באחרונה הופיע דיווח בעיתונות, לפיו מדינת ישראל הופכת ליותר ויותר מושחתת, וכי היא ירדה בדירוג העולמי ((CPI - Corruption Perception Index שמפרסם ארגון TI העולמי (International (Transparency, המדרג מדינות לפי רמת השחיתות של מדינות, מהמקום ה-18 למקום ה- 26, בתוך שנתיים.
למעשה כמעט מדי יום אפשר, לצערנו, להיתקל בסימן אזהרה כזה או אחר המאותת על הֵחלשות נמשכת ב"מערכת החיסונית" של התרבות השלטונית בישראל. התעלמות מסימנים אלו עלולה להוביל אותנו להידרדרות מהירה וכואבת במדרון לעבר תרבות של מדינת עולם שלישי .
במצב דברים זה למערכת המשפטית כולה ויועץ המשפטי לממשלה בכלל זה, מסור תפקיד חיוני - גם אם לא בלעדי - במאבק בשחיתות.
כידוע ליועץ המשפטי לממשלה ארבעה כובעים שונים: ראש התביעה הפלילית, ייצוג המדינה בערכאות, ייעוץ משפטי לממשלה ולגופיה השונים, וייצוג אינטרס הציבור.
התביעה הכללית - היועץ המשפטי עומד בראש התביעה הכללית על זרועותיה השונות. בידיו להורות על פתיחה בחקירה ועל העמדה לדין במקרים המצדיקים (או המחייבים) את מעורבותו האישית, והוא ממונה על קביעת המדיניות הכללית של התביעה במדינת ישראל.
ייצוג בערכאות - היועץ המשפטי לממשלה גם מייצג - באמצעות באי-כוחו, בעיקר הפרקליטות, בפני בתי המשפט השונים - את המדינה, על זרועותיה השונות, בכל סוגי ההליכים המשפטיים: בבג"צים, בתביעות אזרחיות, בתחום סכסוכי עבודה, משפט בינ"ל, מיסים ועוד.
ייעוץ משפטי - היועץ המשפטי לממשלה הוא המופקד הבלעדי על מתן ייעוץ משפטי לממשלה ולמשרדי הממשלה ולגופים אחרים של הרשות המבצעת. על פי המסורת המשפטית בישראל ופסיקת בית המשפט העליון, חוות-דעת של היועץ המשפטי לממשלה מחייבת את כל המערכת הממשלתית.
ייצוג אינטרס הציבור - היועץ המשפטי לממשלה מופקד גם על ייצוג אינטרס הציבור בנושאים שונים הבאים בפני ערכאות שיפוטיות, גם כאשר אין מדובר בהליך שהמדינה צד לו. במסגרת זו מוסמך היועץ המשפטי לממשלה, בין היתר, להתייצב בכל הליך שיפוטי להציג את עמדתו.
סמכויות נרחבות ומגוונות אלה מעניקות ליועץ המשפטי לממשלה כלים מגוונים למאבק בשחיתות, ומטילות עליו אחריות כבדה בתחום זה, כמו בתחומים רבים נוספים.
בטרם אציג את התפיסה שלאורה אנחנו נלחמים בשחיתות אעיר הערה כללית החשובה גם לענייננו: הגם שלמשפט בכלל, ולמשפט הפלילי בפרט, מסור תפקיד חיוני בחברה, אין לראות בו את חזות הכל, ואין להטיל לפתחו את המעמסה והאחריות הבלעדיים על תחלואי החברה. אנו חיים במציאות שבה התפתחה תופעה לא בריאה להטיל את כל בעיותיה של החברה הישראלית לפתחה של המערכת המשפטית. אכן, המערכת המשפטית מהווה את חוד החנית במאבק על שימור דמותה של מדינת ישראל כמדינת חוק המכבדת ערכי צדק, הגינות וזכויות אדם, והיא מהווה ערובה להמשך תפקודנו כחברה דמוקרטית מתוקנת. ואולם, מצב דברים זה טומן בחובו גם תוצאות קשות בהיבטים שונים: מבחינת הציפייה המופרזת מהמערכת המשפטית לתקן את כל חוליי החברה, מבחינת העומס התפקודי המוטל לפתחה, מבחינת הפסיביות המשתלטת על המערכות האחרות של החברה האזרחית בישראל, המרגילות עצמן להסיר מעליהן אחריות, ופונות למערכת המשפטית בציפייה לפתרון בעיות, בד בבד עם השמעת טענות נגדה על "אימפריאליזם שיפוטי או משפטי" והתערבותה המתמדת כביכול בחיי הציבור.
