אני שמח על ההזדמנות ליטול חלק ב"כנס שדרות".
כיליד האזור, העיר השכנה, נתיבות - אני שמח כי שדרות נמצאת "על המפה", לא רק בהקשר של מצוקת המקום עקב "הקסאמים" הנופלים על העיר וסביבותיה, אלא בהקשר של כנס ארצי חשוב מאוד זה.
העובדה כי כנס זה, העוסק בסוגיות עקרוניות וחשובות, שבמרכז ההוויה הישראלית, מתקיים דווקא בשדרות - ולא בת"א, הרצליה או קיסריה - היא בחירה מעוררת כבוד, שיש בה כדי לסמן את הכיוון הנכון לטעמי ביחסים שבין פריפריה למרכז - נושא מורכב כשלעצמו בו לא אגע היום.
מבוא לפני מספר ימים הופיע דיווח בעיתונות, לפיו מדינת ישראל הופכת ליותר ויותר מושחתת, וכי היא ירדה, בתוך שנתיים, מהמקום ה-18 למקום ה- 26 בדירוג העולמי (CPI -(Corruption Perception Index שמפרסם ארגון TI העולמי ((International Transparency, המדרג מדינות לפי רמת השחיתות של המערכת הציבורית.
גם את דו"ח מבקר המדינה מסוף אוגוסט 2004, שעסק במינויים הפוליטיים והבלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה, דו"ח חמור ביותר, כולכם מכירים.
למעשה כמעט מידי יום אפשר, לצערנו, להיתקל בסימן אזהרה כזה או אחר המאותת על הֵחלשות נמשכת ב"מערכת החיסונית" של התרבות השלטונית בישראל. התעלמות מסימנים אלו עלולה להוביל אותנו להידרדרות מהירה וכואבת במדרון לעבר תרבות של מדינת עולם שלישי.
במצב דברים זה למערכת המשפטית כולה, ויועץ המשפטי לממשלה בכלל זה, מסור תפקיד חיוני - גם אם לא בלעדי - במאבק בשחיתות.
כידוע, ליועץ המשפטי לממשלה 4 "כובעים" שונים: ראש התביעה הפלילית, ייצוג המדינה בערכאות, ייעוץ משפטי לממשלה ולגופיה השונים, וייצוג אינטרס הציבור.
סמכויות נרחבות ומגוונות אלה מעניקות ליועץ המשפטי לממשלה, ולמערכת שהוא עומד בראשה, כלים מגוונים למאבק בשחיתות, ומטילה עליהם אחריות כבדה בתחום זה, כמו בתחומים רבים נוספים.
לפני שאציג את תפיסתי בתחום המאבק בשחיתות, ואת הדרכים השונות בהן אני פועל, ביחד עם המערכות העומדות לרשותי, בתחום זה, אני מבקש להעיר, בקצרה, הערת ביניים כללית, החשובה גם לעניננו.
הערת ביניים: המשפט הפלילי אינו חזות הכל הגם שלמשפט בכלל, ולמשפט הפלילי בפרט, מסור תפקיד חיוני בחברה, אין לראות בו את חזות הכל, ואין להטיל לפתחו את המעמסה והאחריות הבלעדיים על תחלואי החברה.
אנו חיים במציאות בה התפתח הרגל, לא בריא, להטיל את כל בעיותיה של החברה הישראלית לפיתחה של המערכת המשפטית.
אכן המערכת המשפטית מהווה את חוד החנית במאבק על שימור דמותה של מדינת ישראל כמדינת חוק, המכבדת ערכי צדק, הגינות וזכויות אדם, והמהווה ערובה להמשך תיפקודנו כחברה דמוקרטית מתוקנת.
ואולם, מצב דברים זה טומן בחובו גם תוצאות קשות בהיבטים שונים: מבחינת הציפיה המופרזת מהמערכת המשפטית לתקן את כל חוליי החברה, מבחינת העומס התיפקודי המוטל לפתחה, מבחינת הפסיביות המשתלטת על המערכות האחרות של החברה האזרחית בישראל, המסירות מעליהן אחריות, ופונות למערכת המשפטית בציפיה לפתרון בעיות, בד בבד עם השמעת טענות קולניות כנגדה על "האימפריאליזם השיפוטי או המשפטי" והתערבותה המתמדת כביכול בחיי הציבור.
יש משפט פלילי, ויש משפט ציבורי, ויש דין משמעתי, ויש חינוך, ויש אתיקה, ויש תקשורת, ויש פוליטיקה, ולכל אחד מאלה יש תפקיד חשוב בעיצוב דמותה של החברה והציבוריות הישראלית, גם בתחום המאבק בשחיתות.
