הוועדה לבחינת עקרונות היסוד בתחום הילד והמשפט ויישומם בחקיקה, בראשות השופטת סביונה רוטלוי מבית המשפט המחוזי בתל אביב, הגישה היום (ב', 29.3.04) את שלושת דוחות הוועדה האחרונים, זאת לאחר שבחודש ספטמבר אשתקד הגישה שלושה דוחות ראשונים, שסיכמו את המחצית ראשונה של עבודתה.
עם הגשת שלושת הדוחות האחרונים של הוועדה לשר המשפטים, יוסף (טומי) לפיד, ביקשה השופטת רוטלוי להדגיש את אחריותה של המדינה כלפי ילדיה, אחריות אשר המדינה מחויבת להביא לידי מימוש הן בחקיקתה והן במעשיה.
לדברי השופטת רוטלוי, אחריות המדינה רלוונטית היום יותר מתמיד. דווקא בעת זו, מציינת רוטלוי, עת של קיצוץ עמוק במשאבים, עת של התגברות של מצוקות, של מתחים ושל משברים - חובת המדינה להגן מכל משמר על זכויותיהם של ילדים. הגנה זו צריכה לכלול בראש ובראשונה העמדה של תנאי חיים בסיסיים לכל הילדים באשר הם, יהיה מצבם של הוריהם אשר יהיה. כל ילד וילדה בישראל זכאים לחיות בתנאי חיים אשר יכבדו אותם, יתחשבו בצרכיהם הייחודיים ובכושריהם המתפתחים ויבטיחו את התפתחותם המלאה עד מרב המידה האפשרית.
על המדינה, אומרת רוטלוי, מוטלת האחריות לוודא כי רשויותיה יפעלו מתוך הכרה בזכויות אלו, למטרת קידומן, וכן שפעולתן תעלה בקנה אחד עם העקרונות הקבועים באמנה הבינלאומית על זכויות הילד. אחריות זו עוגנה על-ידי הוועדה בכל המלצותיה ומקבלת ביטוי משמעותי במסגרת המלצת הוועדה לחוקק את החוק לקידום זכויות הילד.
כך למשל, מדינה שאחראית על-פי חוק להבטיח את זכותם של ילדים להישרדות ולהתפתחות, לא תוכל לקצץ בתשלומים המיועדים למטרה זו בדיוק (תשלומי כגון קצבאות ילדים) ללא שתבחן ותצביע על נתונים המורים כי הקיצוצים המתוכננים לא ייפגעו בזכותם של הילדים לתנאי חיים בסיסיים שיאפשרו להם חיים בכבוד, המותאמים לצורכיהם הייחודיים כילדים ולכושריהם המתפתחים. באותו אופן, מחויבת המדינה להבטיח עבור ילדים הסובלים מתזונה חסרה השלמה ראויה של מזון אשר תאפשר את התפתחותם (למשל באמצעות הזנה בבתי ספר).
ועדת רוטלוי - המלצות כאמור, המלצות הוועדה מעוגנות בשישה דוחות. האחד כללי וחמישה המתייחסים לפועלן של חמש ועדות משנה. הדוחות מציגים תמונה מקיפה של המלצות חקיקה במגוון תחומי חיים של ילדים, המבוססות על תשתית של עקרונות מנחים לחקיקה ביחס לילדים ולזכויותיהם.
היום מוגשים לשר המשפטים 3 דוחות בנושאים הבאים: דוח כללי, הכולל המלצות של הוועדה החלות על כלל הילדים בכל תחומי חייהם, ושני דוחות של ועדות משנה בנושאים הילד ומשפחתו וייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים.
השופטת רוטלוי בירכה על הצעדים בהם כבר החל שר המשפטים לנקוט במטרה ליישם את המלצות הוועדה ובמרכזם מינויו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהושע שופמן, לשמש כגורם בכיר במשרד המופקד על תחום זכויות הילדים, והקמתו של פורום לזכויות הילד במחלקת הייעוץ והחקיקה, בראשותו של עו"ד שופמן. השופטת הביעה תקווה כי צעדים משמעותיים אלו יסמנו את המשך דרכו של המשרד למטרת יישום המלצות הוועדה כולן בעת קרובה.
הדוח הכללי - המלצות עיקריות דוח זה, שגובש על-ידי מליאת הוועדה, כולל המלצות כלליות בעלות השלכה רחבת היקף על מגוון תחומי החיים של ילדים. מטרת הדוח להציג בפני הציבור את השינוי שחוללה האמנה בהתייחסות לילדים ולזכויותיהם ואת ההשלכות המעשיות של שינוי זה כפי שפורשו על-ידה וקיבלו ביטוי בהמלצותיה.
