מחליטים: בהמשך להחלטת הממשלה מס' 2508 מיום 10.9.02 לאמץ הצעת מנכ"ל משרד רה"מ כדקלמן:
1. לקבל המלצות הצוות הבינמשרדי לבחינת מכלול ההיבטים הנוגעים לשינוי ייעודה של קרקע חקלאית ("ועדת מילגרום") בשינויים הנובעים מפסיקת בית המשפט העליון בבג"צ 3939/99 - קיבוץ שדה נחום נ. מנהל מקרקעי ישראל (יצויין, למען הסדר הטוב, כי פסק האמור מאפשר לפעול על-פי המלצות ועדת מילגרום בנוגע להחלטות 717 ו-737, לא כן לגבי החלטה 727 שלגביה נדרשת עבודת מטה מחודשת. תוצאות עבודת המטה כאמור תובא בפני הממשלה).
2. מינהל מקרקעי ישראל יגבש הצעות החלטה על-פי האמור בסעיף 1 לעיל, ויגיש הצעות אלה לאישור מועצת מקרקעי ישראל.
3. לאמץ את המדיניות הנוגעת לביסוס זכויות וחובות החקלאים בעיבוד הקרקע, בהמשך לאמור בהמלצות "ועדת מילגרום", ולהנחות את מינהל מקרקעי ישראל לפעול במהירות וביעילות להענקת זכות חוזית לחוכר קרקע חקלאית בהתאם לדוח הוועדה.
4. באשר להחלטה 727 - מובהר כי נוכח החלטת בג"צ בדבר בטלות החלטה 727, כל עוד לא תגובש מדיניות חדשה, חלים הכללים על-פי החלטה מספר 1 והחלטה מספר 343 של מועצת מקרקעי ישראל. היינו, קרקע שיעודה שונה, יבוא הסכם החכירה לידי גמר והקרקע תוחזר למינהל מקרקעי ישראל. עם החזרת הקרקע יהיה המחזיק זכאי לפיצויים כקבוע בהחלטה מספר 343.
5. אין באמור לפגוע בהוראות מעבר אשר יגובשו בישיבה הקרובה של מועצת מקרקעי ישראל.
דברי הסבר בעקבות פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ 3939/99 - קיבוץ שדה נחום נ. מנהלי מקרקעי ישראל, יש צורך בהחלטות באשר למדיניות בנושא שינויי ייעוד במקרקעי ישראל.
להלן תמצית פסק הדין מתוך מזכר היועץ המשפטי לממשלה מיום כ"ג באלול תשס"ב (5.9.02).
1. בית המשפט קבע, כי שלוש ההחלטות הנזכרות בטלות מעיקרן ואין ליישמן. בית המשפט בחן את סבירות ההחלטות לאור הייחודיות של נכסי המקרקעין, המהווים, כדבריו, ה"גוף" של המדינה, משאב חיוני ומוגבל, שלא ניתן להפריז בחשיבותו, לאור תפקידו של מינהל מקרקעי ישראל כנאמן הציבור, ומבלי להתעלם מחשיבות תרומתה ההיסטורית של התיישבות החקלאית על מסגרותיה השונות למדינה, לביטחונה ולפיתוח החקלאות בה.
2. באשר להחלטת 717 (הדנה בשינוי ייעוד של קרקע חקלאית לצורך הקמת מפעל תעשיה), קבע בית המשפט כי אין פסול עקרוני במדיניות הבאה לענות על צרכי תעסוקה בישובים חקלאיים במטרה לאפשר הקמת מפעלים שישמשו מקור תעסוקה ופרנסה. עם זאת, לא מצא בית המשפט - כמו גם ועדת מילגרום לפניו - הצדקה לא להנחה הניכרת בדמי חכירה הפוגעת לפי קביעת בית המשפט, הן בשוויון והן בחופש התחרות בשוויון ההזדמנויות העסקיות, ולא בהיקף השטחים שבהם ניתן לבצע את שינוי הייעוד למטרה זו. מכאן, שההחלטה על-פי קביעת בית המשפט אינה עומדת במבחן הסבירות ודינה בטלות.
3. באשר להחלטה 737 (הדנה בשינוי ייעוד לשם הרחבת היישוב), קבע בית המשפט כי "שיעור ההטבות הגלומות בה אינו עומד בפני הביקורת". לדעת בית המשפט, בהתחשב בכך שההחלטה מאפשרת הקצאה בפטור ממכרז, באופן שאינו עולה עקרונית בקנה אחד עם יעדי התכנון, "אין הסבר להנחה הגדולה ביותר בתשלום דמי חכירה" הקבועה בהחלטה. בית המשפט גם הזכיר את המלצת ועדת מילגרום בדבר צמצום היקף שטחו של מגרש שישווק בהרחבה מ-500 מ"ר ל-350 מ"ר כנימוק נוסף לפסילת ההחלטה בשל חוסר סבירות.
