טיסות קזינו

1. המסגרת הנורמטיבית:

סמכות הרישוי קבועה בסעיף 2 (א) לחוק רישוי שירותי תעופה התשכ"ד-1963 (להלן - החוק) הקובע כלהלן: "לא יפעיל אדם כלי טיס בטיסה מסחרית מן המדינה או אליה או בשטחה, אלא על-פי רישיון מאת שר התחבורה ובהתאם לתנאי הרישיון". החוק אינו קובע במפורש מהם השיקולים שעל שר התחבורה (להלן - השר) לשקול במסגרת סמכותו, ויש ללמוד על כך איפוא מהחוק המסמיך ומעקרונות שיטת המשפט בישראל. סעיף 3 לחוק קובע כי השר יכול לקבוע תנאים ברישיון, בין השאר לגבי העניינים הבאים: "(2) השירותים המוצעים באמצעות כלי הטייס; (6) קווי התעופה שבעל הרישיון יקיים ונוהל המבצעים שינהג לפיהם; (7) תדירות השירותים שיופעלו ולוח הזמנים לשירותים אלו"; סעיף 4 לחוק קובע כי השר יכול לסרב לתת רישיון אם ראה בין השאר אחד מאלה: "(1) מתן הרישיון עלול לפגוע בהסדר משק התעופה או בתיכנונו

; (2) מתן הרשיון עלול לפגוע בביטחון המדינה או שאינו לטובתה; (5) הטיסה עשויה לפגוע בבטיחות הציבור, בבריאותו או בבטיחות הטיס או שיש בה כדי לסכן את הציבור בדרך אחרת" (ההדגשות הוספו - א"ר). 2. ככלל, על רשות מינהלית לנהוג בסבירות ולבסס את החלטותיה על מכלול השיקולים הרלבנטיים, תוך מתן משקל ראוי לכל השיקולים. בנוסף, רשאית רשות מינהלית לשקול, שיקולים רחבים של טובת הציבור, אף אם אלה חורגים מן התחום הספציפי עליו היא מופקדת [1]. כל האמור יפה כוחו גם באשר לסמכות הרישוי מכוח חוק רישוי שירותי תעופה. כלומר - ניתן לשקול בעת מתן רישיון שיקולים נוספים הנעוצים בטובת הציבור, אף אם אלה אינם מוזכרים מפורשות בחוק המסמיך, ואינם קשורים במישרין לנושא המוסדר מכוח החוק. 3. עמדתי היא, כי בהחלטה להעניק רשיון להפעלת כלי טיס כדי לאפשר הפעלתו של "קזינו באוויר" מחוץ לתחום האווירי של מדינת ישראל, קיימים - כפי שיפורט להלן - קשיים מהותיים ביותר, שיש בהם כדי להצדיק שיקול מחדש באשר להחלטה.

4. גישת הדין הישראלי לתופעת ההימורים:

אבקש להפנות את תשומת לבך לגישתם של המחוקק והפסיקה בישראל לתופעת ההימורים והפעלת קזינו ככלל. לגישה זו חשיבות רבה בבואנו לבחון את סבירות מתן הרישיון להפעלת כלי טיס בנסיבות שבהן ידוע מראש שהמטרה היא קיום קזינו במטוס. חוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן - חוק העונשין) קובע את האיסורים הבאים: - איסור על ארגון או עריכת משחק אסור, הגרלה או הימור (סעיף 225). - איסור משחק במשחקים אסורים (סעיף 226). - איסור על השתתפות בעריכת הגרלות והימורים (סעיף 227). - איסור החזקה או הנהלה של מקום משחקים אסורים או מקום לעריכת הגרלות או הימורים (סעיף 228). משחק אסור מוגדר בסעיף 1 לחוק העונשין כך: "משחק שבו עשוי אדם לזכות בכסף, בשווה כסף או בטובת הנאה לפי תוצאות המשחק, והתוצאות תלויות בגורל יותר מאשר בהבנה או ביכולת". ברור מלשון החוק כי כוונת המחוקק הינה להוקיע את תופעת ההימורים ולהיאבק בה. בתי המשפט בישראל הביעו לא אחת את הסתייגותם מתופעת ההימורים. כך אמר כב' השופט חיים כהן: "כוונת המחוקק... היא להילחם בדרך של הטלת דיני העונשין בנגע של הגרלות והימורים - הוא הנגע של זכייה בכסף או שווה כסף שלא ביגיע כפיים או בתמורה סבירה אחרת, כי אם במזל הגורל"[2]. מבחינה נורמטיבית העיסוק בהימורים נתפש בפסיקה כ"עידוד השאיפה להתעשרות קלה"[3]. תופעת ההימורים מהווה "שימת מכשול בפני עיוור שבמקום שיוציא אדם את כספו למחייתו ולמחיית ביתו, מניחו קרן הצבי של המזל"[4]. להגברת נגישותם של אזרחים ישראליים למשחקי הימורים יכולות להיות השלכות חברתיות קשות. למשל, התמכרות, הרס משפחות ומעורבות בהתנהגות פלילית אחרת דוגמת סחיטה, איומים, שימוש בסמים וכיוצא באלה, וכן מאבקי שליטה בין קבוצות עברייניות; והדברים אינם בחינת "נבואת פורענות", אלא, להוותנו, מעשים שבכל יום, ועשרות משפחות יעידו על כך. ... אני מצרף לעניין זה שוב את מכתבי לח"כ יוסי כץ מאשתקד, הנדרש לאלה והמדבר בעדו. החומרה שבה מתייחס המחוקק הישראלי לתופעת ההימורים באה לידי ביטוי גם בחוקים אחרים. בסעיף (5) לתוספת הראשונה בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון), מוגדרות עבירות ההימורים לפי חוק העונשין כעבירות מקור. חוק איסור הלבנת הון מכיל סנקציות חריפות כנגד עבירות של שימוש ברכוש שמקורו בעבירת מקור, או ששימש לביצוע עבירה כאמור או שאפשר את ביצועה (סעיפים 3 ו-4 לחוק איסור הלבנת הון). למשל, בית המשפט מצווה לחלט רכוש של אדם שהורשע בעבירה כאמור מתוך רכושו של הנדון בשווי הרכוש נשוא העבירה (סעיף 21 לחוק איסור הלבנת הון). גישה זו באה לידי ביטוי גם במדינות רבות בעולם, בהם נתפשים משחקי ההימורים כמוקד לפעילות פלילית ענפה, ובעיקר הלבנת הון. רשויות הלבנת הון ברחבי העולם, כמו בארה"ב ובאוסטרליה, שמו לעצמן למטרה להילחם בהלבנת הון באמצעות הימורים. דירקטיבה של האיחוד האירופי מטילה על משחקי הימורים חובות שונים, כגון: חובות זיהוי ואימות לקוחות וחובות דיווח על פעולות חשודות. בכל אלה יש בכדי להעיד על התפישה השלטת המזהה משחקי הימורים ככר פורה למעורבות בפלילים והלבנת הון [5].

5. מתחם שיקול הדעת - מתחם הסבירות:

כפי שצוין לעיל, על שר המחליט על רישיון לנהוג בסבירות ולהביא בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטים. סבירותה של החלטה צריכה להיבחן לפי תכלית החקיקה של החוק המסמיך. כפי שאמר כב' השופט ברק: "על הרשות המינהלית לאזן את האינטרסים השונים במסגרת הנורמה הכללית שנקבעה על-ידי המחוקק. איזון זה הוא סביר, אם הרשות המוסמכת נותנת את המשקל הראוי, כלומר, המשקל המתבקש על-פי פירושה של הנורמה החקיקתית אותה מבצעת הרשות המינהלית, לאינטרסים השונים הבאים בחשבון. איזון זה אינו סביר, אם הרשות המוסמכת אינה נותנת משקל ראוי לאינטרסים השונים. ושוב: על-פי פירושו של החוק, עשוי להיווצר "מתחם של סבירות" שבמסגרתו כל איזון אשר יעשה על-ידי הרשות המינהלית יהא ראוי, שכן כל יחס בין האינטרסים השונים נופל למסגרת החקיקתית הקבועה על-ידי המחוקק. איזון שנעשה מחוץ לתחום זה הוא בלתי סביר, ובית המשפט יתערב בדבר" [6] (ההדגשה הוספה - א"ר). ניתן לראות כי קיים קשר הדוק בין דרישת הסבירות ותכלית החקיקה. תכלית החקיקה היא מכלול הטומן בחובו תכליות רבות, וביניהן כאלה העומדות ביסוד השיטה המשפטית כולה וכאלה העולות מחוקים אחרים. יש לפרש חוק באופן המקיים הרמוניה חקיקתית והרמוניה נורמטיבית ובאופן המתיישב עם חוקים אחרים [7]. פועל יוצא של הקשר בין דרישת הסבירות לתכלית החקיקה הוא, כי בבואנו לקבוע את מכלול העניינים שרשות מינהלית חייבת להביאם בחשבון ואת המשקל שראוי לתת להם בהחלטה, אין אנו יכולים להתעלם ממערך החקיקה הכולל והנורמות העומדות ביסודו. כך גם בנוגע לסמכויות רישוי שירותי תעופה לפי סעיף 2(א) לחוק.