הוועדה גיבשה הצעת חוק לקידום זכויות הילד, שנועד להיות חוק מרכזי המשמש כמטריה כוללת למחויבות רשויות המדינה השונות לילדים, ולהתייחסותן כלפיהם. הוועדה סבורה כי חיוני שבישראל יתקיים מנגנון מרכזי אחד שיהיה מופקד על קידום זכויות הילדים.
דווקא על-רקע המצב החברתי הקשה בישראל, ועל רקע הצמצום במשאבים, קובעת הוועדה, קיימת חשיבות מיוחדת בהקמתו של גוף מרכזי בעל ראיית על, שיעסוק בתאום, בקרה, הסברה, גיבוש מדיניות ועוד, ושבמוקד עשייתו יהיו הילדים. כך למשל, נושאים רבים מטופלים כיום בו זמנית בכמה משרדי ממשלה מבלי שהתשתית הרעיונית לפעולתם, או העשייה עצמה, מונחות על ידי עקרונות זהים או באופן מתואם. בין אלו מצויים נושאים כגון טיפול נפשי בילדים הניתן כיום בין היתר על-ידי משרדי הבריאות, הרווחה והחינוך והטיפול בילדים עם מוגבלויות לסוגיהן, הניתן אף הוא על-ידי משרדים אלו כולם.
בנוסף לכך, סברה הוועדה כי חלק מן הצעדים שמטרתם לקדם עשייה שיטתית ומובנית יותר כלפי ילדים, המבוססת על עקרונות האמנה, יכולים להינקט כבר עתה, עוד בטרם יקום המנגנון המרכזי. למטרה זו מבקשת הוועדה לקבוע בחוק חובות קונקרטיות משני סוגים:
האחד, חבויות החלות על כל רשות בפני עצמה (כל משרד ממשלתי או יחידה ממשלתית אחרת שתוגדר) ובהן מינוי אדם אשר יופקד על קידום זכויות הילד ועל יישומן ברשות; חובת איסוף מידע על ילדים שבתחום האחריות של הרשות; חובת קיום הכשרה והדרכה לאנשי המקצוע שבאחריות הרשות וחובה לקבל תלונות מאת ילדים ולטפל בהן בדרך הולמת ומותאמת.
סוג החובות השני כולל חבויות שחלות על הממשלה: עריכת תכנון רב שנתי ושנתי של מדיניותה ביחס לילדים, תיאום בין רשויותיה ויצירת שיתוף פעולה ביניהן, ובינן לבין ארגונים חוץ ממשלתיים, עריכת דיון שנתי בממשלה על אודות מצב זכויות הילדים ויישומן.
הצעת "חוק הילדים" אחד התפקידים שהוטלו על הוועדה, היה בדיקת הצורך לחוקק חוק אינטגרטיבי בו ישולבו הוראות החוק הנוגעות לילדים ולנוער על בסיס מחשבה כוללת ותפיסה אחידה. בהתאם לכך, מציגה הוועדה בדוח מודל לחוק הילדים, אשר עתיד להסדיר תחת קורת גג אחת את עיקרי ההסדרים החוקיים המתייחסים ליחסי הילד - הוריו והמדינה. על- מנת להבטיח כי ההסדרה שנעשית על-ידי המדינה בנוגע ליחסים שבין ילדים לבין הוריהם ומשפחתם, ובנוגע להתערבות המדינה בהם, תהיה מובנית ושיטתית, מציעה הוועדה לכלול בחוק כולל אחד את כל ההיבטים העיקריים של יחסים אלו ושל ההתערבות בהם.
כך מוצע, כי סוגיות הכלולות כיום בשורה של חוקים יוסדרו כולן יחדיו בחוק אחד הוא חוק הילדים. בין החוקים שענייניהם מוצע שייכללו בחוק הילדים ניתן למנות את חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, חוק הנוער (טיפול והשגחה), חוק אימוץ ילדים, חוק הפיקוח על המעונות ועוד. באופן זה יאפשר חוק הילדים רצף בטיפול שיוענק לילדים ולמשפחותיהם במצבים שונים אותם הם חווים לאורך חייהם.
בדוח הכללי מוצג המבנה הכללי של חוק הילדים המוצע על-ידי הוועדה תוך התייחסות לפרקים הכלולים בו שכבר הושלמו על-ידה. באופן זה מציגה הוועדה מצע קונקרטי ובהיר להמשך העבודה הנדרשת לשם השלמת החוק וחקיקתו.
