במאמר זה נעסוק בשאלה חדשה יחסית: האם קיימת זכות ערר על החלטת מהנדס ועדה מקומית לסרב לקלוט בקשה להיתר, מהטעם שלעמדת המהנדס, הבקשה אינה תואמת את המידע התכנוני ("תיק המידע") שניתן למבקש? ועדת ערר קבעה לאחרונה (ערר 1052-06-19), כי אם החלטת המהנדס מתבססת על נימוקים שאינם מפורטים במפורש בתקנות בעניין, קמה למגיש הבקשה זכות ערר.
לפני אישורו בשנת 2014 של תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה ואישורן ב-2016 של תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), בדיקה תכנונית של בקשה להיתר התמקדה בשלב הדיון בבקשה להיתר, ושינויים ותיקונים בבקשה להיתר על-פי דרישות גורמי הרישוי התבצעו בשלב זה.
כידוע, חלק משמעותי משלב בדיקת הבקשה להיתר הועבר משלב הדיון במוסד התכנון אל שלב המידע להיתר, וכבר בשלב זה ניתנות הוראות תכנונית שונות על-ידי גורמי המקצוע, בין השאר במסגרת "הנחיות פרטיות". על-מנת להגדיל את הוודאות התכנונית בשלב הגשת הבקשה להיתר, קובע סעיף 145(ג2) לחוק התכנון והבנייה, כי בהחלטת רשות רישוי לעניין בקשה להיתר, זו אינה רשאית לקבוע תנאי שלא פורט בתיק המידע, תנאי הנדרש בחוק או תוכנית, או תנאי הנועד למניעת סיכון לציבור. על כן, כבר בשלב הגשת הבקשה לקבלת מידע תכנוני, על המבקש לציין מה בכוונתו לבקש במסגרת ההיתר, על-מנת שיוכל לקבל במסגרת המידע התכנוני את כל המידע הנדרש והרלוונטי לבקשתו.
דא עקא, לאחר כניסתן לתוקף של תקנות הרישוי, במקרים רבים מסרב מהנדס הוועדה המקומית לקלוט בקשות להיתר, ככל שלעמדתו אלו אינן תואמות למידע התכנוני שהתקבל. זאת, למרות שתקנות הרישוי מאפשרות לו לסרב לקלוט בקשה להיתר אך ורק מרשימה סגורה של טעמים הנוגעים לאי הגשת מסמך מתוך רשימת המסמכים הנדרשים בתקנות. האם ואיך ניתן לתקוף התנהלות זו של המהנדס?
לכאורה, על-פי רשימת הנושאים בגינם ניתן להגיש ערר לפי סעיף 12ב לחוק, על החלטת מהנדס כזו לא קיימת זכות ערר לוועדת הערר. לפיכך, מי שרואה עצמו נפגע מהחלטת מהנדס העיר, צריך להגיש עתירה מינהלית בשל כך שלא נקלטה הבקשה, או לתקן את הבקשה בהתאם לדרישות המהנדס (אם ניתן לעשות כך). כך אכן קבעו ועדות הערר במספר מקרים. אולם, בהחלטה בה מדובר בשורות אלו, נבחר נתיב אחר, שהוא בבחינת אור בקצה המנהרה, שכן כידוע, בית המשפט בוחן את הפנייה בעיניים מינהליות ולא כגוף תכנוני, על כל המשתמע מכך.
הצוות המקצועי בעירייה סבר באותו מקרה, כי הוראות התוכנית החלה לא אפשרו הוצאת היתר בנייה בשטח המקרקעין בלא שהוועדה המקומית תאשר תחילה תוכנית בינוי. על כן, סירב מהנדס הוועדה המקומית לקלוט בקשה להיתר בנוגע למקרקעין. לעמדת מבקשת ההיתר, התוכנית החלה לא דרשה את אישורה של תוכנית בינוי כתנאי להוצאת ההיתר.
בצר לה, הגישה מבקשת ההיתר ערר, בטענה שמדובר למעשה בסירוב של הוועדה המקומית לדון בבקשה להיתר, המקים זכות להגשת ערר לפי סעיף 157 לחוק. יש לציין, כי סעיף 157 מאפשר להגיש ערר על כך שוועדה מקומית לא דנה בבקשה להיתר, רק לאחר שזו נקלטה. ועדת הערר קבעה, כי בסמכותה לדון בעררים כנגד החלטה שלא נקלטה, מכיוון שיש לראותה שנקלטה ולא דנו בה, חרף ההודעה על כך שלא נקלטה:
"לדעתנו הוועדה המקומית לא הייתה רשאית לסרב לקלוט את הבקשה להיתר בשל טענתה שיש לאשר קודם לכן את תוכנית הבינוי... מכל מקום, לפי תקנות התכנון והבנייה (רישוי בנייה), ממילא אין אפשרות לקבוע תנאי מוקדם של תיאום, התייעצות או אישור של מי שאינו מוסד תכנון אלא אם הדבר נקבע בחיקוק או בתוכנית.
