כחלק מתוכנית החרום הכלכלית אישרה הכנסת בראשית חודש יוני 2002 את התיקון לחוק ההסדרים במשק המדינה לשנות הכספים 2002 ו-2003. במסגרת חוק זה, נקבעו שני שינויים באופן חישוב וגביית דמי הביטוח הלאומי:
א) בהוראת שעה לתקופה שמה-1 ליולי 2002 ועד ה- 31 לדצמבר 2003, בוטלו תקרות ההכנסה החודשית החייבות בדמי ביטוח שעמדו על כ-35,000 ליחיד וכ-28,000 לגבי מעסיק.
ב) שיעור דמי הביטוח המוטל על מעסיקים ועל עצמאיים עלה באופן קבוע באחוז אחד.
במקביל לא חל כל שינוי בזכויות המבוטחים. בעלי ההכנסות הגבוהות ימשיכו להיות מבוטחים עד לסכום התקרה. לכן, משמעות שינויים אלו היא למעשה העלאת שיעור המס השולי האפקטיבי עד לשיעור מס של 62%.
הטיעון המרכזי ברשימה קצרה זו, הוא שבעוד שניתן להסכים ולהצדיק הן את הצורך בהגדלת הכנסות המדינה והן את הרצון להכביד על בעלי ההכנסות הגבוהות, הדרך שבה נקטה הממשלה בהכבדת נטל הביטוח הלאומי, איננה ראויה ונכונה, ואיננה יעילה כלכלית. נכון וראוי יותר היה להעלות את שיעור מס ההכנסה השולי ל-60% (שיעור שהיה נהוג עד וכולל לשנת המס 1986), אלא שראשי האוצר נמנעו, ככל הנראה משיקולים פוליטיים, ממהלך זה, והעדיפו להסוות את העלאת המיסים כשינוי באופן תשלום דמי הביטוח הלאומי.
לעניות דעתי, הראשונים שהיו צריכים להתנגד לתיקונים אלו היו ראשי המוסד לביטוח לאומי. מאז היווסדו בשנות ה-50', הקפידו ראשי המוסד לביטוח לאומי להדגיש, כי המוסד עוסק בביטוח סוציאלי, כי ייעודו הוא לשלם גמלאות לזכאים להן, וכי גביית דמי הביטוח נועדה אך ורק לשם הבטחת תשלום הגמלאות. כדי לשמור על עצמאותו, המוסד הוכפף מלכתחילה למשרד העבודה ולא למשרד האוצר למרות שהדבר חייב הקמת והפעלת מנגנון גביה נפרד. הטענה כי חוק הביטוח הלאומי הינו חוק ביטוח סוציאלי ולא חוק מס היתה נכונה ותקפה בשנים הראשונות למדינה עת הוטל על המוסד נטל תשלום גמלאות כאשר הצבירה והשיעור האפקטיבי של דמי הביטוח שנגבו היו נמוכים יחסית.
בהגיון זה של ביטוח סוציאלי, נקבעו שני עקרונות חשובים:
- נקבעה תקרה של הכנסה מבוטחת שבגינה יש לשלם דמי ביטוח. משמעות התקרה כפולה: מחד גיסא נקבע תשלום מרבי של דמי ביטוח לבעלי הכנסות גבוהות, אך מאידך גיסא נקבעה הכנסה מרבית שתבוטח (לצורך פיצוי המשרתים במילואים, ותשלום מענקי לידה למשל...).
- נקבע שאין לשלם דמי ביטוח בגין הכנסה פסיבית שלא מעסק או מעבודה (דוגמת הכנסות משכר דירה, מרבית או דיבידנדים) כל עוד אין זו הכנסתו העיקרית של המבוטח.
בעשור האחרון, חל תהליך רצוף של תיקון עיוותים והעלאת התקרות החייבות בדמי ביטוח, שהביא להגדלה משמעותית בנטל תשלום דמי הביטוח. נוסף לכך הוטל על המוסד לגבות את מס הבריאות דבר שהגדיל עוד יותר את נטל התשלומים למוסד והביא להגברת החיכוך שבינו לבין ציבור המבוטחים. הציבור החל לתפוס את המוסד כאגף מס הכנסה נוסף, ולא כמוסד לביטוח סוציאלי. העובדה שלמוסד מנגנון גביה נפרד ממנגנוני הגביה של אגפי המיסים, שנועדה מלכתחילה כדי להבטיח את עצמאותו, הפכה לו לרועץ. משלמי המס נאלצים להתמודד עם מנגנון גבייה נוסף, דבר שמטיל עליהם נטל מינהלי ומועקה פסיכולוגית נוספת.
התיקונים האחרונים, ובעיקר יצירת הא-סימטריה שבין ההכנסה המבוטחת, שבגינה ישולמו גמלאות, (שלגביה נותרה התקרה בעינה), לבין ההכנסה החייבת בדמי ביטוח (שלגביה בוטלה התקרה) מבשרים שלב נוסף בהפיכתו של המוסד לאגף מס הכנסה ב'.
חלק ניכר מבעלי ההכנסות הגבוהות, שהכנסתם הפנויה אמורה לקטון באופן משמעותי הסיטו את פעולותיהם לחברות שהוקמו במיוחד כדי להימנע מתשלום דמי הביטוח הלאומי המוגדלים. הצהרתה של נציבת מס הכנסה בכנס לשכת רואי חשבון באילת, לפיה הנציבות "תתקוף" את "תכנון המס" באמצעות החברות החדשות שהוקמו הינה, לדעתי, בבחינת נעיצת מסמר נוסף בארון הקבורה של עצמאות המוסד לביטוח לאומי. הקמת החברות לא נועדה כאמור כדי להימנע מתשלום מסי הכנסה, אלא כדי להקטין את החבות בדמי ביטוח לאומי, שלכאורה אינם בגדר מיסים. ניתן לשאול כאן את השאלה ממאי נפשך? אם הביטוח הלאומי הוא מס, מדוע לא לגבות אותו ישירות על-ידי מנגנון הגבייה של אגף מס ההכנסה ובכך להביא לייעול משמעותי בגבייה? ממילא נשען מנגנון הגביה של המוסד על נתונים ושומות המוזרמים אליו על-ידי אגף מס ההכנסה.
תופעת הקמת אלפי החברות על-ידי בעלי ההכנסות הגבוהות, מעידה לכשעצמה על חוסר אמון של מקימי החברות בזמניותה של העלאת דמי הביטוח, שכאמור נקבעה כהוראת שעה לתקופה של שנה וחצי בלבד. ככל הנראה הציבור מעריך שהתיקונים הזמניים יהפכו לקבועים.
לסיכום ניתן להעריך, כי התיקונים האחרונים באופן חישוב דמי הביטוח הלאומי, פגעו אנושות בעצמאות המוסד לביטוח לאומי, ויגבירו, ללא צורך, את החיכוכים בין בעלי ההכנסות הגבוהות לבין המוסד לביטוח לאומי ואגף מס ההכנסה. קיים ספק אם ישיגו את מטרתם הפיסקלית.
____________
- דיקן ביה"ס למנהל עסקים במסלול האקדמי של המכללה למינהל.