המלצות הוועדה בתחום הילד ומשפחתו הצעת רפורמה בחקיקה הנוגעת להסדר החוקי בנוגע ליחסי הורים וילדים: ועדת המשנה גיבשה מודל חקיקה אשר מטרתו להגדיר את הבסיס החוקי ליחסי הורים וילדים במשפט הישראלי. ביסוד מודל החקיקה עומדת ההכרה בעיקרון האחריות ההורית, על-פיו להורי הקטין האחריות הראשונית והחובה לפעול לשם הבטחת טובתו של הקטין. להורי הקטין מוענקות סמכויות ייחודיות לפעולה לשם מילוי אחריותם ההורית.
בין החידושים המרכזיים ועיקרי המודל:
- מעבר מהכרה ב"זכויות הוריות" להכרה ב"אחריות הורית": ההכרה בעיקרון האחריות ההורית באה להחליף את המונח "זכויות הוריות" בו נקט המשפט בעבר. בכך משלימה הצעת החוק תהליך של שינוי בחשיבה על ילדים תוך הינתקות מגישות קנייניות שאפיינו את המשפט בעבר. ההצעה מבקשת לצמצם את האפשרות לפגיעה בטובתם של ילדים מתוך הכרה בזכויות הוריות.
- קביעת כשרותם של ילדים לפעולות לפי גילם ומידת בגרותם.
- עיגון זכות חדשה וייחודית לילדים - הזכות שלכל ילד יהיה אדם מבוגר אשר יישא באחריות הורית כלפיו. בכך מבקשת ההצעה למנוע מצבים בהם ילדים שהתייתמו או ילדים שהוצאו מאחריות הוריהם יוותרו ללא דמות בעלת אחריות הורית כלפיהם. בכך ניתן ביטוי להכרה שקיומה של דמות הורית קבועה ויציבה הינה תנאי להתפתחותם הבריאה של ילדים.
הצעת חוק להשתתפות ילדים בהליכים בבית המשפט לענייני משפחה הנוגעים לחייהם: בהליכים משפטיים המתנהלים בבית המשפט לענייני משפחה - גירושין, אפוטרופסות, אימוץ או שינוי שם של ילד, מתקבלות החלטות הקובעות את גורלם של ילדים ומשפיעות לאורך זמן על תוואי חייהם. עד היום, משום מורכבות הסוגיות ורגישותן, נמנעו שופטים רבים מלשמוע ילדים בהחלטות אלו.
החידושים המרכזיים שבהצעת החוק:
- עיגון משפטי לזכות רחבה של ילדים להשתתפות בהליכים הנוגעים להם הנדונים בבתי המשפט לענייני משפחה. בית המשפט ייתן לדברי הילדים המובאים בפניו משקל ראוי בהתאם לגילם ולמידת בגרותם.
- הקמת מנגנונים ייחודיים לשמיעת ילדים בהליכי בית המשפט לענייני משפחה.
- מתוך הכרה בקשיים ובאתגרים שבמימוש זכות ההשתתפות של ילדים בהליכי בית המשפט למשפחה, מעגנת הצעת החוק את מינויים של מבוגרים המוסמכים לסייע לילד במימוש זכות ההשתתפות. בענין זה מובאים במסגרת הצעת החוק שני חידושים מרכזיים: הראשון - מינוי גורם מלווה לילד, אשר תפקידו לסייע לילד במימוש זכות ההשתתפות בדרך של מתן מידע לילד, שמיעת הילד, וליווי הילד בהליך המשפטי; השני - הקמת מחלקה נפרדת במסגרת יחידות הסיוע הפועלות בבתי המשפט לענייני משפחה אשר תייחד פעילותה לסוגיית שיתופם של ילדים בהליכים משפטיים.
- עיגון מגוון דרכים לשיתוף ילדים בהליך השיפוטי, החל ממפגש אישי עם השופט ועד למשלוח מכתבים, תמונות וציורים.
דוח ועדת המשנה מציג סקירה של עניינים מרכזיים בהם, על-פני הדברים, אין החוק הישראלי תואם את עקרונות האמנה הבינלאומית בדבר זכויות הילד. הדוח מציג כיוונים מרכזיים לחקיקה בתחומים אלו ומבקש להדגיש את חשיבות הסדרת החקיקה לגביהם במהרה על ידי המחוקק . שתי סוגיות מבין הסוגיות הנכללות בסקירה זו הן הסכמת קטינים לטיפול רפואי, וזכותם של ילדים לשם.