יש למצוא את האיזון ואת המינון הנכון בין כל הרכיבים האמורים, שלכל אחד מהם מסור תפקיד חיוני, אם ברצוננו לפתח חברה דמוקרטית המושתתת על יסודות בריאים, שתשכיל לעמוד באתגרים הלא פשוטים הצפויים לה.
ונחזור לענייננו -
המאבק בשחיתות הוא מתפקידיה העיקריים והמובהקים של המערכת המשפטית. כל מערכת משפטית ומוסרית ראתה תמיד בשחיתות חולי חברתי שיש להיאבק בו. עבירות השחיתות ימיהן כימי האנושות, וליתר דיוק כימי השררה. מקום שקיימת שררה נוצר עימה פוטנציאל לעבירות השחיתות השלטונית. העיסוק בשחיתות נכלל בכל הקודים המשפטיים העתיקים, וממלא תפקיד נכבד גם בנבואות הזעם של נביאי ישראל לפני אלפי שנים. וכבר במקרא נקבע, כי "יצר לב האדם רע מנעוריו".
השאלה אינה, ומעולם לא הייתה אפוא, האם יש להיאבק בשחיתות. זה המובן מאליו, השאלה הינה כיצד יש לעשות זאת.
חקירה והעמדה לדין של עברייני שחיתות, מקום בו הם מתגלים, הם בגדר המובן מאליו. איני מכיר מערכת משפטית, או תפיסה משפטית או חברתית, הגורסת כי אין להעמיד לדין בגין עבירות שחיתות. הבעיה היא שזה לגמרי לא מספיק.
פוטנציאל הגילוי, ההבאה לדין וההרשעה בעבירות כאלה, הוא מוגבל. מדובר בעבירות ללא קורבן קונקרטי (הקרבן הוא הציבור בכללותו), הנעשות במסתרים, וסיכויי חשיפתן נמוך.
על כן, יש לעשות כל מאמץ להתמודד עם שורשי הבעיה ולא רק עם תסמיניה.
פעילה בארגון סיוע לנשים נפגעות אלימות במשפחה תיארה פעם את תחושתה ביחס לעבודתה בסיוע הניתן על ידה לנפגעות. היא תיארה את עצמה כמי שגרה ליד נהר, כאשר מִדֵּי יום היא רואה אישה אחרת נסחפת בזרם וכמעט טובעת, וּמִדֵּי יום היא רצה ומצילה אותן. כך יום אחר יום, בכל פעם אישה אחרת. עד שיום אחד היא החליטה לעלות למעלֵה הנהר כדי לראות מי הוא זה הזורק מדי יום את אותן נשים לנהר על מנת שתיטבענה, וזאת על מנת לטפל בשורש הבעיה' ולא בכל פעם באותה אישה בודדה הנסחפת בזרם.
במילים אחרות: כשקיימת מציאות, או תחושת מציאות של תופעה של שחיתות ציבורית, נדרשים צעדים נוספים מעבר ובנוסף לאלה השגרתיים; זאת על מנת לבער את שורשי התופעה. אין להסתפק בטיפול שטחי בתסמיני הבעיה, אלא יש לנסות ולרפאה ע"י התמודדות עם שורשי הבעיה.
במגיפה לא נלחמים רק ע"י טיפול בחולים בחדר המיון, אלא יש לייבש את הביצות, שהם בית הגידול של יתושי המגיפה. פעולות של מניעה ולא רק פעולות ריפוי.
זו התפיסה שאני מנסה ליישם בתפקידי במסגרת המאבק בשחיתות השלטונית, כמו גם בתחומים נוספים.
"טיפול שורש" בתופעות של שחיתות מחייב להתחקות אחר שורשי התופעה, "בית הגידול" שלה, אחר הסיבות שהביאו להיווצרותה, ואחר הפרצות, בחוק או במנגנוני הפיקוח המאפשרים אותה.
בהתאם לכך, אני גורס כי הטיפול בתופעות שחיתות אינו יכול להתמצות אך ורק בהעמדה לדין פלילי של המעורבים בעבירה, מקום שהם מתגלים ויש ראיות מספיקות להעמדה לדין. כאמור, תפיסתי היא, כי בנוסף לטיפול התביעתי הרגיל, עלינו לבדוק "מי זורק את הנשים לנהר", מהן הפרצות בחוק, או במנגנוני הבקרה והפיקוח המאפשרות, או אף מעודדות תופעות כאלה, מהי "הביצה" שהיא בית הגידול של התופעה. בהקשר זה יש חשיבות לשילוב הסמכויות של היועץ המשפטי לממשלה - כתביעה כללית וכמנחה ומייצג את המדינה.
