הדין הכללי מחייב בהנמקה מכוח
חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות), תשי"ט-1958. החוק חל על עובדי ציבור בלבד, כפי שהם מוגדרים בסעיף 1 לחוק זה: "עובד מדינה, עובד רשות מקומית וכן כל רשות שהוענקה לה סמכות על-פי דין". חובת ההנמקה היא גם אחת החובות החלות על רשויות המנהל במסגרת
כללי המשפט המנהלי.
חובת ההנמקה היא אחד מיסודות המשפט הציבורי וכללי הצדק הטבעי. היא היחידה מבין החובות הדיוניות החלות על הפעולה המינהלית המעוגנת בחוק הכנסת - חוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות והנמקות) (
יואב דותן "חובת ההנמקה של רשויות מינהל וגופים נבחרים", מחקרי משפט טו (תשס"ב) 5). דותן מחלק את הטעמים לקיומה של חובת ההנמקה לארבעה סוגי טעמים:
א. טעמים הכרוכים באפשור תקיפה של החלטות מנהל וביקורת.
ב. טעמים הנוגעים בשיפור איכות ההחלטה המנהלית והגברת יעילות המנהל הציבורי בכלל.
ג. טעמים הנוגעים ליחסים שבין האזרח למנהל.
ד. טעמים הנוגעים לתחושות הפרט.
1. טעמים הכרוכים באפשור תקיפה של החלטות מינהל וביקורת - חשיבותה של חובת ההנמקה, היא בכך שההנמקה תורמת לאיכות ההחלטה; ההנמקה היא מרכיב חשוב ביכולתו של הפרט להתמודד עם ההחלטה, המעניק לו את היכולת לתקוף אותה, לערער עליה, ולנסות להפריך את הנימוקים שהועלו, ובסופו של דבר להביא לשינויה. ככל שההחלטה חשובה יותר ופוגעת במושא ההחלטה, תהא חשיבות גדולה יותר להנמקה (
ע"א 10419/03דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פ"ד ס(2) 277 (2005)); "באין גילוי הנימוקים אין לעותר במה להיאחז: 'עם ספינקס אי-אפשר להתווכח'" (
בג"צ 2/79 אל אסעד נ' שר הפנים, פ"ד לד(1) 505, 513). לשיטתו של דותן:
- "הנמקה ראויה, המכילה את התשתית העובדתית והמשפטית להחלטה, חיונית על-מנת לאפשר לאזרח הנוגע בדבר לערער עליה או לעתור כנגדה לערכאות. ההנמקה גם מספקת מידע חיוני לערכאות הביקורת והערעור עצמן, בין שמדובר בערכאות מינהליות (בהליכי השגה או ערר מינהלייים) ובין שמדובר בהליכי תקיפה בפני ערכאות שיפוטיות... הנמקה היא גם מרכיב חשוב בהליכי ביקורת שאינם קשורים לעימות בערכאות... ההנמקה חשובה גם מנקודת ראות ציבורית כוללת, על-מנת לאפשר ביקורת ציבורית בכלי התקשורת על דרכי הפעולה של הממשל..."
2. טעמים הנוגעים בשיפור איכות ההחלטה המינהלית והגברת יעילות המינהל הציבורי בכלל - לשיטתו של דותן, הנמקת החלטות תורמת לאיכות ההחלטה המנהלית ומשפרת את דרכי הפעולה של הרשות, שכן היא מאפשרת לרשות בקרה עצמית; עצם הצורך לנמק, מבטיח כי הליך ההחלטה ייעשה מתוך מודעות של המחליט לשיקולים המרכיבים את החלטתו. כמו-כן, קיומה של חובת ההנמקה מבטיח את איכות הפעולה של המינהל הציבורי, משום שהיא מקדמת ערכים של אחידות, עקביות, המשכיות ושוויון בפעולת הרשות. זאת ועוד, ככל שהפרט מחזיק ביותר מידע לגבי הטעמים להחלטה המנהלית בעניינו, כך הוא יכול להעריך טוב יותר את סיכוייו לתקוף את ההחלטה.
3. טעמים הנוגעים ליחסים שבין האזרח למינהל - לשיטת דותן, הנמקת החלטות היא יסוד מרכזי בתפיסה של שמירת אמון הציבור במינהל הציבורי. "ראוי שלא יהיה היחיד ניצב מול קיר אטום ושותק" (
ע"א 10419/03דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פ"ד ס(2) 277 (2005)). גם כאן ניתן לומר כדברי השופט מ' חשין כי "...מי שלבו טהור, מצפונו נקי ועשייתו נאמנה, לא יירא ולא ייחת" (
ע"א 6926/93 מספנות ישראל בע"מ נ' חברת החשמל לישראל, פ"ד מח(3) 749 (796)). חובת ההנמקה היא חלק מחובת הרשות לנהוג ביושר ובהגינות (
עא 472/79 אזאטוללה שרף נ' מנלה אגף המכס והבלו, פ"ד לה(1) 509), ונגזרת מהיות השלטון נאמן הציבור.
4. טעמים הנוגעים לתחושות הפרט - היחס האנושי והסביר לרגשותיו ולכבודו של הפרט מצדיק מתן תשובה והסבר לדחייתו, ומשליך גם על חשיבות ההנמקה. גם האינטרס הרגשי של הפרט ראוי לו שיזכה להגנה. ב
ע"א 10419/03דור נ' רמת הדר - כפר שיתופי להתיישבות חקלאית בע"מ, פ"ד ס(2) 277 (2005).