ב-1949 נפתחו נציגויות הדדיות בישראל ובתורכיה בדרג של צירות, ובמארס 1992 הועלה דרג הנציגויות לשגרירות. שיתוף הפעולה בין ישראל לתורכיה, שהושתת במידה רבה על המימד האסטרטגי-צבאי, הלך והעמיק בכל התחומים, וישראל מייחסת לו חשיבות רבה ביותר ומעוניינת לבססו. התגייסותה המיידית של ישראל לסייע לתורכיה לאחר רעידות האדמה שהיו בה באוגוסט 1999 ובנובמבר אותה שנה, זכתה להדים חיוביים באמצעי התקשורת בתורכיה ובדעת הקהל הרחב שם.
התבססות שיתוף הפעולה בין שתי המדינות באה לידי ביטוי, בין השאר, בקשרים הכלכליים ביניהן. בשנת 1996 נחתם הסכם סחר חופשי בין ישראל לתורכיה, ומאז חל גידול ניכר בהיקף הסחר בין שתי המדינות; בשנת 1999 הוא הגיע ל-891 מיליון דולר (לא כולל רכש צבאי, השקעות ותיירות), גידול של כ22%- לעומת 1998.
לישראל שתי נציגויות בתורכיה: שגרירות באנקרה הבירה וקונסוליה כללית באיסטנבול, שהיא המרכז הכלכלי, המסחרי, התקשורתי והתרבותי של המדינה. בעת הביקורת, ספטמבר 2000, היתה הקונסוליה בתהליך מעבר למשרדים חדשים.
בחודשים יולי-ספטמבר 2000 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בשגרירות באנקרה ובקונסוליה הכללית באיסטנבול; כמו כן נבדקו מסמכים במשרד החוץ (להלן - המשרד), ונעשו בירורים עם בעלי תפקידים הנוגעים בדבר.
תפקוד וכוח אדם
במשרדי השגרירות באנקרה (להלן - השגרירות) ובקונסוליה הכללית באיסטנבול (להלן -הקונסוליה) שוכנות משלחות שונות של ישראל. במועד הביקורת, ספטמבר 2000, שירתו בשגרירות באנקרה תשעה שליחים של המשרד, ובהם: השגריר, הציר, הדובר וקצין מינהלה. כן שירתו בשגרירות נספח צבאי, שמייצג גם את צה"ל וגם את משרד הביטחון; ונציג המשרד לביטחון פנים, שהוא גם נציג המשטרה. נוסף על כך הועסקו בשגרירות 27 עובדים מקומיים.
בקונסוליה שירתו במועד הביקורת עשרה שליחים של המשרד, ובהם: הקונסולית הכללית, סגן הקונסול, קצינת המינהלה ורשם הדואר הדיפלומטי. כן שירתו בקונסוליה קונסול לענייני כלכלה, שהוא נציג של משרד התמ"ס, ושליח של הסוכנות היהודית. נוסף על כך הועסקו בקונסוליה 21 עובדים מקומיים. מבין 19 שליחי המשרד בשתי הנציגויות בתורכיה, רק חמישה עוסקים בתחום המדיני וההסברתי.
מחלקת אירופה 2 שבאגף אירופה המערבית במשרד מופקדת על הקשרים המדיניים עם תורכיה וכן עם שש מדינות אחרות בדרום אירופה. המחלקה אמורה לטפל בפניות של שליחי המשרד בחו"ל בכל הקשור למישור המדיני ובהנחייתם, וכן בתיאום עם היחידות העוסקות בעניינים כלכליים, בהסברה ובקשרי תרבות ומדע, ועם משרדי ממשלה אחרים.
1. תיאום בין-משרדי: מפעם לפעם, ועל פי הצורך, מתקיימות התייעצויות בענייני תורכיה בהשתתפות נציגים של מערכת הביטחון ושל המשרד, וכן עם המינהל לסחר חוץ שבמשרד התעשייה והמסחר ( להלן - משרד התמ"ס). אולם הצורך בהקמת מסגרת ממוסדת לתיאום בין-משרדי המיועדת לחילופי מידע, הערכות והתייעצויות בין הגופים הממשלתיים הפועלים בתורכיה ולגיבוש תכניות פעולה משותפות, עלה פעמים מספר בהזדמנויות שונות. השגריר מסר לנציגי משרד מבקר המדינה, כי קודם שהחל לכהן כשגריר ישראל בתורכיה (באפריל 1998), הוא יזם הקמת פורום בין-משרדי לענייני תורכיה, שיכלול נציגים של משרדי החוץ, הביטחון והתמ"ס, ושל משרד ראש הממשלה וכן שגרירים לשעבר, אך בסופו של דבר לא התממש העניין. לדברי השגריר, אין כיום "בעל-בית" - ארגון או בעל תפקיד - שיטפל בקשרים בין ישראל לתורכיה בראייה כוללת, ושיהיו לו סמכויות לקבלת החלטות במגוון הנושאים המדיניים, הביטחוניים, הצבאיים והכלכליים. במסמך ממחלקת אירופה שנשלח במאי 2000 לסמנכ"ל אגף אירופה, והעתק ממנו הועבר גם למנכ"ל המשרד, נאמר שנוכח "משברונים" שנוצרו ביחסים עם תורכיה והצורך להביא לפתרון הבעיות בדרג בכיר, מומלץ להקים פורום מנכ"לים בין-משרדי לגיבוש מדיניות ממשלתית משותפת ואחידה בכל הנוגע לתורכיה. במכתב של השגריר למנכ"ל, מיולי אותה שנה, ציין השגריר, שביחסי ישראל עם תורכיה יש בעיות מורכבות הדורשות תיאום בין-משרדי; הוא הסביר שלדעתו, לפני תחילת הטיפול בכל אחת מהבעיות האלה ובמהלך הטיפול בהן חשוב להביא בחשבון היבטים פוליטיים פנימיים ובין-לאומיים הקשורים להן, והמליץ למנות מתאם על דעת משרדי החוץ, הביטחון, ראש הממשלה והתמ"ס. עד דצמבר 2000 לא הוקם פורום כזה ולא התמנה מתאם.