מעבר לכך, יש לחתור לשינוי התרבות השלטונית והציבורית בישראל, שיש תחושה כי הפכה לחסרת בושה ועכבות, יותר מאי פעם.
יש לחתור לכך שפעולות מסוימות הנעשות היום בישראל בריש גלי ייתפסו בציבוריות הישראלית ועל-ידי נבחרי הציבור כ"מעשה שלא ייעשה", גם אם אינו עבירה, תרבות של it's not done"". יש לפעול לצמצום בירוקרטיות שרירותיות ומיותרות, שהן קרקע פורה להתפתחות של שחיתות שלטונית.
מובן כי "מהפכה תרבותית" כזו מחייבת הירתמות של כל הכוחות בחברה הישראלית, לרבות אנשי ציבור, אנשי רוח, תקשורת, אקדמיה, אנשי חינוך, ונבחרי הציבור עצמם.
ומן הכלל אל הפרט אדגים את הדברים העקרוניים עליהם עמדתי בשתי דוגמאות אקטואליות מהזמן האחרון:
א. מינוי מקורבים ומינויים פוליטיים לא תקינים
נושא המינויים הפוליטיים ומינוי מקורבים אחרים מלווה את המדינה משך כל שנותיה. דו"ח מבקר המדינה מאוגוסט 2004 שעסק ב"מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה". מיקד זרקור מחודש ולא מחמיא על רעה חולה זו.
הפרשה מצויה כעת בחקירת משטרה, ולא ניתן להתייחס אליה באופן פרטני. אציין רק שמדובר בדו"ח חמור ביותר, שאינו עוסק רק ב"מינויים פוליטיים", אלא בחשדות להפרה גסה של הליכי המינוי התקינים, מינוי אנשים ללא כישורים, רכישת שירותים בהליכים לא תקינים, והחמור ביותר - זיקה, לכאורה, בין המינוי הלא כשר לבין תמורה פוליטית ע"י המתמנה.
לשון אחר- אין מדובר במינוי אנשים בשל השקפותיו הפוליטיות, אלא בשל הצבעתם הפוליטית. החשד הוא לניצול משאבים ציבוריים לקידום אינטרסים אישיים-פוליטיים.
עד כאן התופעה, ומכאן לתגובה: התגובה שלנו לדו"ח חמור זה היתה במספר מישורים במקביל; שילוב של אמצעים לטיפול במקרה הפרטני ובתופעה עצמה:
• ניתנה הוראה מיידית למשטרה לפתוח בחקירה פלילית נגד המעורבים;
• השר הנוגע בדבר חדל מכהונתו במשרד לבט"פ, והפך לשר בלי תיק;
• המנכ"ל הוצא מיידית לחופשה, ובהמשך לכך הגיש את התפטרותו;
• הוחלט על עריכת בדיקה על-ידי נציבות שירות המדינה של תקינות כל המינויים שנעשו משנת 2000 ואילך בשירות המדינה, ללא מכרז. הבדיקה עומדת בפני סיומה;
• הוחלט על מינוי שני צוותים - האחד בנציבות שירות המדינה, והשני בחשב הכללי באוצר - לניתוח דו"ח מבקר המדינה וממצאי הסקר האמור, לשם הפקת לקחים וסגירת הפרצות שאיפשרו את הפעילות הלא תקינה שחשף הדו"ח.
מהלך משולב זה נועד לטפל במה שנחשף בדו"ח המבקר כתופעה, החורגת מפיצוח המקרה הבודד. במהלך זה נקבעו מספר תקדימים:
- לראשונה ננקט בהליך של חקירה פלילית בתחום זה של תופעת המינויים הפסולים.
הפתיחה בחקירה הפעם, הנובעת מחומרת התופעה והיקפה, מהווה גם איתות ברור לכל הנוגעים בדבר, בדבר תום עידן הסלחנות בתחום זה, ונחישות המערכת להיאבק בתופעה. לחקירה יש כמובן גם "אפקט מצנן" ומרסן כלפי נושאי משרה אחרים, אשר ישקלו מחדש את צעדיהם בתחום זה, מתוך לקיחה בחשבון גם של הסיכון להיקלע לחקירה פלילית.
