המחוקק הפקיד בידיה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כוח וסמכויות מצד אחד, ומצד שני על-פי חוק התכנון והבנייה הוועדה איננה מחויבת לפעול ולנקוט ביוזמות נגד כל מי שמפר את החוק. מכאן - הוגדל כוחה, והתרבתה השפעתה של הוועדה עד כדי יכולתה להיטיב עם מי שראשיה חפצים ביקרו, והכל במסגרת החוק.
כמובן שמצב זה הוא כר פורה לשחיתות ולמנהל בלתי תקין.
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בישראל, ממלאה תפקיד חשוב בהליכי הרישוי והבנייה, שכן מיקומה בצומת המעבר בין שלב התכנון לבין שלב הביצוע הוא מיקום קריטי: היה והוועדה תאשר את התוכניות, פרויקט חדש ייצא מן הכוח אל הפועל. היה והוועדה המקומית תחליט שלא לאשר, ייגנז הפרויקט, השקעות רבות יירדו לטמיון, ויוזמות בנייה יבוטלו ללא ביצוע. יש לציין כי מי שנפגע מהחלטת ועדה מקומית לתכנון ולבנייה, זכאי להגיש ערר על החלטת הוועדה - ערר שיידון בפני ועדת ערר מחוזית, ואם גם ועדת ערר מחוזית מחליט שלא בטובתו, ולדעתו שלא בדין, יוכל גם להגיש עתירה מנהלית לבית המשפט.
רבים מבין ציבור היזמים והמתכננים מתלוננים קשות על ההליכים הביורוקרטיים בהם נוקטת הוועדה המקומית, וזאת דווקא בגלל הסמכויות המופלגות שהמחוקק הפקיד בידיה, ולהלן שתי דוגמאות לכך:
א.
הקלה
על-פי תקנות התכנון והבנייה, יש מכלול של זכויות שאותן רשאית הוועדה המקומית לאשר מעבר לתוכנית המתאר, כולל: חריגה באחוזי הבנייה, חריגה בקווי הבניין, חריגה במספר הקומות בבניין, חריגה בגובה הבניין, ועוד כהנה וכהנה. כל עוד לא מדובר ב"סטייה ניכרת" כהגדרת מושג זה בחוק התכנון והבנייה, הרי לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הזכות והסמכות להיעתר לבקשת בנייה חריגה, כפוף לתהליך של פרסום ולפי הצורך גם דיון בהתנגדויות. זאת ועוד, סטייה ניכרת מוגדרת בחוק ובתקנות שלא בהגדרה ברורה דיה, ושינוי אופי הסביבה הקרובה נחשב לסטייה ניכרת, דבר שנתון לפרשנות ואינו מדויק וחד-משמעי.
אלא שהוועדה המקומית לא חייבת לאשר את ההקלות המבוקשות: ברצותה, היא תאשר אותן, וברצותה - תדחה אותן, ולא קשה להביא נימוקים לכאן ולכאן. הדבר יוצר תלות של האזרח הנזקק לשירותי הרישוי - בוועדה הנותנת שירות זה, ותלות זו היא בסיס איתן להאדרת הביורוקרטיה ולהחלטות מפלות עם האחד, ומטיבות עם השני, והיו דברים מעולם.
עד כדי כך הנושא בעייתי, ששגרת העבודה של הוועדה הינה נגועה בהעדפות והטבות לעומת התנכלויות ודחיות בלתי מבוססות, בשרירות לב.
ב.
עיקרון המידתיות
בידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לא לאשר תוכנית אשר היא אינה ערוכה בהתאמה לתוכנית המתאר, לתקנות התכנון והבנייה ולהוראות סטטוטוריות אחרות, ואף תפקידה לנהוג כך.
כאן נכנס עיקרון המידתיות: כאשר באה לפתחה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תוכנית הכוללת הסדרי חניה בניגוד לתקן החניה, יכולה הוועדה לעשות אחת מן השתיים:
1) לדחות את התוכנית, ולהודיע למבקש כי אין לו היתר להקמת הבניין. במצב זה אין לו כל דרך לאשר התוכניות זולת להכין תוכניות מההתחלה ולעבור את כל תהליך הרישוי מנקודת הפתיחה, או לערור על החלטה זו.
2) לאשר את התוכנית, תוך הצבת תנאי שיתוקן החניון כך שיהא תואם את תקן החניה. על-ידי יישום אפשרות מספר 2, הליכי הרישוי נמשכים, ובמקביל למילוי דרישות שונות שעל המבקש לעמוד בהן, עליו גם לעדכן תוכניות, דבר שבשגרה.
לאמור, הוועדה צריכה לשקול, באלו מקרים היא תאשר תוך העברת נושא אי-ההתאמה לטיפול חיובי של רישוי, ובאלו מקרים "תיעצר העגלה" ולא יהיה רישוי. זו המחשה של עיקרון המידתיות: באיזו מידה יש להחמיר עם בדיקת התוכניות.
נושא המידתיות חשוב ועלול להיות מכריע בהליכי רישוי. יעיד על כך תיק ערר מספר 135/02
דרייב אנד ווש - דורון ניאגו נגד הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה ואחרים, החלטת ועדת ערר מחוז המרכז מיום 22 ביולי 2002.
