האוצר מנמק: מדוע לתקן חוק בנק ישראל

המדיניות המוניטרית היא אבן יסוד בגיבוש וביישום מדיניות מאקרו-כלכלית. יש לה השפעות מרחיקות לכת על מצבה הכלכלי של כל מדינה, על יציבות המחירים ועל איתנות שוקי הכספים וההון. למדיניות המוניטרית גם השפעה מכרעת על הצמיחה בכל משק מודרני, על סיכוייו לממש את פוטנציאל הצמיחה שלו, וכפועל יוצא מכך: על רמות התעסוקה והאבטלה. המדיניות המוניטרית נחשבת לכלי גמיש ביותר והיא מסוגלת להשפיע תוך זמן קצר יחסית על מצב המשק וליישם בו מדיניות אנטי-מחזורית, הנדרשת לעתים ממצבו של המשק. הדבר נובע מעובדת היותה של מדיניות זו נשקלת מדי חודש בחודשו, מכך שתהליך קבלת ההחלטות בסוגיית הריבית הוא קצר יחסית, ומכך שהגוף המחליט יכול ליישם מיידית את החלטותיו. במדינות רבות בעולם, אפילו בשנה האחרונה, הצליחה המדיניות המוניטרית לחולל תוך תקופה קצרה מפנה במצבו של המשק - לחיוב ולשלילה. במדינה שסובלת מהתפרצות אינפלציונית, יכולה מדיניות מוניטרית נכונה - במקרה זה: מדיניות המצמצמת את היצע הכסף - להביא תוך זמן קצר יחסית לייצוב ברמות המחירים ולמניעת התמשכות האינפלציה לאורך זמן. טעות במדיניות המוניטרית, במדינה שסובלת מהתפרצות אינפלציונית, עלולה חלילה לגבות מחיר כלכלי וחברתי כבד מאותה מדינה. במדינה שסובלת ממיתון מתמשך, יכולה מדיניות מוניטרית נכונה - במקרה זה: מדיניות המרחיבה את היצע הכסף - להשפיע תוך זמן קצר, יחסית, על הרחבת הפעילות העיסקית במשק. טעות במדיניות המוניטרית, במדינה שסובלת ממיתון ומהתגברות שיעורי האבטלה, עלולה חלילה לגבות מחיר כלכלי וחברתי כבד (די אם נביא כדוגמא את המדיניות המוניטרית המרחיבה, עליה הכריז הבנק המרכזי של ארה"ב מאז תחילת ההאטה בכלכלה האמריקנית בסוף שנת 2000, שחילצה תוך זמן קצר יחסית את המשק האמריקני מהמיתון אליו הוא גלש). בגלל עוצמת השפעתה של המדיניות המוניטרית, התחוללו בשנים האחרונות בכלכלות המערב שני תהליכים מקבילים ומבורכים: התרחבות עוצמתו ועצמאותו של הבנק המרכזי מחד, והגברת השקיפות והרחבת מעגל מקבלי ההחלטות מאידך. עצמאותם של הבנקים המרכזיים באה לידי ביטוי בקביעת יציבות המחירים במשק כיעד העיקרי - אך בשום אופן לא היעד היחידי - של הבנק המרכזי ובמינויים של אנשי מקצוע מהמעלה הראשונה לתפקידים הבכירים בבנק - מינויים הנעשים ע"י הממשלה. הגברת השקיפות והרחבת מעגל מקבלי ההחלטות בבנקים המרכזיים באה לידי ביטוי במתן דין וחשבון של הבנק המרכזי לציבור ולממשלה, ובעיקר בהעברת ההחלטה הגורלית על המדיניות המוניטרית מאדם אחד, לקבוצה של מומחים מהמעלה הראשונה. שני התהליכים הללו - הגברת העצמאות, והגדלת השקיפות והאחריות - שזורים זה בזה. בעולם המערבי היטיבו להבין כי אדם אחד, בעל תכונות, כישורים ויושרה מקצועית ככל שיהיה, אסור שיקבל לבדו החלטה כה גורלית, שיש לה השפעה מכרעת על יציבותם של שוקי הכספים, על צמיחת המשק ועל שיעור התעסוקה והאבטלה בו. יתרה מזו, ברוב מדינות העולם המערבי מתקבלות ההחלטות המוניטריות