ועדה בראשות השופטת רוטלוי מציעה: לעגן הזכויות האזרחיות והפוליטיות של ילדים

לאחר 6 שנות עבודה, סיימה (יום ד', 17.9.03) הוועדה לבחינת עקרונות היסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה, בראשות שופטת בית המשפט המחוזי בתל אביב, סביונה רוטלוי, את עבודתה והגישה את החלק הראשון של מסקנותיה לשר המשפטים, יוסף (טומי) לפיד. המלצתה העקרונית של הוועדה: לעגן בחוק את זכויותיהם האזרחיות והפוליטיות של ילדים במוסדות חינוך. יתר המלצות הוועדה יוגשו לשר עד לחודש דצמבר. כזכור, הוועדה מונתה על-ידי שר המשפטים ביוני 1997, כפרי יוזמה משותפת של משרד המשפטים ושל מרכז הילד והמשפט במועצה הלאומית לשלום הילד. הוועדה, אשר מונתה בעקבות הצטרפות ישראל לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד בשנת 1991 (האמנה נחתמה על-ידי מרבית מדינות העולם והינה המסמך הבינלאומי הראשון מסוגו והמקיף ביותר, המעגן בתוכו קשת רחבה של זכויות הנתונות לילדים), התבקשה לבחון מחדש את מכלול החקיקה הישראלית, המסדירה את התייחסות החברה ורשויות המדינה לילדים, על-מנת להבטיח עמידה של מדינת ישראל בהתחייבויותיה על-פי האמנה. עם הגשת שלושת הדוחות הראשונים של הוועדה לשר המשפטים, אמרה השופטת רוטלוי, כי מינוי הוועדה יצר הזדמנות היסטורית ליצירת שינוי במעמדו של הילד בדין ובחברה הישראלית. לדבריה, אין די בחוקים המגנים על ילדים אם אין לצידם מערכת סדורה ועקבית של עקרונות להסדרת חקיקת הילדים מתוך נקודת המבט של היות הילדים, בכל גיל, בראש ובראשונה בני אדם הזכאים לזכויות משל עצמם. "אם החברה בישראל תמשיך להכריז השכם והערב על חשיבות ילדיה, על היותם 'אוצרה של המדינה', מבלי שתכיר בפועל, באמצעות חוקיה ומעשיה, בחשיבותם ובהיותם בני אדם ומבלי שתכבד אותם ככאלו, כי אז תאבד היא את אופייה הדמוקרטי ואת אמינותה בעיני אזרחיה", אמרה רוטלוי. עוד אמרה השופטת, כי "הילדים אינם רק ה'עתיד' של המדינה, הם חיים כאן ועכשיו ואנו מחוייבים להם עתה, בשל מי שהם עתה ולא בשל התועלת שתצמח לחברה בגין מה שנעניק להם". על-פי, האמנה זכאי הילד למגוון של זכויות: זכויות המגיעות לו בהיותו אדם (כגון הזכות לחיים, לשוויון, לחופש מחשבה וביטוי) וזכויות מיוחדות המגיעות לו מהיותו ילד (כגון הזכות להתפתחות, לחינוך, לבריאות, לגדול בתוך המשפחה).

נתונים עובדתיים

על-פי נתוני הוועדה, בישראל חיים 2,186,900 ילדים וילדות (כשליש מכלל האוכלוסיה), כ-1,363,863 מהם לומדים במוסדות חינוך. רק לאחרונה עוגנה בישראל זכותם של ילדים לחינוך בחקיקה. למרות זאת, זכויות רבות בתחום החינוך טרם זכו לעיגון הולם בחוק. בישראל חיים כיום כ-116,682 ילדים וילדות להורים גרושים. על-אף הגידול שחל בתופעת הגירושין בשנים האחרונות, טרם נחקק חוק המאפשר לילדים אלו להשמיע את קולם בהליכי הגירושין. בישראל חיים כיום כ- 8,977 ילדים וילדות אשר סודרו על-ידי משרד העבודה והרווחה למגורים מחוץ לביתם בפנימיות, במשפחתונים ובמשפחות אומנה. ואולם, עדיין אין בישראל חוק המסדיר את מכלול זכויותיהם של ילדים אלו, ואת חובת המדינה כלפיהם במסגרות אלו.