2. מהבדיקה עלה, כי בעקבות התפתחות היחסים בין ישראל לתורכיה ושטחי הפעולה הרבים שהשגרירות מבקשת לטפל בהם, התעורר צורך במינוי שליח מדיני נוסף לשגרירות. במכתב למשרד מדצמבר 1999 פירט השגריר נושאים שבשל מחסור בכוח אדם מטופלים רק באופן חלקי או אינם מטופלים כלל, וראוי לשלוח לשגרירות שליח נוסף כדי שיעסוק בהם. לדברי השגריר, המציאות מראה "שבאין דחיפה מצד השגרירות" אין תכניות מעשיות, והדבר נכון גם לגבי הסכמים לשיתוף פעולה בתחומי החקלאות, העבודה והרווחה, התיירות, הבינוי והרפואה, שלשם מימושם על השגרירות להשקיע עבודה רבה. יצוין, שהשגרירות מעורבת לעתים גם בפעולות בתחומים מקרו-כלכליים, כמו פעולות להשגת יתרונות לישראל במכרזים ממשלתיים באזור הפיתוח בדרום מזרח תורכיה, וטיפול בנושא ייבוא מים מתורכיה לישראל. כן מעורבת השגרירות בקידום הקשרים הביטחוניים בין שתי המדינות, בתיאום עם הנספח הצבאי.
נמצא, כי בחמש השנים האחרונות לא חל שינוי במצבת השליחים בשגרירות ובקונסוליה, אף כי חשיבות היחסים עם תורכיה והפעילות בה גדלו לאין שיעור. יצוין, שבנציגויות חשובות של ישראל באירופה, כמו הנציגויות בפאריס, בלונדון ובווינה, משרתים בין חמישה לעשרה שליחים מדיניים.
3. בקונסוליה באיסטנבול הוחלף במהלך קיץ 2000 כל צוות שליחי המשרד, חוץ מקצין הביטחון. החלפת חלק ניכר מצוות השליחים בבת אחת מקשה לשמור על רצף בניהול העבודה. הקונסולית הכללית החדשה מסרה שמשך החפיפה עם קודמה בתפקיד לא היה מספיק. בקיץ 2001 אמורים לסיים את שירותם בשגרירות באנקרה כל בעלי התפקידים המדיניים - השגריר, הציר והדובר. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 מסר המשרד כי אכן תחלופת השליחים בקונסוליה היתה רבה, אולם נעשה ניסיון למזער את הנזק "על ידי החלפה מדורגת". המשרד הוסיף, כי הוא ביקש משניים מהשליחים שעומדים לסיים את שירותם בקונסוליה בקיץ 2001 להאריך את שירותם.
4. במרכז למחקר מדיני, הזרוע המחקרית של המשרד, אין מחלקה שתספק מחקרי יסוד ותחזיות לטווח קצר ובינוני שישמשו בסיס לקבלת החלטות בכל הקשור ליחסים עם תורכיה. לדעת סמנכ"ל אירופה, יש מקום להקים במרכז יחידה שתעסוק בענייני תורכיה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד כי במסגרת החטיבה הבין-לאומית שהוקמה במרכז בקיץ 2000 ייעשה מאמץ לספק גם מחקרים הנוגעים לתורכיה.
5. תיאום ושיתוף פעולה בין השגרירות לקונסוליה: הקונסוליה אחראית לטיפול במכלול של נושאים באזור שבאחריותה (מערב תורכיה), ובכלל זה מעקב ודיווח על נושאים מדיניים, קשרים עם מערכות התקשורת, שמרכזן באיסטנבול, וכן פעילות בתחומי אקדמיה ומדע, הסברה וקשרי תרבות, פעולות סיוע בין-לאומי וקשר עם הקהילה היהודית. בעת הביקורת שירת צוות שליחי המשרד בקונסוליה רק שבועות ספורים. ממסמכי המשרד ומשיחות עם הנוגעים בדבר עלה, כי היו בעיות ביחסי העבודה בין השגריר לקונסול הכללי הקודם. מדוח סיום תפקיד שהגיש ביולי 2000 סגן הקונסול והדובר הקודם של הקונסוליה עולה, כי צוות השגרירות וצוות הקונסוליה לא קיימו פגישות ודיונים סדירים כדי לתאם את פעולותיהם. חוסר תיאום או תיאום רופף בין נציגויות של ישראל באותה מדינה עלול לפגוע ביכולתם של נציגיה להציג עמדה אחידה, ויש בו כדי להזיק לתדמיתה של ישראל ולקשרי החוץ שלה.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 הסביר השגריר כי בשל הבעיות שהתעוררו ביחסים בין השגרירות לקונסוליה נפסקו הפגישות והדיונים בין צוותיהן, אך עם כניסת קונסולית כללית חדשה לתפקיד חודשו הפגישות והתיאום בין שתי הנציגויות. המשרד מסר בתשובתו, כי אגף אירופה יתבקש לעגן בנוהלי עבודה ברורים את קשרי העבודה ואת חלוקת העבודה בין השגריר לקונסול הכללי וליתר בעלי התפקידים בשגרירות ובקונסוליה.
6. הנציגויות אמורות לנהל ולעדכן כרטסת של אישים וארגונים שיש להן קשרים עמם. בכרטסת אמור להיות מידע מרוכז שאספו השליחים בשיחות ובפגישות שונות על פעולות הגופים האלה ועל אופי הקשרים עמם. מידע זה גם נועד לאפשר המשכיות בעת חילופי שליחים. למשרד יש תוכנה מיוחדת המיועדת למטרה זו, והוא אמור להעבירה לנציגויות בהתאם לצרכים. בינואר 2000 ביקשה הקונסוליה לקבל את התוכנה ואף ניהלה התכתבות בעניין זה עם אגף התקשוב במשרד, אך במועד הביקורת עדיין לא קיבלה הקונסוליה את התוכנה ולא נוהלה בה כרטסת אישים וארגונים; גם בשגרירות באנקרה לא נוהלה כרטסת כזו.
