לאחרונה, במסגרת קידומה של תוכנית המתאר של הוד השרון (תוכנית הר/2050), החליטה הוועדה המחוזית בעקבות הליכים משפטיים להוסיף את הסעיף הבא: "בתוכניות לאיחוד וחלוקה שיוכנו למתחמים שיימצאו מתאימים לאיחוד וחלוקה בהתאם לדין, יילקח בחשבון מצבן התכנוני הקודם של החלקות ערב אישורה של תוכנית המתאר הכוללנית".
התוכנית סימנה שטחים וייעודים לתוספת שטחי ציבור. במהלך ההתנגדויות לתוכנית בעלי זכויות, כי סימון השטחים כציבוריים מבלי לקבוע כיצד ייעודם ייכלל בתוכניות עתידיות (כגון תוכנית איחוד וחלוקה) עלול לפגוע בזכויותיהם הן בהווה והן בעתיד, שכן הם ייכנסו בשערי התוכנית העתידית בייעוד ציבורי המתעלם מייעודם ערב התוכנית הכוללנית. הוועדה המחוזית הבהירה, כי סימון השטחים הוא רעיוני, וכי מיקומם המדויק, גודלם ופריסתם של שטחי הציבור ייבחנו בעת הכנת התוכנית המפורטת. יתרה מכך: צוין, כי לא ניתן לקבוע במסגרת תוכנית המתאר את השימוש המדויק שיחול בכל מגרש ובאיזה מצב תכנוני ייכנס לאיחוד וחלוקה.
בעקבות זאת נוהלו הליכים משפטיים, מכוחם הוספה לתוכנית המתאר הוראה, על פיה בעת הכנת תוכניות למתחמים, תהיה למעשה התעלמות מהייעוד על-פי התוכנית הכוללנית, בעת קביעת הזכויות שיקבלו הבעלים.
מקביעה זו עולות שאלות המעידות על ההתלבטות והבעייתיות בתוכנית מעין זו: מהי הנפקות של הגדרת הייעודים בתוכנית הכוללנית? מדוע התוכנית הכוללנית קובעת ייעוד ובתוכנית איחוד וחלוקה לעיתים מתעלמים מייעוד זה? אם סימון הייעוד הוא רעיוני, כפי שנקבע בהוד השרון, מדוע הדבר לא מוסדר בחוק?
"תוכנית כוללנית" היא תוכנית שמכוחה ועדה מקומית עצמאית יכולה לקבל סמכויות תכנון נרחבות מאלו שבידי ועדה מקומית רגילה, ולקדם תוכניות מתאר מקומיות ומפורטות ללא אישור הוועדה המחוזית. מטרתה של תוכנית כוללנית היא להתוות מדיניות וכיווני פיתוח לעשרות שנים הבאות. בתוכנית כזו קיימת לעיתים אי-ודאות לגבי היקף זכויות הבנייה הניתנות לניצול בכל מגרש, ולרוב היא קובעת קו תכנוני והנחיות כלליות להכנת תוכניות מפורטות, המצויות במדרג הנורמטיבי הנמוך יותר. מידת הרזולוציה בתוכניות מתאר כוללניות שונה בין עיר לעיר.
סעיף 62א(ג') לחוק התכנון והבנייה קובע: "אישרה הוועדה המחוזית תוכנית מתאר מקומית ומתקיים בה המפורט להלן (בחוק זה - תוכנית כוללנית)... התוכנית שאישרה הוועדה המחוזית כוללת, לפחות, את כל העניינים כמפורט להלן: (א) ייעודי הקרקע בתחומה ושימושי הקרקע המותרים בכל אחד מהייעודים; (ב) קביעת שטחי קרקע המיועדים לשטחים פתוחים ולצורכי ציבור, או קביעת הנחיות בדבר שטחים שיש לייעד לצרכים אלה, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה; (ג) קביעת השטח הכולל המותר לבנייה בכל ייעוד או בכלל הייעודים, גם בלא קביעת זכויות בנייה בכל מגרש או במגרש כלשהו; (ד) הנחיות בדבר שטחי קרקע שיש ליעד לתחבורה, לחניה, לביוב ולתשתיות, ביחס לייעודי הקרקע השונים שנקבעו בה, לרבות התוויית הדרכים העיקריות בתחומה; (ה) הנחיות לעניין גובה הבניינים".