מבנה הוועדה

בראש הוועדה כיהנה, כאמור, השופטת סביונה רוטלוי מבית המשפט המחוזי בתל אביב, אשר שימשה בעבר במשך 15 שנים שופטת בבית המשפט לנוער. עו"ד תמר מורג, המלמדת כיום באוניברסיטת תל אביב, ולשעבר מנהלת המרכז לילד והמשפט במועצה לשלום הילד, שימשה סגנית יו"ר הוועדה. עו"ד תמר פלד-אמיר שימשה מרכזת הוועדה. הוועדה פעלה באמצעות מליאה, בה חברים כ-20 מומחים בתחומים שונים וכן באמצעות 6 ועדות משנה אשר התבקשו לבחון סוגיות הנוגעות ליישום זכויות הילד, בתחומי חיים שונים והם: הקטין בהליך הפלילי, חינוך, הילד ומשפחתו, רצף ההגנה על ילדים בסיכון, השמה חוץ ביתית של ילדים וייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים. בסך הכל, לקחו חלק בעבודת הוועדה כ-70 מומחים ואנשי מקצוע ממגוון רחב של תחומים, ובהם מיטב המומחים בארץ מתחומי המשפט, העבודה הסוציאלית, החינוך, הפסיכולוגיה, הפסיכיאטריה והקרימינולוגיה. הוועדה נסתייעה גם בניירות עמדה שהוכנו עבורה על-ידי מומחים מהארץ ומחו"ל.

חקיקתן של זכויות ילדים והתאמת עבודת הוועדה לחקיקה זו

תהליך החקיקה של זכויות ילדים, כמו גם יישומן, דורש חשיבה מורכבת, רב-תחומית, הלוקחת בחשבון את שלבי ההתפתחות של ילדים ואת צרכיהם השונים בכל גיל ולכל קבוצה מביניהם (כגון ילדים עם מוגבלויות או ילדים שהם עולים חדשים). הרכב חברי הוועדה וועדות המשנה הוא שאיפשר את אותה חשיבה רב-תחומית שהניבה את המלצות הוועדה בתחומים השונים. עבודת הוועדה התנהלה מתוך ניסיון לאזן בין מגוון רחב של מורכבויות: רב-גוניותה של החברה הישראלית וריבוי הדעות המתקיים בה בכל הנוגע להתייחסות לילדים, למעמדם בחברה, במשפחה, בבית הספר ולזכויותיהם; העת החברתית בה אנו מצויים - עת של מחסור, מצוקות ופערים, עת של אלימות, עת של התהוות בקיעים בערכים העומדים בבסיס החברה והתנהלותה; הצורך להתאים עקרונות אשר עוגנו באמנה ובחקיקה זרה למציאות הישראלית על כל היבטיה; כבוד לעשייה הרבה והמבורכת ביחס לילדים שנעשתה לאורך השנים, הן על-ידי רשויות המדינה השונות והן על-ידי ארגונים חוץ ממשלתיים שונים בצד העמידה על החוסרים והליקויים בעשייה זו, והרצון שלא לפגוע בקיים אלא להשביחו ועוד.

שיתוף ילדים בעבודת הוועדה

דרכי עבודת הוועדה והמלצותיה הביאו לידי ביטוי גם את דעתם והשקפתם של ילדים ובני נוער ששותפו בעבודתה, אם כחברים קבועים בוועדת המשנה בנושא חינוך ואם כמשתתפים בסדרה של מפגשים בהם התבקשו הילדים להגיב לסוגיות שונות שעלו לדיון בוועדה (לדוגמה, ילדים החוסים במעונות ובבית הסוהר, ילדים הגדלים בפנימיות או תלמידים ממגזרים שונים הלומדים במוסדות חינוך מגוונים). בסך הכל, קיימו חברי הוועדה לצורך עבודתה ראיונות עם למעלה מ-300 ילדים. בדרך זו, יישמה הוועדה את אחד העקרונות החשובים של האמנה - עקרון ההשתתפות, ונתנה ביטוי לנקודת המבט של הילדים בתוך מכלול שיקוליה.