7. הנספחות המסחרית בתורכיה: (א) הנספחות נמצאת במשרדי הקונסוליה באיסטנבול, ובראשה עומד קונסול לענייני כלכלה, שהוא שליח של משרד התמ"ס. הקונסול לענייני כלכלה עוסק בעיקר בקידום היצוא הישראלי באמצעות יצירת קשרים בין חברות ישראליות לחברות תורכיות בדרך של מפגשים ישירים, ארגון תערוכות, קונגרסים וביקורים הדדיים.
(ב) הקונסול לענייני כלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי יש שיתוף פעולה בינו לבין השגרירות, אך הוא לא נזקק לשירותיה של הקונסוליה מבחינה מקצועית ולא דיווח לקונסול הכללי או למשרד החוץ על פעולותיו. ואכן, בדיקה במשרד החוץ העלתה, כי גם אגף אירופה וגם האגף לעניינים כלכליים לא קיבלו דיווחים מהקונסול לענייני כלכלה. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה כי יוקפד על דיווח ועדכון בו-זמני של כל הגורמים העוסקים בעניינים אלה בתורכיה. הקונסולית הכללית החדשה מסרה למשרד מבקר המדינה כי הנושא הכלכלי הוא הנושא החשוב ביותר בסדר היום שלה, וכי במסגרת פגישות ההיכרות שקיימה עם כניסתה לתפקיד היא פגשה, בשיתוף עם הקונסול לענייני כלכלה, נציגים של חברות וארגונים כלכליים. הנספח הכלכלי מסר שכיום יש שיתוף פעולה מצוין בין הקונסוליה הכללית לנספחות המסחרית.
(ג) הנספחות המסחרית בתורכיה מקבלת את תקציבה ממשרד התמ"ס וכן מימון ממכון היצוא הישראלי, והתשלומים נעשים דרך מערכת החשבונות של הקונסוליה. התקציב המאושר של הנספחות לשנת 1999 היה 75,000 דולר, ואילו ההוצאה בפועל מתקציבה השוטף באותה שנה הסתכמה ב-81,800 דולר. תקציבה המאושר של הנספחות לשנת 2000 הסתכם ב-73,000 דולר. לשנת 2000 הוקצבו לנספחות 23,000 דולר בסעיף המיועד לפעולות לקידום היצוא, סעיף המשמש בעיקר להוצאות משרדיות של הנספחות ולהפקת עלון כלכלי בתורכית. לנספחות אין תקציב לפעולות. רוב הפעולות שביצע הקונסול לענייני כלכלה מאז תחילת שירותו נעשו במימון מכון הייצוא: בשנת 2000 היה היקף הפעילות שעשתה הנספחות במימון המכון כ-50,000 דולר.
תקציב, כספים ומינהל
בשנת 1999 הוציאה השגרירות על פעולות שוטפות (לא כולל משכורות שליחים) כ-616,150 דולר: מזה כ41%- על משכורות עובדים מקומיים; כ57%- על הוצאות שוטפות וכ2%- על פעולות הסברה. תקציב השגרירות לשנת 2000 היה כ-642,800 דולר.
בשנת 1999 הוציאה הקונסוליה על פעולות שוטפות (לא כולל משכורות שליחים) כ-449,300 דולר: 60% על משכורות עובדים מקומיים; 35% על הוצאות שוטפות ושירותי עזר; כ4.5%- על פעולות הסברה ותרבות; ופחות מ0.05%- על פעולות שיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי. לשנת 2000 נקבע לנציגות תקציב של כ-488,500 דולר.
מימון: הנציגויות מתבקשות לדווח באמצע כל חודש על יתרותיהן בבנק. דיווח זה משמש בסיס להעברות הכספים החודשיות מאגף הכספים שבמשרד לנציגויות. ההוצאות הקבועות של השגרירות (משכורות שליחים ועובדים מקומיים, הוצאות שוטפות, אש"ל למאבטחים, שכירת רכבים ועוד) במהלך שנת 2000 (עד ספטמבר) הגיעו לכ-110,000 דולר בחודש; נוסף על כך היו לשגרירות הוצאות לא קבועות בסכומים שנעו בין 5,000 ל-30,000 דולר בחודש. הבדיקה העלתה, כי בקשות המימון של השגרירות נעו בין 115,000 ל-140,000 דולר בחודש, אף כי היתרה הדולרית בחשבונה בבנק במהלך שנת 2000 לא פחתה מ-150,000 דולר, ויש שאף הגיעה ליותר מ-230,000 דולר. עוד הועלה, כי ביולי אותה שנה הועברו לחשבון השגרירות 50,000 דולר כ"תוספת מימון" בלא שהשגרירות ביקשה זאת, ואף שיתרתה בבנק היתה 191,000 דולר.
יתרות הכספים של הקונסוליה בבנק במהלך שנת 2000 לא פחתו מ-600,000 דולר. הוצאותיה הקבועות הגיעו לכ-200,000 דולר בחודש. לדברי קציני המינהלה בשגרירות ובקונסוליה, לא ברור להם מדוע יש צורך ביתרות גדולות כל כך בחשבונות הבנק של הנציגויות, מה גם שחשבונות אלו נזילים ואינם נושאים ריבית. כבר בעבר העיר משרד מבקר המדינה על סכומי הכסף הגדולים המוחזקים במשך זמן רב בחשבונות של נציגויות בחו"ל בלא שהן נזקקות להם.
בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד, כי יבדוק מעתה בכל חודש ביתר הקפדה את היתרות בבנקים ויעשה כל מאמץ שלא לחרוג מהמדיניות של מימון חודשי בגובה התקציב החודשי.