במסגרת הסדרת התכנון, ועל-מנת ליישם את התוכנית הכוללנית, מקדמת הרשות תוכניות לאיחוד וחלוקה לתוכניות שסומנו בתוכנית הכוללנית. תוכנית מעין זו לא פעם מאחדת מגרשים לחטיבת קרקע אחת גדולה, כדי לאפשר פיתוח של השטח באופן מיטבי, למען הבעלים כמו גם לטובת הציבור.
חוק התכנון והבנייה, תקנות איחוד וחלוקה ותקן 15 של מועצת שמאי המקרקעין קובעים, שמגרש שיוקצה יהיה קרוב ככל האפשר למקום בו הייתה חלקתו של מקבל ההקצאה; הקטנת שותפות בקרקע; ריכוז זכויות של בעל זכות אחד; שמירה על יחסית ההקצאה ועוד. אולם, נקודה חשובה שלא הוזכרה היא היררכית התוכניות, וההשלכות שלהן כאשר תגיע אותה תוכנית לאיחוד וחלוקה. במצב עמום שכזה לא ניתן לדעת כיצד להתייחס לייעודים שהתוכנית הכוללנית מגדירה, שאז כל רשות קובעת לעצמה את התייחסותה לייעודים שנקבעו בתוכנית הכוללנית.
ניקח לדוגמה את תוכנית המתאר של תל אביב, תא/5000, שקבעה באשר לאזורי ייעודי הקרקע: "בתוכנית עתידית שתסמן ייעוד קרקע שאינו זהה לייעוד שנקבע בתוכנית זו, תתווסף בדברי ההסבר הערה לגבי התאמתה לתוכנית המתאר".
מצב זה לא רצוי ויוצר חוסר וודאות, שכן, בעל קרקע יתקשה לכלכל את צעדיו. כך למשל, במקרה בו לא תיקבע הוראה מפורשת בתוכנית מתאר כוללנית, ובעתיד - במסגרת תוכנית לאיחוד וחלוקה בקרקע - יתייחסו אל הקרקע בייעוד ציבורי ולכן היא לא תקבל זכויות. המשמעות היא שתוכנית המתאר הכוללנית ששינתה את ייעוד הקרקע לציבורי תיחשב כתוכנית פוגעת, והרי תביעת ירידת ערך ניתן להגיש בתוך שלוש שנים; וכך ייתכן שמי שנפגע יפספס את המועד משום שלא נדרש לכך מלכתחילה.
נניח שעסקינן בבעל הקרקע זהיר שיגיש תביעה בתוך שלוש שנים ממועד אישור תוכנית המתאר, אבל אז תבוא התוכנית העתידית ותכליל את מקרקעיו על-פי הייעוד שקדם לייעוד הציבורי. במקרה כזה, לא רק שלא מדובר בתוכנית פוגעת, אלא אולי אף בתוכנית משביחה, וכך תביעת ירידת הערך הייתה לשווא
תתהיות רבות עולות. אם התוכנית הכוללנית מגדירה ייעודים ולבסוף בתוכנית שלאחריה הם לא נלקחים בחשבון, מה המשמעות שלהם? האם התוכנית הכוללנית מצהירה כוונות בלבד? האם יש ודאות שאכן הקרקע תיכנס כלל לתוכנית איחוד וחלוקה? סביר שהתשובה שלילית, ובמקרה כזה ברור הוא שלייעוד הקרקע יש משמעות חשובה.
לשאלות אלו לא מצאנו תשובות, וחשוב שהמחוקק יסדיר סוגיה מורכבת זו ויקבע הוראות ברורות, כך שלא ייווצרו אי-הבנות באופן שיגרור הן את בעלי הקרקע והן את הרשות להליכים רבים והוצאות מיותרות.