המלצות הוועדה בדוחות הראשונים שהוגשו היום

המלצות הוועדה מעוגנות בשישה דוחות. האחד כללי וחמישה המתייחסים לפועלן של חמש ועדות משנה. הדוחות מציגים תמונה מקיפה של המלצות חקיקה במגוון תחומי חיים של ילדים, המבוססות על תשתית של עקרונות מנחים לחקיקה ביחס לילדים ולזכויותיהם. עם הגשת הדוחות, הביעה השופטת רוטלוי תקווה, כי המלצות החקיקה של הוועדה ייושמו על-ידי הגורמים הנוגעים בדבר בהקדם האפשרי. כן הביעה השופטת תקווה, כי המושגים והרעיונות החדשים המופיעים בהן יחלחלו לתוך החקיקה בישראל, ואף ישמשו כאמות מידה לפעולתן של רשויות המדינה. כך יחול תהליך הדרגתי של שינוי משמעותי במעמדם של ילדים בישראל הלכה למעשה.

המלצות בתחום החינוך

(ועדת המשנה בנושא חינוך: יו"ר - פרופ' אורית איכילוב; מרכזת - עו"ד יעל איילון) זכויות תלמידים בבית הספר: ועדת המשנה בנושא חינוך מבקשת לקדם באמצעות החקיקה מימוש של זכויות התלמיד בכל תחומי החיים במוסדות החינוך. הוועדה מציגה הצעה לתיקון מקיף של חוק זכויות התלמיד התשס"א-2000, על-ידי שינויו והרחבתו, וכן הצעות לשורה של תקנות מכוח החוק, המלצות לתיקוני חקיקה נוספים והמלצות מדיניות שונות. ההמלצות המרכזיות של ועדת המשנה: - החלת חוק זכויות התלמיד על כל תלמיד ותלמידה בישראל, בניגוד למצב השורר כיום, שבו אוכלוסיות תלמידים שונות הוצאו מתחולת החוק, כגון תלמידי כיתות י"א, י"ב, או אוכלוסיות תלמידים שלגביהן מוחלות רק חלק מהוראות החוק, דוגמת מערכת החינוך החרדית. - עיגון ארבעת עקרונות האמנה בדבר זכויות הילד בחוק. דגש מיוחד הושם על זכותם של תלמידים להיות שותפים להחלטות הנוגעות לחייהם בבית הספר, בין היתר - לאפשר לתלמידים בחירה במסגרת קביעת תוכנית לימודיהם, שיתופם בקביעת תקנון בית הספר, הקמת ועדת תלונות בית ספרית והעצמת מוסד מועצת התלמידים. - עיגון ראשון בישראל של זכויותיהם האזרחיות והפוליטיות של ילדים במוסד החינוך וביניהן זכותם לחופש הביטוי, הזכות למידע, הזכות לפרטיות, הזכות לזהות, חופש המחשבה המצפון והדת, וחופש התאגדות והתקהלות. - ועדת המשנה ביקשה לקדם את זכותם של ילדים לשוויון במסגרת מערכת החינוך הפורמלית. ועדת המשנה הניחה כי הגשמת הזכות לחינוך הלכה למעשה, מחייבת את יישומה השוויוני ביחס לכל ילד וילדה ואת הגדרת מהות החינוך הניתן להם. את המלצותיה בתחום זה עיגנה בהצעת חוק חדשה בנושא שוויון בחינוך, הכוללת את זכותם של כל תלמיד ותלמידה לחינוך איכותי על בסיס שוויוני, תוך איסור הפליה מטעמים שונים, ואת אחריות המדינה למתן חינוך כאמור, לרבות נקיטת הפליה מתקנת מקום שראוי לנקטה. כן המליצה ועדת המשנה, על הגדלת מעורבותה ושותפותה של האוכלוסיה הערבית במערכת החינוך, באמצעות הקמת מועצה לחינוך ממלכתי ערבי בדומה למועצה לחינוך ממלכתי דתי ועוד. - ועדת המשנה מדגישה בהמלצותיה, כי זכויותיהם של תלמידים אינן בלתי מוגבלות וכי עליהם לנהוג בכבוד כלפי מוריהם וכלפי תלמידים אחרים, כפי שיש לנהוג בכבוד כלפיהם. הוועדה מגבה את בתי הספר במאמציהם התקיפים למיגור בעיית האלימות בין תלמידים ושולחת מסר חד משמעי בנוגע לאיסור לנקוט ענישה גופנית כלפי תלמידים. - הוועדה מבקשת לקדם את יישום זכויות התלמידים במוסד החינוכי, על-ידי קביעת זכותם של התלמידים ללמוד על אודות זכויותיהם, וקביעת חובת מוסד החינוך ללמדם נושא זה כחלק מלימוד נושא זכויות האדם. - עיגון ראשון בחקיקת החינוך של זכותם הכוללת של תלמידים להליך הוגן, בכל מקום שיש חשש שתיפגע זכות שלהם.