"הן לפי החוק והן לפי התקנות שהותקנו לפי ההסמכה הקבועה בחוק, המהנדס אינו מוסמך שלא לקלוט בקשה להיתר העומדת בתנאים המוקדמים שפורטו בתקנה 33. כפי העולה בבירור מלשון החוק והתקנות שלפיו, הם אינם מעניקים כל שיקול דעת מהותי בשלב זה למהנדס הוועדה. למעשה, ההנחה העוברת כחוט השני בחוק ובתקנות היא שמוסד התכנון עצמו הוא הגורם המפעיל את שיקול הדעת התכנוני המהותי ככל שנדרש, והחלטתו לסרב ליתן היתר כפופה לזכות ערר.
"על-פי תפיסת החוק והתקנות, אם לא הוגשו כל המסמכים הנדרשים האמורים במפורש בתקנה 33, ממילא אין מקום שהוועדה המקומית תדון בבקשה לגופה. במקרה כזה גם אין לקלוט את הבקשה. במקרה כזה גם אין כל טעם בהכרה בזכות ערר לפני ועדת הערר לגופה של הבקשה שהוגשה באופן לקוי וללא המסמכים הנדרשים לשם בחינתה. הרי כאשר נמצא שיש חוסר במסמכים הנדרשים והמפורטים בסעיף 33 לתקנות הרישוי, קיים חוסר במידע רלוונטי (לתפיסת התקנות) הדרוש לשם בחינת הבקשה לגופה ולשם קבלת ההחלטה בה, וזאת לפי הקביעה המפורשת בתקנות.
"...לעמדתנו מהנדסת הוועדה לא הייתה רשאית לסרב לקלוט את הבקשה. לפיכך העמדה השגויה בנושא זה אינה משנה את ראיית הדין (החוק והתקנות) את הבקשה כאילו הוגשה, ולפיכך את חובת הוועדה המקומית לדון בה לגופה תוך שהיא תפעיל את שיקול הדעת המהותי. ממילא ככל שהוועדה המקומית נמנעה מלדון בה בתקופה הקבועה בחוק, יחול סעיף 157 לחוק.
"...לפיכך, לדעתנו, בענייננו, הטעם של סירוב לקלוט את הבקשה בהעדר תוכנית בינוי מאושרת אינו עומד, ויש לראות את הבקשה - כמצוות החוק והתקנות - כנקלטת בהתאם לאמור במפורש בתקנה 38(ב) לתקנות הרישוי ובסעיף 145(א3) לחוק - המחייבים את מהנדס הוועדה לקלוט בקשות שעומדות בתנאים המוקדמים.
"הימנעות הוועדה המקומית מלדון בבקשה להיתר בעקבות השגיאה בסירוב לקלוט את הבקשה למרות שהיא מקיימת את התנאים המוקדמים, לא תוכל למנוע הגשת ערר לפי סעיף 157 לחוק, וועדת הערר מוסמכת לבחון ערר בהעדר החלטה של הוועדה המקומית בבקשה להיתר בחלוף התקופה שצוינה בחוק לאחר המועד בו רואים אותה כנקלטת".
אנו סבורים, כי משנוצרה במוסדות התכנון פרקטיקה של אי-קליטת בקשות להיתר, אשר מונעת ממבקשי בקשות גישה לוועדת הערר, הרי שהחלטת ועדת ערר זו מבורכת, ויש לקוות, כי זו תאומץ על-ידי ועדות הערר האחרות.
על מגישי בקשות ואדריכליים להיות ערניים לדברים. במקרים בהם מסרב מהנדס ועדה מקומית לקלוט בקשה להיתר, עליהם לדעת, כי לא תמיד יש להתפשר ולקבל את כל דרישות המהנדס, או לחלופין להגיש דווקא עתירה מנהלית. ניתן לשקול אפשרות להגיש ערר לוועדת הערר, אשר מתאימה יותר מבית המשפט לבחינת שיקול הדעת התכנוני של הוועדה המקומית והתאמת הבקשה לדין, בהיותה גוף המתמחה בתחום התכנון.