בהתאם לחוק, ההורים או האפוטרופוסים הם אלו אשר מוסמכים לקבל החלטה לעניין הסכמה לטיפול רפואי בקטין, למעט מספר חריגים (הפלה, בדיקה לגילוי איידס). הוועדה קבעה כי החוק הישראלי אינו תואם את עקרונות האמנה ואין בו כדי להבטיח באופן הולם את זכותם של ילדים ובמיוחד את זכויותיהם של בני נוער על גופם. הוועדה ציינה גם כי בפועל, בהיעדר חקיקה מתאימה פועלים רופאים רבים העוסקים בטיפול בבני נוער, במיוחד אלו העוסקים בטיפול בנוער המבקש כי הטיפול יישאר חסוי מהוריהם, במצב של אי-בהירת חוקית.
הוועדה עמדה על קיומו של אינטרס ציבורי ברור במתן אפשרות להסכמה לטיפול רפואי לקטינים במצבים מסוימים, ביניהם מצבים שבהם יש בדרישת ההסכמה ההורית כדי למנוע או לעכב פנייתם של ילדים ובני נוער לקבלת טיפול רפואי והציגה מספר מודלים אלטרנטיביים להסדרת הסוגיה.
הוועדה הביעה ביקורת על ההסדרים הקיימים היום במשפט הישראלי, בנוגע לקביעת שמו של ילד ובנוגע לשינוי שמו, ועמדה על-כך כי טובת הילד וזכויותיו אינן מהוות כיום את הקריטריון הקובע במתן שמות לילדים. כך, על-פי חוק השמות, במצב בו אין בין ההורים הסכמה לעניין מתן שם פרטי יכול כל אחד מהם לבחור בשם אחר והילד יישא שני שמות. הוועדה מציעה להכפיף את כל ההחלטות בדבר מתן שם לקטין, ובדבר שינוי שמו על ידי הוריו או אפוטרופסו, לעיקרון טובת הילד.
הוועדה ממליצה גם כי יקבעו הסדרים ברורים על-פיהם תובטח זכותם של ילדים ובני נוער להשתתף בהליכים לקביעת שמם.
ייצוג נפרד לילדים בהליכים אזרחיים הוועדה גיבשה הצעת חוק מקיפה המסדירה את מכלול ההיבטים הנוגעים לייצוג נפרד של ילדים בהליכים אזרחיים. מטרת הצעת חוק זו אינה להעמיד קטינים במצב של מבוגרים, אלא להעניק להם כלים על-מנת לסייע להם בקשייהם המיוחדים בהליכים משפטיים המשפיעים על חייהם, לעתים באופן עמוק ביותר ובלתי הפיך.
הצעת החוק מעגנת את זכותם של ילדים ובני נוער לייצוג משפטי בהליכים משפטיים בבתי המשפט לענייני משפחה, הנוגעים בדרך כלל לסכסוכי גירושין בין הוריהם ובהליכים העוסקים בהגנה על ילדים בסיכון, לרבות הליכים העוסקים בהוצאתם ממשמורת הוריהם ובמסירתם לאימוץ, המתנהלים בבית המשפט לנוער. נקודת המוצא לעבודת הוועדה הינה, כי הוריהם של ילדים הם המייצגים אותם בכל עניין לרבות בהליכים משפטיים. ואולם, באותם מצבים בהם אין ההורים יכולים לייצג את הילד, בין אם משום קיומו של ניגוד עניינים בין הילד והוריו, בין אם משום שלילד רצון נפרד ועצמאי השונה מרצון הוריו ובין אם מכל סיבה אחרת, יש להכיר בזכותם של ילדים כי ימונה להם מייצג נפרד אשר ייצגם בהליך המשפטי.
הצעת החוק קובעת, כי ייצוג ילדים הינו תפקיד ייחודי, שאינו מחקה את הנורמות הנוהגות לגבי ייצוג בגירים. על-פי הצעת החוק, כאשר ממונה לילד מייצג, יהיה זה עורך דין, שיפעל בשיתוף פעולה עם יועץ מן התחום הטיפולי - פסיכולוג או עובד סוציאלי. ההצעה קובעת דרישות מומחיות והכשרה למייצגי הילדים וכן כללי אתיקה מיוחדים המסדירים את פעולתם כמייצגי הילדים.
המייצג יחוב חובת נאמנות לילד ויבטיח את השתתפותו במהלך ייצוגו, יקיים קשר הדוק ורצוף עם הילד, תוך יידועו בנוגע לסוגיות מרכזיות בהליך ויאסוף מידע בתיק, על-מנת לבנות את הטענות המשפטיות.