עובדים מקומיים: העובדים המקומיים בנציגויות ממלאים תפקידי מזכירות, אבטחה ושירותים שונים, וכן תפקידים מקצועיים, כגון קציני עיתונות והסברה, עוזרים כלכליים, ותפקידים הנוגעים לעניינים קונסולריים.
1. תנאי העסקתם של עובדים מקומיים ישראלים (להלן - עמ"י) מפורטים ב"הוראות בדבר מעמדם ותנאי עבודתם של אזרחים ישראלים המועסקים על ידי נציגויות ישראל בחו"ל" שהוציאה נציבות שירות המדינה. על פי ההוראות, עמ"י הוא אזרח ישראלי השוהה זמנית בחו"ל, שהתקבל לעבודה בנציגות ישראל בחו"ל ומועסק בה באורח זמני על פי חוזה. בהוראות נקבע שאין להעסיק עמ"י אם הוא שוהה בחו"ל יותר מחמש שנים. את שכרם של העמ"י קובעת הוועדה הבין-משרדית לתנאי שירות בחו"ל, והוא שיעור קבוע משכר השליחים. במועד הביקורת היה שכרו הממוצע של עמ"י בנציגויות בתורכיה כ-1,500 דולר בחודש והוא שולם בדולרים.
בקונסוליה מועסקת עובדת בתנאי עמ"י, אף שהיא חיה שנים רבות בתורכיה ועל פי ההוראות איננה מתאימה להגדרה של עמ"י. עובדת זו הועסקה כעובדת מקומית זרה עד שנת 1997, ומאותה שנה היא מועסקת בתור עמ"י.
כל העמ"י המועסקים בשגרירות באנקרה הם בני זוג של שליחים. נמצא, כי כדי לאפשר העסקת מספר רב יותר של בני זוג, יש שפוצלו משרות. לדוגמה: 1.75 משרות מזכירה חולקו בין ארבע עובדות. נראה, כי חלק מבני הזוג של השליחים בשגרירות מועסקים בה כדי שתהיה להם תעסוקה, ולא בגלל צורך בעובדים נוספים. 0.5 משרה של עוזר הסברה בשגרירות אוישה באשת שליח, אך לאחר שהפסיקה את עבודתה לפני כשנה, לא אוישה המשרה מחדש.
2. מקצת העובדים המקומיים הזרים (להלן - עמ"ז) מועסקים בנציגויות בתורכיה שנים רבות, מהם אף יותר מ-20 שנה. במועד הביקורת התפטרו, או עמדו להתפטר, כמה עמ"ז בקונסוליה, מקצתם (כמו, למשל, קצינת העיתונות ועוזרת הקונסול לענייני כלכלה) בעלי תפקידים מקצועיים, שהשליחים (שכמעט כולם היו חדשים בתפקיד) נעזרו בהם בעבודתם היום יומית בגלל קשריהם וידיעתם את שפת המקום. הסיבה העיקרית להתפטרות העובדים המקומיים הזרים היתה תנאי השכר שלהם.
יש הבדלי שכר ניכרים בין העובדים המוגדרים "עמ"י" לבין העובדים המקומיים הזרים (העמ"ז). משכורתם הממוצעת של העמ"ז היא רק כחצי ממשכורת העמ"י. הועלה, כי בגלל האינפלציה בתורכיה, חלה שחיקה מתמדת במשכורות העמ"ז המשולמות במטבע מקומי. לדוגמה, בשנת 1997 היתה משכורתה של עוזרת הקונסול לענייני כלכלה שוות ערך לכ-1,100 דולר, ולאחר שלוש שנות עבודה, באוגוסט 2000, ירד ערכה לכ-750 דולר. עוד ב-1999 הוצע לאגף הכספים במשרד לשלם את שכר העמ"ז בדולרים כדי למנוע את שחיקתו, אולם העניין לא בא על פתרונו. בפברואר 2000 ביקר בתורכיה מנהל אגף הכספים ודן עם יועץ חיצוני בעניין זה, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2000 לא חל שינוי במשכורות העמ"ז. הקונסולית הכללית מסרה למשרד מבקר המדינה בתשובתה מדצמבר 2000 כי "עד שלא יעודכנו משכורות העמזי"ם סביר להניח שלא נוכל לגייס כוח אדם מקצועי ומהימן". למשרד מבקר המדינה נמסר כי העמ"ז המועסקים בנספחות הצבאית באנקרה מקבלים את משכורתם בדולרים.
שכר העמ"ז מתעדכן באמצעות מנגנון מקומי הנקבע בצו ממשלתי. ביוני 2000 הועלה שכר העובדים בתורכיה ב10%-. למשרד נדרשו שלושה חודשים לאשר את עדכון משכורותיהם של העמ"ז בנציגויות בתורכיה, והדבר גרם להתמרמרות רבה בקרבם. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע המשרד כי בספטמבר 2000 נעשה סקר על שכר העמ"ז שבמסגרתו קיבל המשרד בעניין זה המלצות של רואה חשבון חיצוני, וכי המשרד עומד ליישם את המלצות רואה החשבון.
הוצאות על נסיעות: על פי ההסדרים הכספיים שנקבעו בעניין זה, ההוצאות על שכירת רכב, ובכלל זה ההוצאות על דלק, יוטלו במלואן על המשרד (לשליחים שבחרו לנסוע ברכב שכור נזקף סכום של 100 דולר לצורכי מס הכנסה).
שליחים שבחרו לנסוע במוניות קיבלו קצובה חודשית. הקצובה שנקבעה בספטמבר 1999 היתה כדלהלן: 310 דולר לשליח רווק; 500 דולר לשליח נשוי ו-540 דולר לשליח נשוי שיש לו ילדים. השליחים בשגרירות בחרו לנסוע במוניות, ומרבית השליחים בקונסוליה בחרו לשכור רכב.
