דווקא לאור הישגיה המרשימים של המערכה שממשל טראמפ מנהל עד כה מול אירן, סגירה סופית ומוחלטת של אפיקי ייצוא הנפט וניתוק מלא של אירן מן המערכת הפיננסית הבינלאומית, אינם הדרך האופטימלית להבאת אירן לתפנית חדה במדיניותה הגרעינית ובחתרנותה האזורית. החרפה נוספת במגמה זו עלולה להביא לקרע בין ארה"ב לשותפותיה בזירה הבינלאומית.
עדיף להתמקד - תוך קיום רמת הלחץ הנוכחית - בסגירת נתיבים עוקפי עיצומים (בעיקר טורקיה וקטר), ובשחיקת יתרות המטבע האירניות. כלי מרכזי בהיבט זה הוא תביעות הענק נגד אירן בגין אחריות לטרור. במקביל, ראוי להציג בפני העם האירני חזון של האפשרויות שייפתחו בפניו אם הנהגתו תשנה כיוון, או תוחלף.
זו לא קוריאה הצפונית
החתימה על הסכם הגרעין עם אירן ביולי 2015 הביאה לגל של אופטימיות בקרב גורמים רבים בזירה הבינלאומית - ובקרב אזרחי אירן - בתקווה שאנחנו נמצאים בפתחו של עידן חדש. הנחת העבודה המרכזית של הנשיא
ברק אובמה כבר ב-2013 - עת נכנס למו"מ חשאי עם האירנים - הייתה, שמשטר האייתולות בטהרן הגיע לנקודת הכרעה שבה הוא מבין, כי המשך העיצומים מהווה איום על עצם שרידותו. לכך נלוותה הציפייה בשורות הממשל (אם כי היו גם ספקנים), כי הסרת מרבית העיצומים וחזרתה של אירן בהדרגה למילוי תפקיד משמעותי בשוק הכלכלי הבינלאומי, יגרמו למשטר לנטוש את דרך הגרעין והטרור.
בין גורמי המקצוע, אלה שניהלו את המערכה הכלכלית נגד אירן וארגוני הטרור, לא הייתה הסכמה עם ההנחה לפיה העיצומים אכן הגיעו לנקודת השפעה קריטית על המשטר האירני. בעוד ששר האוצר דאז התיישר עם הקו ששידר אובמה, הרי שבקרב גורמים בכירים במשרדו היו הדעות נחרצות הרבה פחות. מכל מקום בישראל, שבה גורמי המקצוע ליוו במשך למעלה מעשור את הממסד האמריקני במערכה הכלכלית מול אירן, ההערכה הייתה נחרצת: העיצומים טרם מיצו את עצמן.
ראוי להדגיש, כי ויכוח זה התנהל לא מתוך שאיפות סותרות, אלא על בסיס הערכות מצב שונות. הנחת עבודה משותפת לשני הצדדים הייתה, כי המערכה הכלכלית נגד אירן היא כלי מרכזי שאמור לייצר תגובות שרשרת, בראש ובראשונה בקרב הציבור האירני, שיערערו את לגיטימיות המשטר עד לכדי איום על שרידותו. אלא שישראל ראתה (ועדיין רואה) בכך כלי להשגת תפנית עמוקה ובלתי הפיכה בהתנהלות האירנית, ואילו ממשל אובמה חתר לתרגם בהקדם את מנופי הלחץ שהוא עצמו יצר, להישג דיפלומטי על בסיס פשרה וויתורים הדדיים.
בוויכוח המתמשך האם אכן העיצומים הכלכליות הן אפקטיביות או לא, אחת הדוגמאות הבולטות הן
קוריאה הצפונית וקובה, שסבלו או סובלות מעיצומים אמריקניים יותר מ-50 שנה. לפחות בקוריאה המשטר לא נפל, ודבר מהותי לא הושג באמצעות מנוף העיצומים.
השאלה המתבקשת היא מדוע דווקא אירן תישבר תחת העיצומים הכלכליות. התשובה הפשוטה היא שאירן אינה קוריאה הצפונית ואינה קובה. העיצומים על אירן משפיעים הרבה יותר בשל זיקת הגומלין ביניהם לבין תהליך עמוק שהחברה האירנית עוברת בעשורים האחרונים. מדובר בהתרחבות הפער בין הציבור למוסדות המשטר והממסד הדתי, לצד סממני חילון ואימוץ אורח חיים מערבי. תהליכים אלה כשלעצמם מעמידים בפני הרפובליקה האיסלאמית אתגרים גדולים ומורכבים.