6. מן הכלל אל הפרט:

נוכח כל האמור לעיל, יש בעינינו קושי רב, אם לא מניעות, בהחלטתך ליתן רישיון, שכל תכליתו הברורה והבלתי מוסתרת היא לאפשר מעשים, הנתפשים במערך החקיקה הכולל ובפסיקה כפסולים מן הבחינה הנורמטיבית. הרישיון הניתן במקרה דנן הוא, למעשה האמצעי שבאמצעותו עוקפים המבקשים את ביצוע העבירה הפלילית גופה. חוק העונשין מוקיע, כאמור, מן הבחינה המוסרית והנורמטיבית את תופעת ההימורים. גישה זו באה לידי ביטוי גם בחוקים אחרים ובפסיקת בית המשפט העליון. היינו - המחוקק הישראלי רואה בהימורים נורמה פסולה שיש למנעה בהיבט של טובת הציבור. שיקול זה של טובת הציבור והמדינה, במתן רישיון או בסירוב לתיתו, בא לידי ביטוי בחוק המסמיך (ראה סעיפים 3 ו-4 לחוק רישוי שירותי תעופה). השר רשאי להביא בחשבון את השירותים המוצעים (סעיף 3), וכאן בשירותי הימור עסקינן - אם לאחוז את השור בקרניו. מתן הרישיון אינו לטובת המדינה (סעיף 4), אם טובתה היא מאבק בהימורים. אלה שיקולים רלבנטיים בבחינת סבירותה של ההחלטה והפעלת הסמכות. העובדה כי תופעת ההימורים היא תופעה פסולה מבחינה נורמטיבית בדין הישראלי היא איפוא שיקול מרכזי שיש ליתן עליו את הדעת בהפעלת סמכות למתן רישיון לטיסת קזינו. לדעתי, מתעוררים ספקות מהותיים מאוד באשר לסבירותה של פעולה מינהלית מכוח חוק, שהבקשה לרישיון שביסודה עניינה סיכול תכליתו של חוק העונשין ופגיעה בתקפותה של נורמה מרכזית בדין הפלילי. ולבסוף, כעולה מלשון החוק, ישנה חשיבות רבה בשיקולי הרישוי לאפשרות של פגיעה בהסדר משק התעופה או בתכנונו. לפי סעיף 4 לחוק, שיקול זה כשלעצמו יכול לשמש כעילת סירוב למתן רישיון בנסיבות מתאימות. ממכתבו של ראש מינהל התעופה האזרחית מיום 19 במאי 2002 עולה כי הפעלת מטוס זר, המתוכנן לבצע טיסות היוצאות מישראל ושבות אליה מבלי לנחות ביעד כלשהו, אינה עולה בקנה אחד עם מדיניות מינהל התעופה האזרחי, המחייב קיום של יעד בחו"ל, והיא עלולה לפגוע בהסדר משק התעופה בארץ. עובדה זו יש בה כשלעצמה בכדי לערער על סבירותו של מתן רישיון בנסיבות אלו, והיא מקבלת משנה תוקף בהצטרפה לאמור לעיל. מעיון בתכתובת שהועברה אלינו הבינותי, כי השיקול המרכזי בהחלטה לאשר מתן רישיון לכלי טייס לשם הפעלת קזינו באוויר היה השיקול הכלכלי. איני מקל חלילה ראש בשיקול זה, ובמיוחד בימים אלה. חרף זאת, נוכח האמור לעיל, נראה כי מתן רישיון בנסיבות האמורות נגוע בחוסר סבירות ואינו עולה בקנה אחד עם כללי המשפט המינהלי והמערכת הנורמטיבית הכללית של הדין הישראלי. נוכח האמור, אין מנוס לדעתי מבחינה מחדש של החלטתך. חוששני כי אישור "טיסות קזינו" אינו מתיישב על פניו עם מכלול השיקולים שפורטו לעיל, ואודה אם תידרש לכך כאמור. ב ב ר כ ה, אליקים רובינשטיין