במועצה עליונה, שבה לנציגי הבנק המרכזי אין רוב. הדבר נובע מהרצון לעודד ריבוי דעות והשקפות עולם שונות לפני קבלת ההחלטה. בישראל, להבדיל ממדינות בעולם המערבי, התרחש רק תהליך אחד מבין השניים. עצמאותו של הבנק המרכזי גדלה - והדבר נכון וראוי, והוא מהווה תעודת כבוד למשק הישראלי. אולם קביעת ההחלטה נתונה עדיין בידיו של אדם אחד (נגיד הבנק) והוא אינו מדווח לממשלה ולציבור על שיקוליו. טעות - חלילה, אם תהיה כזו - במדיניות המוניטרית, יש לה השלכות רחבות על מצב הצמיחה, התעסוקה שוק ההון ושוק מטבע החוץ. עד היום הועלו מספר הצעות לשינויים בחוק בנק ישראל. חלקן - כמו הדו"ח שהגישה הוועדה הציבורית בראשות השופט המנוח דב לוין - עסק בשינוי כולל בחוק בנק ישראל ובחקיקת חוק חדש. אחרות - כמו הצעות המונחות עד היום על שולחן הכנסת - הסתפקו בהכנסת מספר שינויים בחוק הקיים ובהתאמתו למציאות הכלכלית של המאה ה-21. הצעת תיקון זו לחוק בנק ישראל, המוגשת על-ידי ראש הממשלה ושר האוצר, מבוססת על עקרונות דו"ח לוין, אולם היא מכניסה בו מספר תיקונים הנחוצים לדעתנו, כדי להסדיר ולחדד מספר נקודות עיקריות בפעילותו של בנק ישראל: - הסדרת תפקידיו של הבנק; - הרחבת מעגל מקבלי ההחלטות בבנק; - הגברת השקיפות בדיוני הבנק ובהחלטותיו.

בשנים האחרונות חותר בנק ישראל להשגת יעד אחד: יציבות מחירים. הבנק אינו פועל להשגת היעדים האחרים כפי שקובע לו החוק. על-פי הצעת ראש הממשלה ושר האוצר, תפקידו העיקרי של בנק ישראל יהיה לפעול להשגת יציבות מחירים במשק - כפי שנהוג בעולם המערבי. עם זאת, הממשלה תוכל לקבוע יעדים נוספים - כמו צמיחה ותעסוקה - כפי שנהוג במדינות רבות בעולם המערבי, בראשן ארצות הברית. תפקידיו של הבנק המרכזי בארצות הברית הם כדלהלן: “The Board of Governors of the Federal Reserve System… shall maintain long run growth of the monetary and credit aggregates commensurate with the economy’s long run potential to increase production, so as to promote effectively the goals of maximum employment, stable prices, and moderate long term interest rates.” חוק הבנק המרכזי בארה"ב (The Federal Reserve Act) קובע את יעדי המדיניות המוניטרית. הוא מציין שהבנק המרכזי צריך לפעול להשגת היעדים של תעסוקה מירבית, מחירים יציבים, ושיעורי ריבית ארוכי-טווח מתונים. מוסבר גם כי קובעי המדיניות צריכים לשקול את ההשפעות ארוכות הטווח וקצרות הטווח של השגת כל אחד מהיעדים. לדוגמה, במקרה של זעזוע היצע, שמצד אחד גורם לחץ לעליית מחירים ומצד שני גורם לחץ לירידה בתוצר ובתעסוקה, קובעי המדיניות צריכים להחליט באיזו מידה רצוי להתמקד בעמידה בלחץ על המחירים ובלחץ על התוצר והתעסוקה. חוק בנק ישראל הקיים קובע את תפקידיו של בנק ישראל כדלהלן: "תפקידיו של הבנק יהיו לנהל, להסדיר ולכוון את מערכת המטבע וכן להסדיר ולכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה... על מנת לקדם באמצעים מוניטריים: 1) ייצוב