המלצות בתחום הפלילי

(ועדת המשנה בנושא הקטין בהליך הפלילי: יו"ר - השופטת סביונה רוטלוי; מרכזת - עו"ד הלית אורן-רשף) ועדת המשנה גיבשה סדרה של הצעות לתיקון חקיקה קיימת בתחומים הנוגעים לקטינים, הבאים במגע עם מערכת המשפט הפלילי כחשודים, כעצורים, כנאשמים, כעדים או כנפגעי עבירה. בין אלו ניתן לעמוד על מספר היבטים מרכזיים בהמלצותיה: - עיגונן המפורש של זכויות אדם שונות שיש להעניק לקטינים עוברי חוק במסלול הפלילי, החל משלבי חקירתם ומעצרם וכלה בהשמתם במוסדות שוללי חירות, כגון הזכות לכבוד, לשוויון, לפרטיות וכן לזכויותיהם הייחודיות כילדים, כזכות להתפתחות, לחינוך, ולקשר עם הוריהם. - הדגשת חשיבותה של הזכות להתפתחות, באמצעות הכללת פרק מפורט במסגרת חוק הנוער (שפיטה ענישה ודרכי טיפול) התשל"א-1971, הכולל פירוט של הדרכים למימוש זכות ההתפתחות של קטינים על כל היבטיה - גופנית, נפשית, חברתית, חינוכית וכו', בעת שהייתם במסגרות שוללות חירות. כמו כן, עוגנה זכותו של קטין להגנה על גופו, בין היתר באמצעות שלילת האפשרות לנקוט אמצעי משמעת הכוללים ענישה גופנית או משפילה. - עיגון זכותם של קטינים למידע ולהשתתפות בכל שלב משלבי ההליך הפלילי. כך לדוגמא, מוצע להעניק לקטין את הזכות לפנות לבית המשפט בבקשה לשינוי דרכי טיפול - זכות המוקנית כיום בחוק רק לממונה על המעונות או לקצין המבחן. - עריכת איזון בין זכותו של הקטין להליך הוגן ובין מה שנתפס בעיני הרשויות כ"טובתו". כך, למשל, ממליצה הוועדה לבטל את האפשרות לעצור קטין ללא עילת מעצר מטעמים הגנתיים, בהיות מעצר שכזה מנוגד לזכויותיו הבסיסיות ביותר. כן מוצע לבטל את האפשרות לעשות שימוש באבחון בתנאים שוללי חירות, במסגרת אמצעי ביניים מבלי שקיימת תשתית ראייתית לכאורית המצדיקה מעצר עד תום ההליכים. - עיגון זכות ייחודית של קטינים להליך חלופי, על פי עקרונות ידועים מראש שיופעלו בצורה שוויונית, וזאת לאור ההכרה בחשיבות שיקומם של קטינים וניתובם מההליך הפלילי להליך אחר שאיננו מתייג. - עיגון זכויותיהם של קטינים נפגעי עבירה ההופכים פעמים רבות לקורבנות בשנית במסגרת ההליך המשפטי, כגון זכותם להשתתפות בכל עניין הנוגע להם, אם רצונם בכך, זכותם למלווה שיסייע להם במסירת מידע במהלך כל ההליך, זכותם לשירותי שיקום מטעם המדינה תחת קורת גג אחת ועוד. - תיקונים לאור עקרונות האמנה הנוגעים לקטינים כעדים, ובמיוחד בחוק לתיקון דיני ראיות (הגנת ילדים), התשט"ו-1955, המוכר בעולם כחוק מתקדם ביותר באשר לחקירת ילדים ועדותם בבית המשפט, בעיקר בעבירות מין ועבירות הנעברות בתוך המשפחה. - הרחבת זכותם של קטינים עדים להשתתפות בתהליך, עיגון חובותיהם של חוקרי ילדים לנימוק החלטותיהם, תחימת שיקול הדעת של הגורמים המחליטים על-פי החוק, לרבות חוקרי הילדים ובית המשפט ועוד. כן מוצע לבטל את תחולת החוק על ילדים חשודים.

