדיניות התקציבית לטווח ארוך.
3. חוק ביטוח פקדונות.
4. תיקון לחוק בנק ישראל על בסיס נורמות בינלאומיות מקובלות.
5. חוק פנסיה-חובה, על בסיס השוק ואיזון אקטוארי שוטף.