העורר הגיש בקשה להיתר בנייה של מבנה שייעודו בעיקר שטיפת מכוניות, והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה לא אישרה את הבקשה להיתר, ונימוקיה עימה, כפי שיובהר בהמשך. על החלטה זו הוגש הערר בפני ועדת ערר מחוזית מחוז המרכז, והערר נדון בפני יו"ר ועדת הערר, עו"ד איל ד' מאמו, אדר' רות טאומן, גב' שפרה פרנקל, מר ניסן קרופסקי ומר אלי הללי.
כאן המקום להבהיר כי בעוד שיו"ר ועדה מקומית לתכנון ולבנייה אינו בהכרח משפטן,
אף על-פי שההחלטות של הוועדה המקומית הן בעלות אופי שיפוטי ומבחינה עניינית עדיף ואף חיוני כי היו"ר יהיה משפטן, הרי יו"ר ועדת ערר מחוזית חייב להיות משפטן.
ועדת הערר קיבלה את הערר וקבעה כי על הוועדה המקומית לאשר את הבנייה המבוקשת.
משהגיעה ועדת הערר למסקנה כי אין בתוכניות משום חריגה מהוראות תוכנית המתאר שחלה על השטח, פסקה כי לא הייתה הצדקה לפסול את התוכניות, וזאת אף על-פי שלפי פסק דין של בית בג"צ [בג"צ 663/85
רובינשטיין ושות' בע"מ נגד הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז תל אביב, פד"י מ"ב 2 133] -
גם כאשר התוכניות מתאימות בכל פרטיהן לתוכנית המתאר, מוסמכת הוועדה שלא לאשרן מטעמי תכנון.
אכן בג"צ קבע הלכה זו, אולם ועדת הערר בצדק פסקה כי רק לעתים נדירות ובנסיבות מיוחדות ייעשה שימוש בהלכה זו של בג"צ, ובשום אופן אין לאמץ את הגישה שבבג"צ רובינשטיין, כדי להאדיר כוחה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ולאפשר לה בדרך של שיגרה לפסול תוכניות התואמות את תוכנית המתאר ואת התקנות.
ועדת הערר ציטטה מדבריו של ד"ר שמואל רוויטל ז"ל בספרו "דיני תכנון ובנייה" בהוצאת סדן, אשר מהווים ביקורת נוקבת על הבג"צ הנזכר לעיל, ולהלן הציטוט:
- "הפסיקה דלעיל [רובינשטיין נגד הוועדה המחוזית - אב"ע] נראית לנו מרחיקת לכת, מכיוון שקשה לתאר מצב שבו מבקש אדם היתר בנייה בדיוק לפי המוגדר בתוכנית החלה, ובתקנות, וכי אותו אדם יסורב על-ידי רשות הרישוי המקומית מכיוון שהיא, רשות הרישוי המקומית, דורשת דרישות תכנון ואיכות הסביבה שמעבר לדרישות שבתוכנית ובתקנות... התוצאה של הפסיקה בעניין רובינשטיין נראית לנו כגלישה מתחום המוגדר והברור אל תחום של ערפול ואי-וודאות".
אמנם היו לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רעננה מספר הסתייגויות מהתוכנית, אך כאמור לא כל אי-התאמה כרוכה בהכרח בפסילת התוכנית. הסתייגויות אלו היו צריכות - במקום לגרום לפסילת התוכניות ודחיית הבקשה - להיכלל במכלול תנאי ההיתר, וכך החליטה ועדת הערר בתיק הנזכר לעיל [135/02]:
- "...לא הייתה הצדקה לראות בכך עילה לסירוב מוחלט, דבר אשר אינו הולם את עיקרון המידתיות והסבירות הנדרשת מהוועדה המקומית".
ובהמשך:
- "גם עיקרון המידתיות אותו הזכרנו מחייב היה, אפילו גם לעמדת הוועדה המקומית עצמה, בחינתם של תנאים (כפי שלמעשה הומלץ על-ידי הדרג המקצועי של הוועדה המקומית) וכיוצא בזה בטרם תיחפז הוועדה ותסרב באופן מוחלט לבקשה להיתר. כפי שנמצא בבג"צ 1636/92 הנ"ל [העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה ברמת אביב נגד הוועדה המחוזית תל אביב, פד"י מ"ז 5 573] "השימוש בשיקול דעת זה, היכול להתבטא בקיום תנאים הכרחיים וחיוניים שבשלב התכנון קשה היה לעמוד על חיוניותם, ראוי שייעשה בצמצום ובזהירות".
המסקנה היא כי אין להרים ידיים מהר מדי, ואם על-פי חוות דעת מקצועית טועה הוועדה המקומית בדחיית תוכנית כלשהי, יש בהחלט לא לראות בהחלטתה סוף פסוק ולשקול הגשת ערר.
ועוד, מוצע בזה לרשויות הרישוי לנהוג באחידות מוחלטת באשר להקלות, ולהיזהר בפסילת תוכניות שבמהותן תואמות את תוכנית המתאר ואת התקנות, גם אם יש צורך לערוך בתוכניות ההיתר אי אלו שינויים או תיקונים.
שינויים או תיקונים אלו יכולים וצריכים להיכלל בתנאי ההיתר, ולא לגרום לעצירת תהליך התכנון דבר שעלול לעכב פרויקטים או לבטלם שלא בצדק. הייתי מצפה מהמחוקק שיבטל כליל את מנגנון ההקלות, אשר מאפשר לוועדה המקומית ליצור תלות בלתי בריאה של האזרח ברשות.