המלצות בתחום ההשמה החוץ ביתית

(ועדת המשנה בנושא השמה חוץ ביתית של ילדים: יו"ר - פרופ' רמי בנבנישתי, עו"ד רינת וייגלר; מרכזת - עו"ד תמר פלד-אמיר) ועדת המשנה גיבשה הצעת חוק חדשה, מקיפה וכוללת לעיגון תחום ההשמה החוץ ביתית של ילדים - תחום שעד היום היה מוסדר באופן חלקי ביותר בחקיקה. ההצעה מיישמת את הוראות האמנה ועקרונותיה ומעגנת את זכויות הילדים על-פיה, תוך יצירת ההתאמות הנדרשות לחיים במסגרות ההשמה החוץ ביתית. עיקרי החידושים המקבלים ביטוי בהצעת חוק השמה חוץ ביתית של ילדים המוצעת על-ידי ועדת המשנה הם: - לראשונה בישראל, מוצע לעגן בחוק את מכלול זכויות הילדים הנתון לכל ילד בהשמה חוץ ביתית, ואת העקרונות שצריכים להנחות את הגורמים השונים הפועלים במערך ההשמה, ובמרכזם ארבעת עקרונות האמנה (שוויון, טובת הילד, הישרדות והתפתחות והשתתפות). - בהצעת החוק מוסדרת אחריותה הכוללת של המדינה לדאוג לטובת ילדי ההשמה החוץ ביתית ובכלל זה חובתה להעמיד לכל ילד מסגרת השמה מתאימה. - לראשונה בישראל, מוצע להסדיר בחוק אחד את זכויות כל הילדים, בגילאי 0-18, המתגוררים בכל סוגי מסגרות ההשמה החוץ ביתית (פנימיות, מעונות משפחתיים ואומנה) במשך כל זמן שהותם מחוץ לביתם. - לראשונה בישראל, מוצע להסדיר בחוק את זכויות הילדים באומנה ואת יחסי הגומלין שבין הילדים, הורי הילדים, האומנים, והמדינה ומעמד כל אחד מגורמים אלו (עד היום לא היתה סוגיית האומנה מוסדרת בחקיקה כלל). - ההצעה מעגנת חובת רישוי לפנימיות ולאומנה ובצידה הוראות מפורטות המתייחסות לתנאי הכשירות לקבלת רשיון לאומנה. - ההצעה מתייחסת למגוון אומנות ייחודיות ומעגנת לראשונה בישראל מעמד משפטי ברור לאומנה בידי קרובי משפחה ולאומנה ארוכת טווח. - ההצעה מעגנת התייחסות מפורשת לחובת המדינה להביא למימוש זכותם של ילדים לקשר עם הוריהם ולפעולה למימוש זכותם לגדול עם הוריהם ככל שהדבר עולה בקנה אחד עם טובתם. זאת בצד עיגון אחריות, חובות וזכויות ההורים, בעת שילדיהם שוהים במסגרת של השמה חוץ ביתית. - ההצעה קובעת מגוון מנגנוני בקרה ומעקב, שתכליתם לקדם את טובת הילדים בהשמה חוץ ביתית בכל עת. ביניהם מעגנת ההצעה המלצה למנות לכל ילד "אחראי על ילד בהשמה" שתפקידו ללוות את הילד במהלך שהותו במסגרת ההשמה, לעקוב אחר מצבו ואחר התממשות תוכנית הטיפול בעניינו.