1. לפי חישובים של הקונסוליה שנעשו לבקשת משרד מבקר המדינה, העלות השנתית של שכירת רכב נעה במועד הביקורת בין כ-18,000 ל-21,000 דולר, כולל הוצאות דלק וחנייה. המשרד לא קבע תקרה לכמות הדלק שכל שליח זכאי לצרוך, ולא נעשה חישוב כלשהו לגבי צריכת הדלק בפועל במשך פרק זמן מסוים או לפי משפחה.
2. השליחים שהשתמשו במוניות מילאו דוח הוצאות נסיעה שבו פירטו את ההוצאות שהיו להם על נסיעה במוניות. למעשה, שולם להם כל סכום שרשמו עד לתקרת הקצובה. במהלך השנתיים האחרונות לא ביקש המשרד מהקונסוליה דוחות של ההוצאות החודשיות או השנתיות על הנסיעות במוניות, ואף לא ריכוז אחר כלשהו של ההוצאות (לפי משפחה, לפי שליח וכד'). מכאן שלמשרד ולאגף הכספים לא היה מידע מדויק על ההוצאה הכספית על נסיעה במוניות. בספטמבר 1999 כתב קצין המינהלה לאגף הכספים כי מחירי המוניות באנקרה עלו ב100%-. בעקבות זאת העלה האגף את הקצובות לנסיעה במוניות ב10.7%- לרווקים ועד 12.5% למשפחות. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 מסר המשרד כי לא מצא "סימוכין בכתב לבדיקות כמויות הדלק והנסיעות במוניות", וכי הסתמך על בדיקות בשטח שעשה ראש אגף הכספים. ואולם משרד מבקר המדינה לא מצא על כך דיווח בכתב, ואף לא נמצא כי המשרד קבע בעקבות בדיקות אלו מהם הצרכים הממשיים לגבי נסיעות במוניות.
3. מאוקטובר 2000 הותר לשליחים בנציגויות באנקרה ובאיסטנבול לרכוש רכב פרטי, ונקבע שעובדים שלא ירצו לרכוש מכונית יהיו זכאים להחזר חודשי על הוצאות נסיעה במוניות, ללא קבלות, בסכום של עד 200 דולר למשפחה ועד 100 דולר ליחיד. למשרד מבקר המדינה נמסר כי לשליחים של משרדים אחרים בנציגויות בתורכיה לא ניתנו הנחיות חדשות, ולגביהם נמשך ההסדר הקודם.
דואר דיפלומטי: רשם הדואר הדיפלומטי (להלן - הרש"ד) מופקד על קבלתו והפצתו של הדואר הדיפלומטי והפרטי המגיע לשגרירות ולקונסוליה והנשלח מהן.
נקבע, שההוצאות על משלוח הדואר הדיפלומטי יתחלקו שווה בשווה בין המשרד לשאר המשרדים, אף כי לדברי הרש"ד, רק כ20%- מהדואר שייך למשרד החוץ. עד אוגוסט 2000, שבו התחלפו הרש"דים בתורכיה, לא נשקל הדואר הדיפלומטי; ומאז נוהג הרש"ד החדש לשקול את דברי הדואר ומחייב את הגוף השולח לפי המשקל. ואולם איש אינו בודק את תוכן הדיפ של הנציגויות, כדי לוודא שלא נעשה בדיפ שימוש שאינו על פי נוהלי המשרד.
ענייני מינהל: 1. כאמור, בנציגויות בתורכיה משרתים שליחים של משרדי ממשלה שונים וגופים אחרים, הכפופים כולם להוראות הוועדה הבין-משרדית לתנאי שירות ושכר בחו"ל. נמצא, כי לא תמיד נשמרת האחידות בתנאי השירות של שליחי המדינה השונים: (א) הקצובה לנסיעה במוניות המשולמת לשליחים של חלק מהמשרדים האחרים גבוהה מזו המשולמת לשליחי המשרד ומגיעה ל-925 דולר למשפחה השוהה באיסטנבול, ונוסף על כך מאושרת להם שכירת רכב בכל סוף שבוע. כאמור, ההסדרים החדשים בעניין קצובת מוניות ושכירת רכב אינם חלים על שליחים אחרים בנציגויות. (ב) שליחי מערך האבטחה זכאים רק לשבעה ימי שכירות רכב בהגיעם לביקור בארץ,
לכל תקופת שליחותם, ואילו שליחי המשרד האחרים זכאים ל-14 ימי שכירות רכב בשנה ול-14 ימי שכירות טרם יציאתם לשליחות. (ג) שליחי המשרד זכאים ל-22 ימי לינה במלון בארץ בכל תקופת שירותם בחו"ל, ואילו שליחי מערך האבטחה ושליחי משרד התמ"ס זכאים רק ל-17 ימי לינה במלון במהלך שירותם.
2. מאז ינואר 2000 לא חויבו עובדי השגרירות בתשלום על שיחות בין-לאומיות פרטיות שניהלו, כיוון שלא היתה אפשרות להוציא תדפיסים של השיחות הבין-לאומיות. בתשובתו מדצמבר 2000 הודיע המשרד כי לאחר שנשלח לשגרירות טכנאי של המשרד נפתרה הבעיה; השגרירות הוציאה תדפיסים של השיחות ונגבו מהעובדים כספים בעבור השיחות הפרטיות שניהלו, כפי שסומנו בידי העובדים.
