הלחץ להקמת ערכאה רביעית לערעורים אינו פוסק ואף שכבר הזדמן לי לעסוק בעבר בנושא, לא התפתח דיון ציבורי ממשי בסוגייה. ניתן לייחס את האדישות לכך שהצעה נתפסת כנושא ארגוני ולא כנושא מהותי. הדיון בקשר להצעה מוסט לשאלות עומס ויעילות השירות ולא לבעיות האמיתיות שהצעה זו מעוררת.
לא מזמן פורסם כי "נשיאת בית המשפט העליון הורתה לבחון אפשרות להקמת ערכאה שיפוטית רביעית שתפעל כבית משפט ארצי לערעורים." כבר נערך דיון בהצעה ב"מכון הישראלי לדמוקרטיה", פרשנים משפטיים כמו זאב סגל גמרו את ההלל על הרעיון וגם כנס שופטים שזומן לדון במצוקות מערכת המשפט הקדיש עצמו לנושא הערכאה הרביעית. ב-22.9.08 נשא דברים ראש לשכת עורכי הדין בטקס פתיחת שנת המשפט וחלק ניכר מדבריו הוא הקדיש לנושא הערכאה הרביעית וחשיבות הקמתה.
התומכים במערכת משפט בת ארבע ערכאות מבינים היטב במה מדובר והם יודעים כי אם תוגשם ההצעה יתחזק מאוד מעמדו של בית המשפט העליון ביחס לרשויות השלטון האחרות. חיזוק מעמדו של בית המשפט העליון והעצמת סמכויותיו מהווים אג'נדה פוליטית מובהקת של העילית החברתית, השלטונית והחברתית בישראל. יש ביסוד שאיפה זו להעצמת כוחו של בית המשפט העליון, אינטרסים כלכליים ושלטוניים מובהקים ומוגדרים, אך כחלק מאופיו הרדוד של השיח הציבורי, איש אינו חושף אותם, או דן בהם.
רעיון הערכאה הרביעית אינו רעיון חדש, הוא עלה פעמים אחדות בעבר ודבר לא היה לו עם שאלת העומס בבית המשפט העליון. מקורה של הדרישה להקמת ערכאה רביעית הוא בתפיסת יסוד הגורסת שעל בית המשפט העליון לעסוק בתיקון נורמטיבי ולא בתיקון אינדיבידואלי, בקביעת הלכות ולא בהכרעה בסכסוכים בין ראובן לשמעון. בית המשפט העליון, על-פי אותה השקפה, צריך לפנות עצמו אך ורק לעיסוק בסוגיות משפטיות עקרוניות ולא לדון בשאלה אם צדק בית המשפט נמוך בקביעה שנאשם ביצע מעשה מסוים, שראוי לגזור עליו עונש כזה ולא אחר, שחוזה הופר, או שיש לשלם פיצוי לניזוק בסכום זה או אחר.
הדרישה להקים ערכאה רביעית הועלתה בין היתר בספרו של ברק שיקול דעת שיפוטי ב1987- [ע"מ 312-313"] וכך כתב נשיא בית המשפט העליון (בדימ.):
"המשטר הדמוקרטי קובע את המסגרות הערכיות בהן פועל בית המשפט. פעולתו של בית המשפט קובעת את תוכנו של המשטר הדמוקרטי. על-מנת שבית המשפט העליון יוכל למלא את תפקידו הנורמטיבי,מן הראוי הוא להפריד בין תפקידו כבית משפט עליון לבין תפקידו כבית משפט לערעורים" [ע"מ 212]
ובהמשך:
"מרבית המקרים הבאים בפני בית המשפט העליון מן הראוי היה להם שלא יבואו בפניו, אלא בפני ערכאת ערעור מיוחדת, אשר ממנה יבואו הערעורים - ברשותו של בית המשפט העליון - לבית המשפט העליון. בדרך זו ישוחרר בית המשפט העליון מהצורך לעסוק אך בתיקון אינדיבידואלי בלבד ויוכל להקדיש את מלוא זמנו לאותם תיקונים אינדיבידואליים הגוררים אחריהם תיקונים נורמטיביים" [ע"מ 213].
לא כפתרון לעומס
יש לשים לב לעובדה פשוטה. הדרישה להקמת ערכאת ערעורים נפרדת לא הושמעה על-ידי ברק כחלק מפתרון בעיית העומס בבית המשפט העליון. ברק אינו מתייחס כלל לסוגייה זו. מדובר כאן בהשקפה עקרונית מה צריך להיות מעמדו של בית המשפט העליון ובאלו נושאים עליו לעסוק.
לא מצאתי בספרו של ברק הנמקה ממשית מדוע יש לשחרר את בית המשפט העליון לעסוק רק בשאלות של קביעת הלכה. בימים עברו הייתה מקובלת דווקא ההשקפה לפיה קביעת הלכה היא תוצר לוואי של הדיון בסכסוכים וההכרעה בהם ואינה מטרה בפני עצמה. יש כאלו ואני בכללם המחזיקים עד עצם היום בהשקפה מיושנת זו.
לנושא הערכאה הרביעית התייחסה גם ועדה לבדיקת מבנה בתי המשפט בראשות שופט בית המשפט העליון בדימ. תאודור אור [ע"מ 19-24 לדוח]. ועדה זו הגישה המלצותיה ב-8/1997 ושללה במפורש את הצעה לכינון ארבע ערכאות משפט. לעומת זאת הוועדה קבעה כי ניתן להפוך את בית המשפט העליון לערכאה שהפנייה אליה בעיקרה תהיה ברשות בלבד, על-ידי העברת רוב סמכויות השיפוט לבתי משפט השלום, שיפעלו כערכאה ראשונה ואשר על פסקי הדין שלהם ניתן יהיה לערער לבתי המשפט המחוזיים.