מדוע העיצומים מצליחים
מגמות העומק מתרחשות על-רקע לחצים דמוגרפיים, תמורות ביחסי הגומלין בין החברה למוסדות המדינה וחשיפה גוברת למערב ולמודרניזציה. הן מציבות כבר כיום אתגר משמעותי בפני המשטר, משום שיש בהן כדי לבטא שחיקה בתמיכה הציבורית במוסדות השלטון ובערכי המהפכה. העיצומים רק מגבירים את התהליכים הפנימיים באירן ואת הדרישה לשינוי.
החלטותיו של הנשיא
דונלד טראמפ באוקטובר 2017 לסגת מהסכם הגרעין עם אירן, במאי 2018 לנטוש את ההסכם ולהחזיר את מדיניות העיצומים, ובמאי 2019 לא לחדש את הפטור ליבואניות נפט גדולות ולהכריז על משמרות המהפכה כארגון טרור, היו מלוות לאורך כל הדרך בספקנות מסוימת באשר ליעילות המהלך.
לקח כמעט עשור לרתום את המערכת הבינלאומית לעיצומים "נושכות" על אירן, ואילו החל ב-2015, לאחר שהותר הרסן על-ידי הממשל האמריקני הקודם, הועלו תהיות באשר ליכולת האמריקנית לבנות שוב מערכה יעילה מול אירן. הספקנות רק גברה לנוכח העובדה שבניגוד לסיבוב הקודם, רובן המוחלט של מדינות אירופה התנגדו למהלך, והפעלת משטר עיצומים כלכליים ללא שיתוף פעולה בינלאומי נתפסה כמהלך שיעילותו מוגבלת.
בפועל נראה, כי המערכה הכלכלית שמנהל טראמפ מול האירנים יעילה הרבה יותר ממה שניתן היה לצפות. הא כיצד? מדובר במכלול של גורמים שחברו יחדיו ובהבשלה של כמה תהליכים ארוכי טווח.
במקום להשקיע את הכספים ששוחררו בעקבות הסכם הגרעין בפיתוח כלכלי ובשיפור האיתנות הכלכלית - לאחר עשור של עיצומים - הוכיחה אירן, כי אין בכוונתה להתמתן (בניגוד לציפיות שטופחו בממשל אובמה). אירן השקיעה חלק ניכר מן הכספים שהורעפו עליה בעסקת הגרעין לטובת הרחבת המהפכה האיסלאמית, והקמה מחדש של רשת התמיכה בטרור הבינלאומי.
אירן המשיכה להעביר מאות מיליוני דולרים בשנה לחיזוק עוצמתה של חיזבאללה (הרמטכ"ל דאז, גדי איזנקוט, נקב במספר 800 מיליון דולר לגבי הסכומים שהועברו ב-2017), אבל סכום זה מתגמד לעומת ההוצאות הביטחוניות בניהול המערכה בסוריה. לפי ההערכות בישראל, רק במלחמת האזרחים בסוריה השקיעה אירן 20-15 מיליארד דולר בשנים 2019-2015. ניתן להעריך, כי אילו היו האירנים צופים מבעוד מועד, כי יש אפשרות של חזרת העיצומים, היו מנהלים אחרת את כלכלתם.
הבנקים לא רוצים את אירן
מערכת העצבים של הכלכלה העולמית עברה, ועודנה עוברת, טלטלה אדירה מאז 11 בספטמבר 2001. הפיכתה של מערכת הבנקאות הבינלאומית לשדה המערכה המרכזי מול ארגוני טרור ומדינות המועמדות לתפוצה גרעינית; המלחמות הכלכליות בין ארה"ב לסין ואף בינה לבין רוסיה; כמו גם המלחמה בארגוני פשיעה ובמלביני הון - כל אלה שינו באופן דרמטי את פעילותה של המערכת הפיננסית.
החשש בקרב גופים עסקיים מצעדי ענישה קולקטיביים ופרסונליים חסרי תקדים, כמו גם תביעות של נפגעי טרור למיניהם, יצרו כיום מצב שהבנקים בעולם הפכו לרגולטור של עצמם, ויוזמים סייגים והגבלות - לעיתים חסרי פרופורציה - כדי שלא להיקלע לעימות עם המאסדר האמריקני או עם המערכת המשפטית האמריקנית.