3. בפברואר 2000 ביקש קצין הביטחון בשגרירות מהמשרד לשלוח לשגרירות ציוד רפואי בסיסי בתחום ההחייאה, שעלותו נמוכה. קצין הביטחון הסביר כי שירותי הרפואה במקום אינם טובים, ופינוי נפגעים מהשגרירות למוסדות רפואיים עלול להימשך זמן רב; וכי בשגרירות מועסקים כמאבטחים שני חובשים קרביים ואף עובדת שהיא אחות מוסמכת, שיוכלו להגיש עזרה ראשונה לנפגעים בעת הצורך. עד דצמבר 2000 לא נתקבל בשגרירות הציוד המבוקש. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מינואר 2001 טען המשרד שהוחלט שלא לשלוח ציוד החייאה לשגרירות, מאחר שייתכן שבעתיד לא יהיו בין צוותי השגרירות עובדים שניתן להכשירם למתן עזרה רפואית ולהפעלת ציוד כזה. לדעת משרד מבקר המדינה, בנסיבות הביטחוניות הקיימות ראוי כי יישלח לנציגויות בתורכיה בהקדם הציוד הרפואי הנדרש, ובמידת הצורך יוכשרו בעתיד כמה מעובדי הנציגויות להפעלת ציוד ההחייאה.
הסברה, תקשורת וקשרי תרבות
הנהלת אגף אירופה סבורה שפעולות ההסברה העיקריות בתורכיה צריכות להתמקד באמצעי התקשורת.
1. בתפקיד הדובר בשגרירות באנקרה מכהן, כאמור, שליח, והוא ממונה גם על הטיפול בענייני ההסברה והתרבות נוסף על תפקידיו האחרים. הדובר נעזר בשתי עובדות מקומיות, שעוסקות בעיקר בריכוז חומר המתפרסם בעיתונים המקומיים ובתרגומו. יש לציין כי עד אוגוסט 1999, במשך כשמונה חודשים, לא היה בשגרירות שליח מיוחד לטיפול בענייני תקשורת והסברה, ואת התפקיד מילא צוער באופן זמני. בקונסוליה באיסטנבול מטפל בעניינים אלה סגן הקונסול החדש, שהחל לכהן כדובר הקונסוליה וכאחראי לטיפול בענייני ההסברה בקיץ 2000. עד לאחרונה, עבדו בקונסוליה שתי עובדות מקומיות שעזרו לסגן הקונסול בטיפול בענייני אקדמיה ובקשר עם העיתונות, ואולם במועד הביקורת הן פרשו מעבודתן וסגן הקונסול נותר ללא צוות עובדים המכיר את שפת המקום ומסוגל לסייע לו בענייני תקשורת והסברה וביצירת קשרים עם אנשי המקום.
2. תקציב ההסברה של השגרירות לשנת 1999 היה כ-60,000 דולר, מזה כ-33,700 דולר יועדו למשכורות לעובדים מקומיים וכ-26,300 דולר לפעולות. ההוצאה בפועל על פעולות הסברה הגיעה באותה שנה לכ-13,100 דולר בלבד. תקציב ההסברה שהוקצה לשגרירות לשנת 2000 היה כ-62,600 דולר, מזה כ-20,700 דולר לפעולות. עד סוף אוקטובר 2000 הוציאה השגרירות רק כ40%- מתקציב הפעולות שהוקצה לה. בתשובתה מדצמבר 2000 הודיעה השגרירות שבאותו מועד הגיע שיעור הניצול של תקציב פעולות ההסברה לכ70%-.
תקציב ההסברה של הקונסוליה לשנת 1999 היה כ-26,000 דולר, מזה כ-16,000 דולר יועדו למשכורות עובדים מקומיים וכ-10,000 דולר בלבד לפעולות. ההוצאה על פעולות הסברה הגיעה באותה שנה לכ-8,250 דולר בלבד. לשנת 2000 הוקצבו לקונסוליה לפעולות הסברה כ-9,810 דולר בלבד. הסכומים הזעומים המוקצים בכמה סעיפים לפעולות הסברה מאפשרים לבצע פעולות מועטות בלבד, ואולם גם תקציבים אלו לא הוצאו במלואם.
לעתים מקציב המשרד לנציגויות סכומים נוספים המיועדים לאירועים מיוחדים ולהבאת מרצים. כדי לקבל סכומים אלה, הנציגות צריכה להגיש למשרד בקשות מיוחדות. עקב כך, ובשל התקציב הזעום העומד לרשות השליחים לפעולות בתחומים שונים, כמעט שאין להם אפשרות לפעול בדרך עצמאית, ויש שהם נאלצים לגייס חסויות של גופים חיצוניים. לדוגמה: בספטמבר 2000 ארגנה השגרירות את פסטיבל הקולנוע הישראלי. התקציב הנדרש לכך, לדברי השגרירות, היה כ-12,000 דולר, אולם המשרד הקציב לכך רק 2,000 דולר. השגרירות קיבלה את אישור המשרד לגייס את יתרת הכספים מתרומות וחסויות, ואספה תרומות מחברות פרטיות שונות. בשל העדר אפשרות להקים עמותה לצורך קבלת הכספים כנדרש על פי נוהלי המשרד, הופקדו ההכנסות באישור המשרד בחשבון מיוחד של השגרירות. בסיום האירוע נותרה בחשבון יתרה של כ-1,350 דולר, והשגרירות ביקשה להשתמש בסכום זה לארגון פסטיבל סרטים נוסף ביוני 2001.
יצוין, שבעניין איסוף תרומות בידי הנציגויות, העיר משרד מבקר המדינה בדוח שנתי 50ב (עמ' 362) כי "על המשרד לבחון שוב בחינה מעמיקה את סוגיית התרמות הכספים בנציגויות". לא נמצא כי המשרד נהג כך.
3. בתכנון פעולות הסברה יש לקבוע נושאים, מטרות, את קהלי היעד ואת אמצעי ההסברה המתאימים. תכניות העבודה של השגרירות והקונסוליה לשנת 2000 הוכנו בחודשים נובמבר ודצמבר 1999, לאחר רעידת האדמה בתורכיה, ומקצתן הושפעו מכך. מהבדיקה עלה, כי תכניות העבודה בתחומי ההסברה השונים היו כלליות למדי ונגעו לפעולות שוטפות בתחומי ההסברה השונים, כגון קיום קשר שוטף עם מערכות התקשורת, הפצת פרסומים, הזמנת מרצים, הסברה באמצעות האינטרנט והקמת תערוכות. בתכניות כמעט שלא צוינו פרויקטים מיוחדים ותכניות מיוחדות לביצוע במהלך השנה.