4. באשר להחלטת 727 (שעניינה שינוי ייעוד לבנייה למגורים שלא לצורך הרחבת היישוב החקלאי) קבע בית המשפט, כי נוכח קיומו של מנגנון הפיצוי החקלאי בהחלטות המנהל ובחוזי ההקצאה, לא הונחה תשתית, שאכן קיים הכרח לסייע לפתרון בעיות הדיור על-ידי הפשרת קרקעות חקלאיות כקבוע בהחלטה, וכי לא מוצו הדרכים המשפטיים להביא להחזרת הקרקע ללא תשלום פיצוי, או תוך תשלום פיצוי מוקטן. בית המשפט קובע כי ראוי שעניין הצורך בפיצוי "יישקל שנית על-ידי הגורמים המחליטים".
עם זאת הבהיר בית המשפט כי אף אם "כעקרון ניתן לעשות שימוש בכלי זה (של הפיצוי המוגדל - א"ר), דומה שהדרך שנעשה בו שימוש בעניינו ראויה לביקורת.
לדעת בית המשפט, "קביעת הפיצוי בדרך של אחוז מסוים משווי הקרקע לאחר שינוי ייעודה, אינה מניחה את הדעת מכמה נימוקים", וביניהם, העדר התאמה בינה לבין עקרונות היסוד של מדיניות מסירת קרקע חקלאית, יצירת "מעין שותפות" בפירות שינוי הייעוד, בניגוד לכוונות המדינה. יצירת אי בהירות ואי וודאות בקרב ציבור החקלאים, ופגיעה בעקרונות הצדק החלוקתי.
בית המשפט המשיך וקבע בעניין זה, כי אף מלכתחילה, ההתחשבות במצב הכלכלי של הציבור החקלאי מהווה שיקול זר לשיקולי המדיניות הקרקעית, ואינה נמנית בין השיקולים אותם מוסמך מינהל מקרקעי ישראל לשקול בגיבוש החלטותיו. כך קבע בית המשפט, כי אם ביסוד החלטה מצוי הרצון להכיר בזכותם ההיסטורית של היישובים החקלאיים, "היה מקום להעריך את שיעור הפיצוי בצורה שווה להשקעה ומאמץ, ולא כפונקציה של שווי הקרקע לאחר שינוי הייעוד".
5. נוכח התוצאה אליה הגיע, חתם בית המשפט את פסק דינו בכך, שעל מינהל מקרקעי ישראל לקבוע בהקדם הוראות מעבר, תוך התחשבות בהשפעתם של הסדרים השונים שהתקבלו בעבר במגזר החקלאי, וכן בשים לב לנתונים ולנסיבות של כל מקרה ומקרה במועדים הרלבנטיים וכי, עד שלא ייקבעו הוראות מעבר כאמור, יימשכו הוראות המעבר שנקבעו על-ידי בית המשפט בהחלטות שקדמו לפסק הדין".
עד כאן תמצית פסק הדין.
היועץ המשפטי הוסיף:
"אם הממשלה תחליט לאחר דיון ובחינה, כי יש להמשיך ולאפשר שינוי ייעוד הרחבת היישוב החקלאי ולצורכי מפעל ותעשיה, רשאית היא להנחות את מינהל מקרקעי ישראל לפי המתווה שבהחלטת בית המשפט.
באשר לשינוי ייעוד מגורים שלא לטובת היישוב החקלאי, דומה כי על הממשלה להידרש ולהחליט, כהמלצת בית משפט, האם קיים צורך בפיצוי מוגדל לעומת הפיצוי החקלאי, והיא רשאית כמובן לצורך כך להנחות את מינהל מקרקעי ישראל להגיש לה נתונים והמלצות בנושא, הכל בהתחשב בעקרונות שנקבעו שבהחלטת בית המשפט.
מן הראוי כי הממשלה תטיל על מינהל מקרקעי ישראל לגבש, תוך פרק זמן סביר שיקבע, ובכפוף להחלטות המהותיות באשר לעתיד הוראות מעבר ספציפיות ומפורטות, בשים לב לאמור בהחלטת בית המשפט וגם בדוח מילגרום, ולטענות הרבות שנטענו כנגד צווי הביניים שיצאו מלפני בית המשפט.
בישיבת הממשלה מיום 10.9.02 הוטל על מנכ"ל משרד רה"מ לגבש הצעה, והיא מובאת לאישור הממשלה.