יש משפט פלילי, ויש משפט ציבורי, ויש דין משמעתי, ויש חינוך, ויש אתיקה, ויש תקשורת, ויש פוליטיקה, ולכל אלה יש תפקיד חשוב בעיצוב דמותה של החברה והציבוריות הישראלית, גם בתחום המאבק בשחיתות. יש למצוא את המינון הנכון בין כל הרכיבים האמורים, שלכל אחד מהם מסור תפקיד חיוני, אם ברצוננו לפתח חברה דמוקרטית המושתתת על יסודות בריאים, שתשכיל לעמוד באתגרים הלא פשוטים הצפויים לה.
לאחר הערות מקדימות אלה, אעבור לתיאור פעילותינו בתחום חשוב זה. ברי לכל, כי המאבק בשחיתות הוא מתפקידיה העיקריים והמובהקים של המערכת המשפטית. כל מערכת משפטית, חברתית ומוסרית ראתה תמיד בשחיתות כחולי בסיסי שיש להיאבק בו. עבירות השחיתות ימיהן כימי האנושות, וליתר דיוק כימי השררה. מקום שקיימת שררה, נוצר עימה פוטנציאל לעבירות השחיתות השלטונית. העיסוק בשחיתות נכלל בכל הקודים העתיקים, וממלא תפקיד נכבד גם בנבואות הזעם של נביאי ישראל כבר לפני אלפי שנים.
השאלה אינה, ומעולם לא הייתה אפוא, האם יש להיאבק בשחיתות. זה בגדר המובן מאליו. השאלה היא, כיצד יש לעשות זאת.
חקירה והעמדה לדין של עברייני שחיתות, מקום בו הם מתגלים, הם בגדר המובן מאליו. איני מכיר מערכת משפטית, או תפיסה משפטית או חברתית, הגורסת כי אין להעמיד לדין בגין עבירות שחיתות. הבעיה היא, שזה לגמרי לא מספיק.
פוטנציאל הגילוי, ההבאה לדין וההרשעה בעבירות כאלו, הוא מוגבל. מדובר בעבירות ללא קורבן מוגדר, למעט האינטרס הציבורי, הנעשות ככלל במסתרים, וסיכויי חשיפתן נמוך. על כן יש לעשות כל מאמץ להתמודד עם שורשי הבעיה ולא רק עם תסמיניה.
פעילה בארגון סיוע לנשים נפגעות אלימות במשפחה תיארה פעם את תחושתה ביחס לעבודתה ולסיוע הניתן על ידה לנפגעות. היא תיארה את עצמה כמי שגרה ליד נהר, ומדי יום היא רואה אישה אחרת נסחפת בזרם וכמעט טובעת, ומדי יום היא רצה ומצילה אותן. כך יום אחר יום, בכל פעם אישה אחרת. עד שיום אחד היא החליטה לעלות למעלה הנהר כדי לראות מי הוא זה הזורק מדי יום את אותן נשים לנהר על מנת שתיטבענה, וזאת על מנת לטפל בשורש הבעיה ולא בכל פעם באותה אישה בודדה הנסחפת בזרם.
במילים אחרות: כשקיימת מציאות של שחיתות ציבורית, או אפילו תחושה ציבורית בדבר מציאות כזו, נדרשים צעדים נוספים מעבר ובנוסף לאלו השגרתיים, וזאת על מנת לבער את שורשי התופעה. אין להסתפק בטיפול שטחי בתסמיני הבעיה, אלא יש לנסות ולרפאה ע"י מניעתה משורש. במגיפה לא נלחמים בחדר המיון, אלא יש לייבש את הביצות, שהם בית הגידול של יתושי המגיפה. פעולות של מניעה, ולא רק פעולות ריפוי. זו התפיסה שאני מנסה ליישם בתפקידי במסגרת המאבק בשחיתות השלטונית, כמו גם בתחומים נוספים.
"טיפול שורש" בתופעות של שחיתות מחייב להתחקות אחר שורשי התופעה, "בית הגידול" שלה, אחר הסיבות שהביאו להיווצרותה, ומה הפרצות, בחוק או במנגנוני הפיקוח המאפשרים אותה.