4. הסברה בכתב: כדי להגיע לקהלי היעד של הנציגויות, דרוש חומר בשפה התורכית. פעם עד פעמיים בשנה מפיקה השגרירות עלון בשפה התורכית ומפיצה אותו בקרב קהלי יעד שונים על פי רשימות תפוצה. גם המשרד מפיק חומר הסברה בתורכית, ואולם חומר זה הוא ישן יחסית וכללי מאוד. מדוח סיום תפקיד של סגן הקונסול הכללי באיסטנבול מיולי 2000 עולה כי יש צורך בהפקת קובץ מאמרים שיכלול גם סקירה של התפתחות היחסים בין ישראל לתורכיה וייתן תמונת מצב עדכנית, ואולם המשרד אינו מפיק חומר כזה.
5. מרצים: כדי להגיע אל רוב קהלי היעד של הנציגויות בתורכיה דרושים מרצים בשפה התורכית. ואולם בקרב שליחי המשרד בשגרירות ובקונסוליה נמצא רק דובר תורכית אחד. הצעת הקונסוליה לשלוח לתורכיה צוער שיוכשר בקורס אינטנסיבי לשפה התורכית לא מומשה. מדוח סיום תפקיד של סגן הקונסול הכללי באיסטנבול עולה, כי המטה בארץ נתבקש לפעול ביתר שאת בכל הקשור לארגון ביקורים של מרצים; לפי נתוני המשרד, בשנים 1999 ו-2000 ביקרו במסגרות אקדמיות שונות באנקרה ובאיסטנבול יותר מ-20 מרצים; אחדים מהם במימון חלקי של המשרד.
ענייני תרבות: הנספחת לענייני תרבות מוצבת, כאמור, בקונסוליה באיסטנבול, והיא אחראית לפעולות התרבות של נציגויות ישראל בתורכיה, היא כפופה לשגריר ופועלת בתיאום עם הקונסולית הכללית. הנספחת מועסקת בתור "עמ"י מועדף", בתנאי שכר משופרים. בשנת 1999 הוקצבו לקונסוליה באיסטנבול בסעיף תרבות כ-56,000 דולר, מהם כ-42,000 דולר יועדו למשכורת לנספחת התרבות וכ-13,800 דולר לפעולות. ההוצאה בפועל של הקונסוליה של פעולות תרבות הגיעה באותה שנה לכ-12,000 דולר. ההוצאה של השגרירות על פעולות תרבות בשנת 1999 הסתכמה ב-361 דולר בלבד - תשלום בעד כרטיס טיסה לפסטיבל סרטי נשים. לשנת 2000 הוקצבו לשגרירות לפעולות תרבות כ-2,000 דולר. לכאורה, סכומים קטנים אלו אינם מאפשרים פעילות תרבותית רחבה, אולם התקציב לפעולות התרבות איננו משקף את כל פעולות התרבות, שבהפקתן וארגונן עוסקת הנספחת לענייני תרבות. חלק מהתקציב לפעולות אלו מגיע מתרומות וחסויות שהנספחת משיגה בזכות קשריה הרבים באיסטנבול. בנסיבות מסוימות ולאירועים מיוחדים מקציב האגף לקשרי תרבות ומדע סכומים נוספים, בדרך כלל קטנים.
רוב אירועי התרבות שמפיקה הנספחת לענייני תרבות הם גדולים ומרשימים, ומשתתפים בהם אישים בכירים מתורכיה ומהקהילה היהודית המקומית. באוקטובר 2000 הוצגה באיסטנבול תערוכה של ציורים ישראליים שארגנה הנספחת. המימון לתערוכה בא ברובו מחסויות של גופים שונים (מלון, חברת התעופה אל-על ועוד) תמורת פרסום שניתן להם על גבי ההזמנות לאירוע. גם אירועים אחרים שארגנה הנספחת לענייני תרבות כמו, למשל, הזמנת אמן להופעה באיסטנבול מומנו באמצעות תרומות וחסויות. לא נמצא, כי המשרד ביקש פרטים על היקף התרומות והחסויות ועל זהות התורמים, כנדרש בנהלים.
פעולות שיתוף פעולה וסיוע בין-לאומי
במסגרת הפעילות השוטפת של האגף לשיתוף בין-לאומי (להלן - מש"ב) מתקיימים בארץ קורסים למשתלמים מתורכיה שגויסו באמצעות הנציגויות; כן מתקיימים קורסים מקומיים בתורכיה שמלמדים בהם מדריכים ישראלים. לדברי מנהל מחלקת ההדרכה במש"ב, בכל שנה באים לארץ כ-50-60 משתלמים מתורכיה, ומתקיימים בתורכיה כשלושה עד ארבעה קורסים ניידים. מש"ב מקיימת גם תכנית מיוחדת של קורסים בנושאי חקלאות ופיתוח קהילתי המיועדים למשתלמים מאזור ה"גאפ" - אזור פיתוח בדרום-מזרח תורכיה. במסגרת תכנית זו הגיעו לארץ במהלך כשלוש שנים בין 150 ל-200 משתלמים, והתקיימו בכל שנה כשלושה עד ארבעה קורסים ניידים.
הביקורת העלתה, שלשגרירות באנקרה אין תקציב שוטף לפעולות מש"ב, ואין מי שיעסוק בבדיקת הצרכים כדי להחליט על פרויקטים. עוד הועלה, כי השגרירות אינה מקבלת ממש"ב את המשוב הדרוש כדי לסייע לה בבחירת מועמדים לקורסים. בשגרירות לא היו נתונים מרוכזים על היקף ההשתתפות בקורסים השונים. נעשו רק פעולות מעטות במסגרת "מועדון שלום", מסגרת ארגונית שנועדה לשמור על קשרים עם המשתלמים; כמו כן אין פרסומים מתאימים בשפה התורכית המיועדים למשתלמים לשעבר. לשנת 2000 הוקצבו לקונסוליה באיסטנבול רק 1,350 ש"ח, שנועדו בעיקר לפעולות תרבות והסברה בקרב בוגרי הקורסים של מש"ב. הכינוס האחרון של "מועדון שלום" שארגנה הקונסוליה התקיים בדצמבר 1998.