במציאות זו, גם לאחר הסרת העיצומים, מרבית הבנקים בעולם סירבו לאפשר העברות כספים של גורמים אירניים במערכת הבנקאות הבינלאומית, מתוך חשש שתנועות אלה משמשות לפעילות טרור או לפעילות אחרת שיש בה כדי לסכן אותם. סימנים ראשונים למדיניות זו ניכרו דווקא בתקופת אובמה, כאשר הבנקים האמריקניים דרשו דרישות של הממשל לשחרר כספים אירניים מוקפאים ונימקו זאת ב"חשש מפגיעה במוניטין בעקבות עשיית עסקים עם אירן".
גם הניסיונות של מדינות אירופה לאפשר לאירנים מערכת חלופית לסחר, נתקלו בקשיים עצומים של מערכת הבנקאות האירופית והעולמית. הבנקים חוששים הרבה יותר מניתוק ממערכת הבנקאות האמריקנית, מאשר הם סומכים על הבטחות או התחייבויות של ממשלות אירופיות לערבויות. גם חברות ענק אירופיות ניצבות בפני אותה בחירה - השוק האמריקני מול השוק האירני - והתשובה ברורה. וולוו, פז'ו, רנו, איירבוס, דויטשה טלקום, אייר פראנס ובריטיש איירווייז הודיעו על ניתוק קשריהן עם אירן.
אמנם
האיחוד האירופי הוא שותף הסחר השלישי בגודלו עם האירנים, אחרי איחוד האמירויות וסין. היקף הסחר של האיחוד האירופי עם האירנים עמד בשנה 2018 על 30 מיליארד דולר - 16% מהיקף הסחר הכולל של אירן; אך היקף הסחר של האיחוד עם ארה"ב עמד באותה שנה על 720 מיליארד דולר.
אם בסבב העיצומים הקודם (2006-2012) זכו האירנים לתמיכה מסוימת ממדינות שסייעו להם לעקוף את העיצומים, הרי ששורה של שינויים גיאופוליטיים, בעיקר בסכסוך הפנים-איסלאמי, שינו מציאות זו. הדברים אמורים בראש ובראשונה בדובאי, ששימשה במשך שנים רבות פלטפורמה לעסקות האירניות, אך בשל הרעת היחסים בין מדינות המפרץ לאירן, היא חדלה מלשמש כנקודת סליקה מרכזית עבור האירנים.
סין ורוסיה עסוקות במלחמות הכלכליות שלהן עם ארה"ב ובעיצומים המופעלות נגדן עצמן, והן מחפשות (אך אינן מוצאות בנקל) חלופות לשימוש במערכת שבהגמוניה אמריקנית. הקטרים והטורקים הם היחידים כרגע במערכת שמוכנים לעצום עין במידת מה ולסייע לאירנים. מצב זה מקשה מאוד על המערכת הפיננסית האירנית למצוא חורים במערכת הבנקאית העולמית כדי לעקוף עיצומים.
פגיעה בבטן הרכה
יש להוסיף לכך את גלי העיצומים החדשים שהטיל ממשל טראמפ על אירן. נראה שהפעם העיצומים היו מקיפים וכואבים יותר, תוך פגיעה בבטן הרכה של הכלכלה האירנית - שוק הנפט. החל מאוגוסט 2018, ובהמשך באפריל 2019, הטיל הממשל האמריקני שורה של עיצומים, ובעיקר ביטל שלמעשה נתנו צינור חמצן לכלכלה האירנית.
בנוסף לכך הרחיב הממשל את העיצומים לתחום התעבורה הימית של נפט, שהוא קריטי לאירנים, שהצליחו עד 2016 לעקוף עיצומים על הנפט באמצעות פעילות מניפולטיבית כגון הברחות נפט, כיבוי מכשירי ניווט והסתתרות בלב ים תוך העברת נפט ממיכלית למיכלית. הגל השלישי שהוטל ביוני 2019 הוא סמלי הרבה יותר והופעל נגד נכסי המנהיגים באירן, אך בא לשדר לעם האירני, כי העיצומים מופנות לא רק מול העם אלא גם מול אלה שמחוללים את הבעיה האירנית.