ערכו של המטבע בישראל ומחוץ לישראל 2) רמה גבוהה של ייצור, תעסוקה, הכנסה לאומית והשקעות הון בישראל". על-פי המלצות ועדת לוין, תפקידיו של בנק ישראל יהיו כדלהלן: א. (1) תפקידו העיקרי של הבנק הוא לפעול להשגת יציבות המחירים ולשמירה עליה לאורך זמן. (2) מטרות המדיניות בתחום יציבות המחירים ויעדיה הכמותיים ייקבעו על-ידי הממשלה תוך היוועצות עם הבנק והבנק יפעל להשגת יעדים אלה. (3) הבנק יתמוך ככל הניתן במטרות האחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה ובכללן צמיחה ותעסוקה, בתנאי שלדעת הבנק לא תהיה בכך פגיעה בשמירה על יציבות המחירים. (4) במילוי תפקידו כאמור בפיסקה 1 יהיה הבנק עצמאי בבחירת הכלים ואופן הפעלתם, ויפעל על-פי שיקול דעתו הבלעדי. ב. תפקיד עיקרי נוסף של הבנק הוא לדאוג לפעילותה הסדירה של המערכת הפיננסית, במגמה להבטיח את יציבותה. ג. תפקידיו האחרים של הבנק יהיו: (1) הסדרת מערכת התשלומים במשק (2) קיום הפיקוח וההסדרה של מערכת הבנקאות באמצעות ובהתאם לסמכויות הקבועות בחוק הבנקאות (3)ניהול יתרות מטבע החוץ של המדינה 4) הסדרת פעילותו של שוק מטבע החוץ בישראל, במסגרת מדיניות שער החליפין של הממשלה ד. כמו כן יפעל הבנק כבנקאי וכסוכן פיסקלי של הממשלה". על-פי הצעת ראש הממשלה ושר האוצר: א. "תפקידו העיקרי של הבנק יהיה לפעול, באמצעות הכלים העומדים לרשותו, להשגת יציבות מחירים ולשמירה עליה בטווח הארוך, בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה; הממשלה תהיה רשאית לקבוע יעדים כמותיים, לרבות יעדי אינפלציה וכן תנאים וסייגים ליעד זה, לרבות לענין עידוד התעסוקה ומיצוי פוטנציאל הצמיחה של המשק. (ב) תפקידיו האחרים של הבנק יהיו: (1) הסדרת מערכת התשלומים במשק; (2) קיום הפיקוח וההסדרה של מערכת הבנקאות בהתאם לסמכויותיו על-פי כל דין; (3) לשמש כסוכן של הממשלה לענין ניהול יתרות מטבע החוץ של המדינה, בכפוף להנחיות שר האוצר; (4) הסדרת פעילותו של שוק מטבע החוץ בישראל על פי מדיניות שער החליפין שתקבע הממשלה".

במצב הנוכחי, הסמכות היחידה והבלעדית לקביעת המדיניות המוניטרית הינה בידיו של אדם אחד: נגיד בנק ישראל, מתוקף היותו האדם המנהל את בנק ישראל. על-פי הצעת ראש הממשלה ושר האוצר, תוקם בבנק מועצה מוניטרית, שתהיה הסמכות הבלעדית לקביעת המדיניות המוניטרית של בנק ישראל, וכנהוג במדינות העולם המערבי, לנציגי בנק ישראל לא יהיה בה רוב. בראש המועצה המוניטרית יעמוד נגיד בנק ישראל, ויהיו חברים בה גם המשנים לנגיד ועוד מומחים מהמעלה הראשונה בתחומי המאקרו-כלכלה, שלא יהיה להם כל ניגוד עניינים עם עיסוקיהם האחרים. על-פי המלצות ועדת לוין, מעגל מקבלי ההחלטות בבנק המרכזי יורחב כדלהלן: "20. תוקם בבנק ועדה מוניטרית אשר תהיה מופקדת על קביעת המדיניות המוניטרית ומעקב אחר ביצועה. 