יש לציין, כי בעקבות רעש האדמה שאירע בתורכיה באוגוסט 1999, השתתף מש"ב בכמה פרויקטים, מקצתם פרויקטים שיזמו השגרירות והקונסוליה, אשר מומנו ממקורות שונים, ובכלל זה תרומות, ובהם: הקמת יחידה לטיפול נמרץ בבית חולים בדוזג'ה; הקמת יחידת תא לחץ בבית חולים באיסטנבול; מרכז קהילתי בכפר הישראלי באדפאזרי, אשר הוקם ביוזמת ממשלת ישראל, בריכוז משרד הביטחון ובסיוע תקציבי של מש"ב. במועד הביקורת החלה מש"ב, ביוזמת השגרירות, להשתלב בפרויקט להקמת מרכז שיקום נפשי ופיזי בעיר איזמיט, שמנהלים ארגון סיוע אמריקני ועמותה תורכית; מש"ב משתלב בפרויקט בתחום ההדרכה, ובכוונתו להקציב לו עד 150,000 דולר במהלך שלוש שנים.
נכסים
עד סוף ספטמבר 2000 שכנה הקונסוליה הכללית באיסטנבול בשתי קומות צפופות ומוזנחות של בניין משרדים במרכז העיר. במהלך 1998 נבדקו חלופות שונות לשכירת מבנה באיסטנבול בעבור הקונסוליה. ב-7.12.98, לאחר שלא יצאו לפועל כמה הצעות לשכירת מבנים, הודיעה חטיבת משאבים חומריים (להלן - החטיבה) לקונסוליה שהיא רשאית לחתום על זיכרון דברים לרכישת קומה בבניין משרדים חדש.
1. לא נמצא כי לפני החתימה על זיכרון הדברים הוצגו להנהלת המשרד או לוועדה הבין-משרדית למקרקעי חו"ל, שאמורה לאשר רכישת נכסים, העלויות של רכישת מבנה לעומת העלויות של שכירת משרדים. זיכרון דברים בעניין הרכישה נחתם ב-8.12.98, המשרד פנה לוועדה בבקשה לאשר את הרכישה לאחר מכן (ב-13.12.98) ואישור הוועדה ניתן רק ב-14.12.98.
זיכרון הדברים לא הועבר לעיונה המוקדם של מחלקת התביעות, אף כי על פי נוהלי המשרד, כל מסמך בעל נפקות משפטית שנציגות בחו"ל חותמת עליו אמור להיות מועבר לעיונה המוקדם של המחלקה, כדי שתאשר אותו מבחינה משפטית. ממכתב של מחלקת התביעות מדצמבר 1999 עולה שלפני החתימה על זיכרון הדברים לא נבדקו שאלות משפטיות חשובות: אם למוכרים יש בעלות מלאה על הנכס; אם יש עליו שעבודים, עיקולים או חובות; אילו מסים חלים עליו, ועוד. שטח המשרדים שנרכשו הוא כ-1,000 מ"ר, ושולמו תמורתם כ-2 מיליון דולר.
2. את המשרדים שנרכשו היה צורך לשפץ שיפוץ יסודי כדי להתאימם לדרישות התפקודיות של הקונסוליה.
בדיון שהתקיים במארס 1999 בהשתתפות נציגים של המשרד ושל משרדים אחרים הוחלט, שהשיפוץ ייעשה בידי קבלן מקומי בכל שטח הקונסוליה, ולאחר סיום עבודתו יבוצעו עבודות נוספות על פי התכניות של המשרדים האחרים. לא נמצא, שלפני קבלת החלטה זו נבדקו העלויות הכספיות הכרוכות בביצועה.
3. מתכנני הקונסוליה - האדריכל, מהנדסי הבנייה והאינסטלציה ויועצים אחרים - נבחרו מתוך מספר מצומצם ביותר של מתכננים העובדים עם המשרד במשך שנים רבות, ולא בהליך מסודר ובחירה מנומקת. למשרד מבקר המדינה הומצא בדצמבר 2000 הסכם אחד שנחתם עם מתכנן הפרויקט, אולם מהבדיקה עלה כי ההסכם הוא משנת 1992. לא הומצאו הסכמים שנחתמו עם מתכננים ויועצים אחרים שהועסקו בפרויקט. לפני ההתקשרות עם הקבלן הישראלי הכין אדריכל הפרויקט אומדנים שונים של עלות הבנייה, ואולם לא נמצא כי המשרד הכין אומדנים של עלות הפרויקט כולו. בתשובתו למשרד מבקר המדינה מדצמבר 2000 הודיע המשרד כי ההוצאה על הפרויקט הגיעה לכ-3.5 מיליון דולר.
נוכח העובדה שישראל מייחסת חשיבות רבה ביותר ליחסיה עם תורכיה, ומעוניינת לפתח ולהעמיק את הקשרים עם מדינה זו, ונוכח שטחי הפעולה הרבים שהשגרירות והקונסוליה מבקשות לעסוק בהם, ראוי היה שיגובשו מסגרת לתיאום בין-משרדי ותכניות פעולה בשיתוף כל הגופים המדיניים, הביטחוניים והכלכליים של ישראל הפועלים בתורכיה. הביקורת העלתה, כי לא הוקמה מסגרת כזאת.
עוד הועלה, כי בעבר לא היה שיתוף פעולה בין השגרירות לקונסוליה. כמו כן הועלו כמה ליקויים בתחום הכספים ובתחומי מינהל, וכן בניהול הבנייה והשיפוץ של משרדיה החדשים של הקונסוליה באיסטנבול.
|