אני גורס כי הטיפול בתופעות שחיתות אינו יכול להתמצות אך ורק בהעמדה לדין פלילי של המעורבים בעבירה מקום שהם מתגלים, ויש ראיות מספיקות להעמדה לדין. לעתים נחשפת לעינינו תופעת שחיתות, אך אין לנו ראיות כדי העמדה לדין, האם תפקידנו מסתיים בסגירת התיק, או באי-פתיחתו?
כאמור, תפיסתי היא, כי בנוסף לטיפול התביעתי הרגיל, עלינו לבדוק "מי זורק את הנשים לנהר", מהן הפרצות בחוק, או במנגנוני הבקרה והפיקוח המאפשרות, או אף מעודדות תופעות כאלה, ולנסות לסתום את הפרצות. בהקשר זה יש חשיבות לשילוב הסמכויות של היועץ המשפטי לממשלה - כראש התביעה כללית וכמנחה ומייצג את המדינה.
מעבר לכך יש לחתור לשינוי התרבות השלטונית והציבורית בישראל, שיש תחושה כי הפכה לחסרת בושה ועכבות, יותר מאי פעם. יש לחתור לכך שפעולות מסוימות הנעשות היום בישראל בריש גלי ייתפסו בציבוריות הישראלית וע"י נבחרי הציבור כ"מעשה שלא ייעשה", גם אם אינו עבירה, תרבות של "it's not done".
יש גם לפעול לצמצום בירוקרטיות שרירותיות ומיותרות, שהן קרקע פורה להתפתחות של שחיתות שלטונית.
מובן כי "מהפכה תרבותית" כזו מחייבת הירתמות של כל הכוחות בחברה הישראלית, לרבות אנשי ציבור, תקשורת, אקדמיה, אנשי חינוך ונבחרי הציבור עצמם.
ומן הכלל אל הפרט. אדגים את הדברים העקרוניים עליהם עמדתי בשתי דוגמאות אקטואליות מהזמן האחרון: פרשת המינויים הפוליטיים במשרד לאיכות הסביבה, והנחיית היועץ המשפטי לממשלה שפרסמתי בעניין טיפול נבחרי ציבור בפניות חברי הגופים הבוחרים אותם לכהונתם.
פרשת המינויים במשרד לאיכות הסביבה: נושא המינויים הפוליטיים ומינוי מקורבים אחרים מלווה את המדינה משך כל שנותיה. דו"ח מבקר המדינה מאוגוסט 2004 שעסק ב"מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה", מיקד זרקור מחודש ולא מחמיא על רעה חולה זו.
הפרשה מצויה כעת בחקירת משטרה, ולא ניתן להתייחס אליה באופן פרטני. ואולם מדובר בדו"ח חמור ביותר, שאינו עוסק רק ב"מינויים פוליטיים", אלא בחשדות להפרה גסה של הליכי המינוי התקינים, מינוי אנשים ללא כישורים, רכישת שירותים בהליכים לא תקינים, והחמור ביותר - זיקה לכאורה בין המינוי לבין תמורה פוליטית ע"י המתמנה. לשון אחר- אין מדובר במינוי אדם בשל השקפותיו הפוליטיות, אלא, לכאורה, בשל הצבעתו הפוליטית; קרי, מינוי של חברי מרכז ובני משפחתם, ולא רק של תומכים רעיוניים. החשד הוא אפוא לניצול משאבים ציבוריים לקידום אינטרסים אישיים, תוך רמיסת החוק והכללים.
עד כאן התופעה, ומכאן לתגובה: התגובה לדו"ח חמור זה הייתה במספר מישורים במקביל; שילוב של אמצעים לטיפול במקרה הפרטני ובתופעה עצמה:
- ניתנה הוראה מיידית למשטרה לפתוח בחקירה פלילית נגד המעורבים;
- הופסקה כהונתו של השר הנוגע בדבר במשרד לבט"פ, והוא הפך לשר ללא תיק;
- המנכ"ל הוצא מיידית לחופשה, ובהמשך לכך נאלץ להתפטר;
- נפתחה בדיקה על-ידי נציבות שירות המדינה של כל המינויים שנעשו משנת 2000 ואילך בשירות המדינה;
- נקבעו שני צוותים - האחד בנציבות שירות המדינה, והשני בחשב הכללי באוצר - לניתוח דו"ח מבקר המדינה וממצאי הסקר האמור, לשם הפקת לקחים וסגירת הפרצות שאפשרו את הפעילות הלא תקינה שחשף הדו"ח.