ההסכם ב-2015 והציפיות לעתיד טוב יותר, היוו מה שקרוי במדע המדינה "מהפכת הציפיות העולות". דווקא כאשר יש מציאות טובה יותר לתקופה מסוימת, מתרחשת אי-שביעות רצון פוליטית. כלומר: תקופת הציפיות ושבר החלום הם ההופכים את המשטר לחשוף יותר. לציבור באירן יש מודעות רבה מאוד, הן בהיבטים הפוליטיים והן בהיבטי המסחר הבינלאומיים. קיים קושי מהותי להלהיט אותו במסרים מוטעים.
הסכם הגרעין והסרת העיצומים הפיחו תקוות באירן. דברים באמת התחילו להשתפר - עליות המחירים נבלמו, הצמיחה עלתה והיקף ההוצאה של הממשלה על סובסידיות ירד. אך כאשר תהליך זה החל לנוע קדימה, התהפכה הקערה על פניה באבחת החלטה אחת של טראמפ. הנפילה מהתקווה הגדולה לשפל חסר התקדים היא הסכנה הגדולה ביותר למשטר האירני. מאז תחילת 2018 איבד המטבע האירני למעלה מ-75% מערכו. שיעור האבטלה מגיע ל-30% בעיקר בקרב הצעירים.
על-פי נתונים עדכניים של הממשל האמריקני, הפגיעה העמוקה בייצוא הנפט ומרכיבים נוספים קיצצה את הכנסות המדינה ב-40% תוך חודשים ספורים. דיווחים היוצאים מאירן מלמדים, כי בעלי מפעלים מתקשים להשיג חומרי גלם בסיסיים, ונאלצים לפטר את מרבית עובדיהם כדי להימנע מפשיטת רגל. במקביל, המשטר אוסר על ייצוא מוצרים בסיסיים כמו נייר טואלט, חמאה, אבקת חלב, תה ואריזות נייר.
כל אלו מתחילים לייצר מסה קריטית להתנגדות למשטר. השאלה המרכזית היא מתי יבשיל התהליך לכדי "ביקוע גרעיני" של החברה האירנית, לא רק בקרב המעמד הבינוני העליון (הסולד מן המשטר זה מכבר), אלא גם בשכונות העוני של דרום טהרן.
נראה, כי התגובה האירנית האלימה, בדמות הפיגועים נגד מיכליות במפרץ הערבי, המתקפה הגוברת של המורדים החות'ים על יעדים בסעודיה וההשתלטות על מיכלית נפט בריטית, מעידה יותר מכל על מצבו של המשטר ועל חששו מפני ערעור יציבותו. האירנים עוברים מתחילת 2019 למדיניות של התרסה ולפעילות אלימה עד כדי הליכה על הסף אל מול ארה"ב.
לעיתים נראה, כי מנהיגי אירן מעוניינים בעימות עם האמריקנים, אולי מתוך הנחה שעימות שכזה ילכד את השורות בעם האירני ויחזק את המשטר. הנחה זו נובעת בין השאר מתחושת הגאווה הלאומית האירנית. האירנים מודעים היטב ללחץ מערבי חיצוני על ארצם, ובתרבות הפוליטית האירנית הועלו שוב ושוב על נס אלו שלא היו מוכנים להיכנע לתכתיבים זרים. זאת אולי נחמתו של המשטר: מרבית האוכלוסייה עדיין מגלה נכונות להתייצב מאחורי הדגל.
מה לעשות כעת
בקיץ 2019 אנו נמצאים בנקודה ארכימדית בקשר למערכה הכלכלית מול אירן. כעת עומדת על הפרק השאלה אלו צעדים יש לנקוט כדי לשנות את נקודת האיזון להביא למעשה את העם האירני אל סף עלייה על בריקדות, ובכך להביא את המשטר לנקודת החלטה קריטית: להסתכן בהעמקה נוספת של המשבר, או לשוב לשולחן המו"מ מעמדת חולשה, כשעל הפרק שינוי מהותי בעסקת הגרעין ודרישה לשינוי ההתנהלות האירנית בהיבטים נוספים.
האם תוספת של עיצומים היא זו שתכריע את המערכה? או אולי יציאה למערכה צבאית אמריקנית? יש לזכור, כי הממשל האמריקני רגיש מאוד להלכי רוח מבית, כשמערכת הבחירות של 2020 כבר החלה; וארה"ב אינה פועלת בחלל ריק בזירה הבינלאומית. העמקת העיצומים על אירן - קל וחומר, מערכה צבאית - משליכות ישירות הן על הזירה המקומית והן על בעלות בריתה של ארה"ב במערב.