דוח ועדת המשנה בנושא ייצוג ילדים ונוער (יוגש בעתיד)

במסגרת החוק הישראלי, נקבעו עד היום הסדרים משפטיים חלקיים מאוד בהתייחס לזכותם של ילדים לייצוג משפטי נפרד. עד היום לא התקבלה חקיקה מסודרת הקובעת מהן העילות למינוי מייצג נפרד לקטין, המסדירה את דרכי הענקת הייצוג ומבטיחה את איכות הייצוג הניתן. ועדת המשנה גיבשה הצעת חוק מקיפה, המסדירה את מכלול ההיבטים הנוגעים לייצוג נפרד של ילדים. ההצעה מעגנת את זכותם של ילדים ובני נוער לייצוג בהליכים משפטיים בענייני משפחה ובענייני טיפול והשגחה הנוגעים אליהם, ועשויים להשפיע על חייהם. הצעת החוק קובעת עוד, כי ייצוג ילדים הינו תפקיד ייחודי, שאינו מחקה את הנורמות הנהוגות לגבי ייצוג בגירים, ועליו לתת מענה לצורכיהם המיוחדים של ילדים בהליך משפטי. זכות הילד לייצוג משפטי תהא באחריות המדינה ובמימונה ותעשה רק על-ידי עורכי דין בעלי מומחיות בתחום.

ועדת המשנה בנושא הילד ומשפחתו (יוגש בעתיד)

ועדת המשנה עסקה בבחינת סוגיות מרכזיות הנוגעות להסדרת מערכת היחסים שבין ילדים והוריהם, הן במשפחות החיות יחד והן במשפחות בהן ההורים גרושים או נתונים בהליכי גירושין. ועדת המשנה גיבשה הצעת חוק, שעניינה שיתוף ילדים בהחלטות המתקבלות על-ידי בית המשפט לענייני משפחה ונוגעות לחייהם. הצעת החוק מעגנת את הקמתם של מנגנונים ייחודיים לשמיעת ילדים בהליכי בית המשפט למשפחה, בין השאר על-ידי מינוי גורם מלווה לילד בהליך המשפטי והקמתה של מחלקת סיוע בבתי המשפט למשפחה שתסייע בשיתוף הילדים בהליכים. הצעת החוק גם קובעת מגוון דרכים להשתתפות ילדים המותאמת לילדים שונים בגילאים שונים - החל ממפגש אישי עם השופט ועד למשלוח מכתבים, תמונות וציורים. דוח ועדת המשנה מצביע על הצורך בבחינה מחודשת של דיני הורים וילדים במשפט הישראלי. ועדת המשנה הכירה בזכות חדשה וייחודית לילדים - הזכות שלכל ילד יהיה אדם מבוגר אשר ישא באחריות הורית כלפיו. ועדת המשנה ממליצה גם לעגן בחקיקה, באופן ברור, את זכותם של ילדים להגנה מפני ענישה גופנית, יחד עם המלצות חקיקה מרכזיות ומהותיות נוספות. הדוחות המוגשים היום יעמדו לרשות הציבור הרחב בהמשך באתר האינטרנט של הוועדה, במסגרת אתר האינטרנט של משרד המשפטים (www.justice.gov.il), יחד עם חומרים נוספים הנוגעים לזכויות ילדים.