21. (א) בוועדה המוניטרית יהיו 5 חברים: הנגיד, המשנה לנגיד ו-3 חברים אחרים, מומחים בעלי מעמד מוכר וניסיון בתחום המוניטרי, הפיננסי והמאקרו-כלכלי, שאינם עובדי מדינה או עובדי הבנק ואשר ימונו על-ידי הממשלה בתיאום עם הנגיד, לתקופת כהונה של 5 שנים. (ב) שלושת החברים שאינם בעלי תפקידים אקזקוטיביים בבנק יקבלו גמול תפקיד מהבנק על-פי קביעת הממשלה. (ג) הנגיד יהיה יו"ר הוועדה המוניטרית והוא יכנס אותה לפחות אחת לחודש. (ד) רוב חברי הוועדה המוניטרית ובתוכם היו"ר יהוו מניין חוקי והחלטותיה תתקבלנה ברוב רגיל. (ה) לכל אחד מחברי הוועדה המוניטרית תהיה הזכות לנגישות בלתי מוגבלת לכל המידע המצוי בבנק בכל הנוגע למילוי תפקידיו. 21. א. (א) הוראות סעיפים 13,15, 17 יחולו גם על חברי הוועדה המוניטרית שאינם הנגיד או המשנה לנגיד, בשינויים המתחייבים לפי העניין. 22. (א) קבעה הממשלה את המטרות לפי סעיף 3.(א) (2) לעיל, ופרסמה אותן, תדון הוועדה המוניטרית ותחליט על הפעולות שעל הבנק לנקוט כדי להשיג את יעדי המדיניות. (ב) בדיונים שתקיים הוועדה המוניטרית במהלך השנה תבחן הוועדה המוניטרית את ההתפתחויות המוניטריות והכלכליות ואת ההתקדמות להשגת יעדי המדיניות, ותחליט, אם תמצא לנכון, על הפעולות המוניטריות שהבנק ינקוט. (ג) אם תחליט הממשלה במהלך השנה על שינוי במטרות או ביעדים, יודיע על כך שר האוצר בכתב לנגיד ואלה ישמשו את הוועדה המוניטרית בדיוניה". על-פי הצעת ראש הממשלה ושר האוצר: תוקם בבנק מועצה מוניטרית אשר תהיה מופקדת על קביעת המדיניות המוניטרית ומעקב אחר ביצועה. "20. הממשלה תמנה, לפי הצעת שר האוצר בהתייעצות עם הנגיד, את המועצה המוניטרית שבה יהיו תשעה חברים: הנגיד, המשנים לנגיד וחברים אחרים, אנשי משק וכלכלה או אנשי אקדמיה, בעלי מעמד מוכר ונסיון בתחום המוניטרי, הפיננסי או המקרו-כלכלי, שאינם עובדי הבנק, ושימונו לתקופת כהונה של ארבע שנים. 21. (א) החברים במועצה המוניטרית שאינם בעלי תפקידים בבנק, לא יקבלו שכר מהבנק בעד שירותיהם, אך יקבלו גמול מהבנק לפי כללים שיקבע שר האוצר. (ב) הנגיד יהיה יושב ראש המועצה המוניטרית והוא יכנס אותה לפחות אחת לחודש. (ג) רוב חברי המועצה המוניטרית ובתוכם יושב הראש יהוו מנין חוקי בישיבותיה, והחלטותיה תתקבלנה ברוב רגיל; סמכויות המועצה המוניטרית ותוקף פעולותיה לא ייפגעו מחמת שנתפנה מקומו של חבר או מחמת פגם במינויו או בהמשך כהונתו. (ד) לכל אחד מחברי המועצה המוניטרית תהיה נגישות בלתי מוגבלת לכל המידע המצוי בבנק בכל הנוגע למילוי תפקידיו. (ה) לא יתמנה חבר המועצה המוניטרית מי שיש ניגוד ענינים בין עיסוקו ובין חברותו במועצה; ואולם לא יראו ניגוד ענינים אם עצם מינויו של בעל תפקיד למועצה המוניטרית נובע מתפקידו. 21א. המועצה המוניטרית תדון ותחליט על הפעולות שעל הבנק לנקוט כדי להשיג את יעדי המדיניות שקבעה הממשלה לפי סעיף 3. 