- ננקט כאן גם מהלך לקידום תרבות של נטילת אחריות אישית ע"י אנשי ציבור.
גם השר וגם המנכ"ל הועמדו בפני מצב של נטילת אחריות אישית בטרם נקיטת אמצעים משפטיים. מהלך זה הוביל ל"השעיה עצמית" של השר, ולהתפטרות המנכ"ל. אני רואה בקידום תרבות של נטילת אחריות אישית חשיבות רבה לטיפוח תרבות שלטונית תקינה.
- הטיפול לא מתמצה רק במקרה הקונקרטי, אלא נסיון לטפל בתופעה כולה, ובכלים נוספים, שאינם כלים של המשפט הפלילי (כלים מינהליים, ואולי גם משמעתיים).
פעולות אלה מצטרפות לעבודה מקיפה שנעשתה בשנים האחרונות בתחום ההתמודדות עם מינויים פוליטיים, שהתרכזה במינויים לתפקידים הבכירים. [כך למשל: בוטלו רוב הפטורים ממכרז למשרות בכירות; הוקמו ועדות איתור למשרות בכירות במקום הפרקטיקה שנהגה קודם של מינוי ע"י השר באישור הממשלה; הוקמה ועדה בראשות שופט ביהמ"ש העליון בדימוס לבדיקת מינויים בכירים, בעיקר במערכת הביטחון; הורחבו סמכויותיה של ועדת רביבי; הורחבה בדיקת המינויים הפוליטיים בשירות החוץ; והוצאה הנחיית יועץ משפטי לממשלה לבדיקת מינויים שיורית על-ידי היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה].
ב. הגבלות על הטיפול של נבחרים בפניות חברי מרכז
לפני כ-10 ימים הוצאתי הנחיה חדשה שנושאה "הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר על ידי נבחרי ציבור". הצורך בהנחיה זו עלה הן כתוצאה מפניות של נבחרי ציבור, הנתונים, לדבריהם, ללחצים בלתי תקינים מצד חברי מרכז, והן עקב פרסומים ותלונות בדבר פעולות שתדלנות פסולה שביצעו חברי מרכז.
ההנחיה נועדה לחסום תופעות של ניצול כוח פוליטי של חברי מרכז וגופים דומים אחרים לקידום צרכים אישיים או עסקיים, וכן למניעת תופעת הספסור בכוח השפעה, היינו- תופעה של חברי מרכז שהפעילו השפעתם על נבחרי ציבור תמורת תשלום מבעלי האינטרסים.
פעילות כזו משמעה השחתה של המערכת המפלגתית, אשר משנה פניה מעיסוק פוליטי-אידיאולוגי, החיוני לקיומו של משטר דמוקרטי-מפלגתי, לעיסוק כלכלי בעל פוטנציאל ממשי של השחתה.
טיפול של נבחר ציבור בפנייתו של חבר גוף בוחר בנסיבות כאלה מעלה חשש ממשי לניגוד עניינים, לשיקולים זרים, למשוא פנים ולאפליה, ובנסיבות מסויימות, עלול לעלות גם כדי עבירה פלילית.
משהסתבר כי מדובר בתופעה של ממש, ולא במקרה פרטני חריג כזה או אחר, בחרתי לטפל בנושא באופן שנראה לי האפקטיבי ביותר - על-ידי חסימת "צינור החמצן" של התופעה, היינו, הגבלת הנגישות של חברי גוף בוחר לנבחרים.
ההנחיה גודרת את המותר והאסור, ואף כוללת הנחיות ביצוע קונקרטיות על מנת למנוע מצבים של עמימות לא רצויה, בחסותה ייעשו מעשים בלתי תקינים.
אלה דוגמאות של הזמן האחרון. עוד רבה המלאכה בפנינו. האתגר הוא קשה והמלאכה אינה קלה, ואני קורא להירתמות כל מי שאופייה של מדינת ישראל כמדינת חוק יקר ללבו למלאכת קודש זו. מדובר במאבק סיזיפי. מאבק שיש להתמיד בו, ושלעולם לא יסתיים.
לא ניתן להצליח במשימה כזו ללא "רוח גבית", ללא יצירת אוירה ציבורית מגנה של תופעות השחיתות השונות. אוירה ציבורית ברורה של דה-לגיטימציה תקשה על קיומן והתפתחותן של תופעות השחיתות השונות, ותחזיר את התופעה למקום הראוי לה, מקִדמת הבמה לשוליים האפלות והעברייניות של החברה.