בפועל הורחבו מאוד ולדעת רבים מעבר למידה הראויה, סמכויות בתי משפט השלום - אך לאור התנגדות קשה תהליך זה נבלם. אף על-פי כן ניתן למצוא דרכים להוריד את העומס מעל בית המשפט העליון מבלי להקים ערכאה נוספת. ייתכן למצוא פתרון לפיו נושאים מיוחדים, כמו מעצרים, כלל לא יגיעו לדיון בבית המשפט העליון. ניתן גם לחשוב על דרכים נוספות להקל את העומס השגרתי באופן משמעותי מבלי לשנות את מבנה המערכת.
ההצעה להקים ערכאה נוספת לערעורים נתקלה בעבר בהתנגדות פנימית חריפה בתוך מערכת המשפט, הואיל והרפורמה יוצרת בעיות ממשיות של קידום, נסיגה במעמדם של שופטים שלא יקודמו וכיו"ב בעיות פנימיות. ייתכן ששאלות אלו יעכבו וימנעו הגשמתו של הרעיון בעתיד מבלי שיתקיים אי פעם דיון מעשי בהצעה. יש הטוענים שההצעה אינה מעשית מטעמים של היעדר תקציבים. אני איני גורס שההצעה חסרת סיכוי ולדעתי בקונסטלציה פוליטית מסוימת בית המשפט העליון יכול לאכוף על הממשלה את יישום ההצעה.
קבלת ההצעה תגרום לכך שרק גופים בעלי עוצמה כלכלית יוכלו לערער ולהגיע לבית המשפט העליון, שכן לאזרח מן השורה הליך יהיה יקר מדי. רבים מוותרים גם כיום על הגשת ערעור שגרתי לבית המשפט העליון, או אפילו למחוזי, בשל יוקר ההליך והסיכוי המועט לזכות בו. ממילא סלקציה זו של פונים על-רקע כלכלי תגרום לכך שפסיקת בית המשפט העליון תיטה לטובת הגופים המוסדיים הגדולים ותפגע אנושות בזכויות האזרח הקטן.
עם הפיכת העליון לערכאה שהפנייה אליה ברשות בלבד ועם הורדת רוב ההליכים המנהליים השגרתיים לשיפוט בתי המשפט המחוזיים, אנו נראה התמקדות גוברת והולכת של העליון בנושאים חוקתיים ומנהליים בעלי חשיבות עליונה. בכך יינתן דחף עצום לאקטיביזם השיפוטי וממילא יגבר העימות שבין הרשות המחוקקת והמבצעת לבית המשפט העליון.
מאידך, זמן ההמתנה להלכות של שגרה הניתנות כהכרעות בערעורים רגילים והנדרשות כל העת עקב שינויי חקיקה תכופים והתפתחויות בפסיקה, יארך עד בלי די. מתדיינים מן השורה ואף בתי המשפט הנמוכים ימתינו עד בוש עד אשר תצא הלכה מחייבת מבית המשפט העליון בנושא הנדון בעשרות תיקים בבתי משפט השלום.
הצעה מהפכנית
ההצעה להקמת ערכאת ערעורים רביעית הנה הצעה עקרונית ומהפכנית הנוגעת לעצם תפקידו ומעמדו של בית המשפט העליון ולמבנה המשטר בישראל. לאחר הקמת ערכאה רביעית יחול שינוי עמוק במעמד בית המשפט העליון. מוסד זה יופקד על הכרעות עקרוניות וחוקתיות ויתנתק מחיי היומיום במערכת המשפט. אי אפשר להגזים בהשפעתה של רפורמה כזו על מערכת המשפט ועל מבנה השלטון במדינה.
על-ידי יצירת מוסד שיפוטי, שכל תכליתו היא קביעת הלכות עקרוניות, אנו מזמינים מעורבות שיפוטית עמוקה ביצירת המשפט החוקתי, המנהלי, הפלילי והאזרחי בהיקף שלא ידענו בעבר. כך לדוגמא אם תיקבע הלכה על-ידי בית המשפט העליון במעמדו המשודרג, תישמע בהכרח בעתיד הטענה שאין להעלות על הדעת שינוי של אותה הלכה, שנקבעה על-ידי טובי השופטים, בחקיקה שחוקקו חברי כנסת הדיוטות. שכן בכך תפגע הכנסת במעמדו של בית המשפט.
לא הייתי ממליץ להתפתות לדברי הרגעה של יוזמי ההצעה. לשינוי המתוכנן במעמדו של בית המשפט העליון יהיו השלכות בכל תחומי המשפט ובית המשפט העליון יפתח תחומי משפט באופן עצמאי ומקיף הרבה מעבר למה שנדרש לצורך הכרעה בסכסוכים קונקרטיים. בכך עלול בית המשפט העליון להפוך למחוקק על.
על הציבור ובמיוחד על הקרובים לנושא לגלות ערנות מרבית ולא לאפשר מחטף סמכויות והקמת ערכאה שיפוטית נוספת במסווה של פתרון לבעיית עומס העבודה. ההצעה להקים ערכאה היא הצעה מסוכנת וקודם לכך שניגשים לדון בה בכלל, על המציעים להמציא ערבויות לכך שהסיכונים שצוינו לעיל לא יתממשו. רק אם יומצאו ערבויות כאלו ניתן יהיה לגשת לדיון מעמיק יותר בהצעה ובהשלכותיה.