22. (א) בדיונים שתקיים המועצה המוניטרית במהלך השנה תבחן המועצה המוניטרית את ההתפתחויות המוניטריות והכלכליות ואת ההתקדמות להשגת יעדי המדיניות, ותחליט על הפעולות המוניטריות שהבנק ינקוט, כפי שתמצא לנכון". (ב) ועדת לוין, בדין וחשבון שהגישה, פירטה שורה של איסורים והיתרים בכל הנוגע להתעסקות אחרת של חברי המועצה המוניטרית שאינם עובדי הבנק. האיסורים וההיתרים אינם מפורטים בהצעת ראש הממשלה ושר האוצר, אולם הם תומכים בכל ההגבלות עליהן המליצה הוועדה, ועל חברי המועצה ייאסרו הדברים הבאים, כפי שקובע דוח לוין: "1. להיות חבר כנסת, חבר במועצה של רשות מקומית, או להיות מועמד לחבר כנסת. 2. להיות בעל מניות או בעל זכות דומה אחרת בתאגיד בנקאי. 3. להיות עובד ציבור או למלא כל משרה ממשלתית אחרת. 4. לעסוק במישרין או בעקיפין בעסקים אחרים, למעט כל עיסוק אחר שהוועדה החליטה עליו, בהחלטה שפורסמה ברשומות. 5. להשקיע בנכסים פיננסיים מכל סוג שהוא, אלא בהתאם לכללים שייקבעו על-ידי הממשלה". ועדת לוין מתירה לחברי המועצה את הדברים הבאים: "1. להיות נציג הבנק בחברה שהשליטה עליה בידי הממשלה או הבנק או למלא תפקיד במוסד ציבורי או מדעי או להתמנות ולפעול כחבר ועדה שהורכבה על-ידי הממשלה או הכנסת והכל שלא על מנת לקבל פרס. 2. לקבל תפקיד אקדמי. 3. להיות בהסכמת הממשלה חבר בוועדה בינלאומית ובמוסד בינלאומי שלא על-מנת לקבל פרס".

במצב הנוכחי, בנק ישראל אינו מפרסם את הפרטיכלים של הדיונים בהם מקבל הנגיד את ההחלטות בנוגע למדיניות המוניטרית. יתירה מזאת, גם אם בנק ישראל מחטיא את יעד האינפלציה שקבעה לו הממשלה - כפי שקרה בשנים האחרונות - הוא אינו מחויב במתן דין וחשבון לממשלה או לציבור על החלטותיו ועל השלכותיהן. ראש הממשלה ושר האוצר מציעים, שהמועצה המוניטרית תגיש לשר האוצר ולציבור את פרטיכלי דיוניה - כנהוג במדינות העולם המערבי. בנוסף, תגיש המועצה המוניטרית לממשלה ולציבור - אחת לשלושה חודשים - דין וחשבון מפורט שיציג את האמצעים שננקטו להשגת היעדים שקבעה הממשלה, את הפעולות שיש לנקוט אם לא היתה עמידה ביעדי הממשלה, ואת העלות הכרוכה למשק באי-עמידה ביעד - כפי שנהוג בעולם המערבי. על-פי המלצות ועדת לוין, הגברת השקיפות בדיוני הבנק ובהחלטותיו תהיה כדלהלן: "הפרטיכלים המלאים של דיוני הוועדה יועברו לשר האוצר ויפורסמו לציבור לא יאוחר מאשר 6 שבועות לאחר מועד הדיון. החלטות הוועדה ידווחו לשר האוצר ויפורסמו בהודעה לציבור מייד לאחר הישיבה בה התקבלו. ההודעה תכלול גם הנמקה ודברי הסבר לכל הפעולות שהוחלט לנקוט בהן. הוועדה מוסמכת להחליט על דחייה לזמן מוגבל של פרסום החלטה או החלטות מסוימות, אם וכל עוד תמצא שהפרסום עלול לשבש את ביצוע המדיניות המוניטרית" על-פי הצעת ראש הממשלה ושר האוצר: "מדי שלושה חודשים, תגיש המועצה המוניטרית לממשלה ותפרסם לציבור דין וחשבון ובו פירוט וניתוח של הנתונים, ההנחות והתחזיות שעל פיהם נעשה התכנון של המדיניות המוניטרית, והצגה של האמצעים הננקטים להשגת יעד האינפלציה ויעדים אחרים שקבעה הממשלה ומידת העמידה ביעדים אלה, וכן, במקרה של אי עמידה ביעדים כאמור - תכנית של הפעולות שיש בכוונת המועצה המוניטרית לנקוט לשם השגת היעדים האמורים; דיווח כאמור יכלול גם פירוט והצגה של הנתונים ל-12 החודשים שקדמו למועד הדיווח".