מהלך משולב זה נועד לטפל במה שנחשף בדו"ח המבקר כתופעה, החורגת מפיצוח המקרה הבודד. נקבעו כאן מספר תקדימים:
- לראשונה ננקט בהליך של חקירה פלילית בתחום זה של תופעת המינויים פסולים.
הפתיחה בחקירה הפעם, הנובעת מחומרת התופעה והיקפה, מהווה גם איתות ברור לכל הנוגעים בדבר, בדבר תום עידן הסלחנות בתחום זה, ונחישות המערכת להיאבק בתופעה.
לחקירה יש כמובן "אפקט מצנן" ומרסן כלפי נושאי משרה אחרים, אשר ישקלו מחדש את צעדיהם בתחום זה, מתוך לקיחה בחשבון גם של הסיכון להימצא על ספסל חקירות.
- ננקט כאן גם מהלך לקידום תרבות של נטילת אחריות אישית ע"י אנשי ציבור.
גם השר וגם המנכ"ל הועמדו בפני מצב של נטילת אחריות אישית, ל"השעייה עצמית", בשלב ראשון, ובהמשך גם להתפטרות של המנכ"ל, בטרם נקיטת אמצעים משפטיים להביאם לכך. אני רואה בקידום תרבות של נטילת אחריות אישית חשיבות רבה לטיפוח תרבות שלטונית תקינה במדינת ישראל.
- הטיפול לא מתמצה רק במקרה הקונקרטי, אלא ניסיון לטפל בתופעה כולה, בכלים נוספים שאינם כלים של המשפט הפלילי, אלא כלים מנהליים, ואולי גם משמעתיים.
ההנחיה בנושא "הגבלות על טיפול בפניות חברי גוף בוחר על ידי נבחרי ציבור": הצורך בהנחיה זו עלה הן כתוצאה ממצב בו נבחרי ציבור נתונים ללחצים בלתי תקינים מצד חברי מרכז.
ההנחיה נועדה לחסום תופעות של ניצול כוח פוליטי של חברי מרכז וגופים דומים אחרים לקידום צרכים אישיים או עסקיים, וכן למניעת תופעת הספסור בכוח השפעה, היינו תופעה של חברי מרכז שהפעילו השפעתם על נבחרי ציבור תמורת תשלום מבעלי האינטרסים.
פעילות כזו משמעה השחתה של המערכת המפלגתית, אשר משנה פניה מעיסוק פוליטי-אידיאולוגי, החיוני לקיומו של משטר דמוקרטי-מפלגתי, לעיסוק כלכלי בעל פוטנציאל ממשי של השחתה. טיפול של נבחר ציבור בפנייתו של חבר גוף בוחר בנסיבות כאלה מעלה חשש ממשי לניגוד עניינים, לשיקולים זרים, למשוא פנים ולאפליה, ובנסיבות מסוימות, עלול לעלות גם כדי עבירה פלילית.
משהסתבר כי מדובר בתופעה של ממש, ולא במקרה פרטני חריג כזה או אחר, בחרתי לטפל בנושא באופן שנראה לי האפקטיבי ביותר - על-ידי חסימת "צינור החמצן" של התופעה, היינו, הנגישות של חברי גוף בוחר לנבחרים.
ההנחיה גודרת את המותר והאסור, ואף כוללת הנחיות ביצוע קונקרטיות על מנת למנוע מצבים של עמימות לא רצויה, בחסותה ייעשו מעשים בלתי תקינים בעליל.
אלה דוגמאות של הזמן האחרון. עוד רבה המלאכה בפנינו. האתגר הוא קשה והמלאכה אינה קלה, ואני קורא להירתמות כל מי שאופייה של מדינת ישראל יקר ללבו למלאכת קודש זו. מדובר במאבק סיזיפי. מאבק שיש להתמיד בו כל העת, ושלעולם לא יסתיים.
לא ניתן להצליח במשימה כזו ללא "רוח גבית", ללא יצירת אוירה ציבורית המגנה את תופעות השחיתות השונות. אוירה של דה-לגיטימציה תקשה מאוד על קיומן והתפתחותן של תופעות השחיתות השונות, ותחזיר את התופעה למקום הראוי לה, מקדמת הבמה לשוליים האפלות והעברייניות של החברה.
__________________
המחבר הינו היועץ המשפטי לממשלה