אפילו ג'ון בולטון, היועץ לביטחון לאומי - הנחשב נץ בסוגיות אירן - אמר בימים האחרונים, כי ארה"ב "אינה רוצה לפגוע במדינות ידידותיות, וכנראה לא נוכל ללכת עד הסוף עם העיצומים", כלומר: להגיע לאיסור מוחלט על ייבוא נפט מאירן. גם שר האוצר,
סטיבן מנוחין, שתומך בעיצומים מחמירות, מציע שלא לנתק את אירן ממערכת הסליקה הבינלאומית ("סוויפט"), כדי שתוכל להיעזר בה לרכישת מוצרי יסוד ותרופות. בכך הוא מבקש לשמור על העיקרון, לפיו העיצומים מכוונים נגד המשטר ולא נגד העם האירני.
יש להרתיע את אירן מהסלמה נוספת (ודווקא דברי הרהב בטהרן מחפים כנראה, בצורה אופיינית, על ההחלטה להיזהר באשר להמשך ההתגרויות במפרץ). ההתרעה צריכה לבוא לידי ביטוי בראש ובראשונה בהצגה של צעדים קשים מאוד שיינקטו נגד בכירי המשטר, ולאו-דווקא נגד העם האירני.
יש להניח זמן לאמצעי הלחץ הקיימים להבשיל מעצמם ולהניב תוצאות. במציאות הקיימת ניתן להעריך שכל פעולה נוספת יכולה לשנות את האיזון הפנימי בין הישגי הלחץ לבין הפגיעה בגאווה של העם האירני, העלולה לדחוף דווקא להתנגדות גוברת ולהאצת ההעשרה.
מעבר לכך, יש להימנע מצעדים שיניבו פגיעה קשה בבעלות הברית של ארה"ב, בעיקר אלה שתלותן בנפט קריטית ויתפרשו - כאמור - כמכוונים נגד העם האירני ולאו-דווקא נגד המשטר. כל תוספת של עיצומים צריכה להיות ממוקדת מול בכירי המשטר, תוך פגיעה ישירה בהם, והעברת מסר לעם האירני שלא הוא האויב אלא המדיניות של המשטר שלו.
בה בעת, יש לפעול נגד המדינות המסייעות לאירן בעקיפת העיצומים. בראש ובראשונה מדובר בטורקיה. על-אף המתח הגואה לאחרונה בין אנקרה לוושינגטון, על ארה"ב לפעול מול טורקיה, בעיקר במישור הכלכלי, על-רקע היותה של זו מוקד מרכזי להפרות עיצומים אירניות. בדומה, יש לוודא שקטר לא תהווה תחליף לדובאי לצורך עקיפת העיצומים הבנקאיים על אירן.
כלי נוסף הוא פגיעה ישירה ביתרות המט"ח האירניות. כיום ניתן לרתום את מדינות המערב למהלך דרמטי (ובמידה מסוימת כתחליף לעיצומים נוספות), במסגרתו יאכפו פסקי דין אמריקנים נגד אירן בגין מעורבותה בפיגועי טרור, שחייבו אותה לשלם 43 מיליארד דולר. אכיפת פסקי הדין הללו על-ידי מדינות המערב, מדינות המפרץ ובעלות בריתה של ארה"ב, תיצור פגיעה ישירה וקשה מאוד ברזרבות האירניות, וגם תגבה מהאירנים מחיר עצום על מעורבותם בטרור. על הממשל האמריקני לפעול מול מדינות אירופה, בעיקר תוך הפעלת מערכת מדינית-משפטית ותוך דרישה מהאירופים לכבד פסקי דין אמריקים נגד אירן, בתמורה לכך שארה"ב תתחשב במדיניות העיצומים על אירן (בעיקר בתחום הנפט, הרגיש כל כך לאירופים).
במקביל לכך, יש לשקול אם כדאי לבנות מול אירן גירסה ייעודית של "תוכנית המאה", שתוצג בפני העם האירני אם יהיה המשטר מוכן לאמץ קו חדש לחלוטין, הכולל התפרקות מגרעין ומתמיכה בטרור. מהלך שכזה יגביר את התסיסה בסיר הלחץ הפנימי באירן. שוב עולה השאלה מה המטרה - שינוי מדיניות או שינוי משטר.
