פעולות הביקורת
באגף התקציבים ובאגף הכספים שבמשרד הביטחון נערכה ביקורת על אופן ניהולם של שלושה סוגי הקפאות בתקציב הביטחון, המהווים את הנתח העיקרי של ההקפאות. ביקורת השלמה נערכה בצה"ל.
בתחום הבנייה במערכת הביטחון נבדקו שלושה מבין השלבים העיקריים של מלאכת הבנייה: היבטים בזימון קבלנים להשתתף במכרזים סגורים, פיקוח על עבודות בנייה ותהליך ההתחשבנות עם הקבלנים. הביקורת נערכה באגף בינוי ובאגפים אחרים שבמשרד הביטחון; בצה"ל היא נערכה במרכז בינוי שבאגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה ובמחלקת בינוי שבמפקדת חיל האוויר.
חיל האוויר מעניק שירותי הטסה למשרדי ממשלה, לגופים ממשלתיים ולמוסדות שונים, לרבות פעולות סיוע והצלה. במשרד הביטחון ובחיל האוויר נערכה ביקורת על סדרי הגבייה וההתחשבנות הכספית בין משרד הביטחון לבין המקבלים שירותי הטסה.
נבדקו היבטים בפעולות יחידת עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ולאזורי פיתוח. נבדקו בעיקר היבטים בתכנון, בתקצוב, בבקרה ובביצוע של פעולות יחידת עוזר השר הנוגעות למימון רכישת מרכיבי ביטחון, ולפרויקטים בתחום התשתית הביטחונית לרשויות מקומיות. בדיקת השלמה נערכה בענף תשתית שביחידת מתאם הפעולות בשטחים.
בשלהי שנת 1999 הוחלט להקים מערך כבאות והצלה אחוד שיפעל במצבי חירום. מערך אחוד זה מושתת על שירותי הכבאות הקיימים שיתוגברו בכוח אדם ממקורות פיקוד העורף. נבדקה היערכותו של מערך הכבאות וההצלה האחוד, והצטיידותם של שירותי הכבאות לקראת אירוע בלתי-קונבנציונאלי שלא בחירום, כשהמערך האחוד אינו מופעל. הביקורת נערכה בצה"ל - בפיקוד העורף ובאגף התכנון; במשרד הפנים - בנציבות כבאות והצלה ובחלק משירותי הכבאות הפרוסים בארץ; ובאגף כוח אדם בשעת חירום שבמשרד העבודה והרווחה.
נערכה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח ביקורת בנושא מרחב התפר שפורסם ביולי 2002, וכן בחינה של יישום החלטת ועדת השרים לביקורת המדינה המתייחסת לדוח זה. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד הביטחון, במועצה לביטחון לאומי ובמשטרת ישראל.
ניהול הקפאות בתקציב הביטחון - תקציר
מערכת הביטחון פועלת על פי תכנית עבודה שנתית, במסגרת תקציב הביטחון. משרד הביטחון (המשרד) מפעיל אמצעי בקרה שונים, כדי להבטיח שביצוע תכנית העבודה השנתית ייעשה במסגרת התקציב העומד לרשותו. כחלק מאמצעים אלה, מקפיא אגף התקציבים (את"ק) שבמשרד נתחים מתקציבי הגופים שבמערכת הביטחון. את"ק מפעיל סוגים שונים של הקפאות, בגין נושאים שונים, בסעיפי התקציב של הגופים. ההקפאות מונעות מהגופים בעלי התקציב מלממש חלק מתכנית עבודתם, עד להפשרתן. חלק מההקפאות אינו מופשר כלל עד לסוף השנה.
להלן הממצאים העיקריים מביקורת שערך משרד מבקר המדינה על ניהול ההקפאות בתקציב הביטחון:
הוראות המשרד אינן מגדירות את הנושאים שעבורם יבוצעו הקפאות; את אמות המידה לקביעת היקף ההקפאות הנדרש, להקצאתן בין הגופים התקציביים במערכת הביטחון ולהפשרתן במהלך השנה; ואת דרכי הניהול והמעקב על מערך ההקפאות.
ההקפאות, היוצרות חסימה טכנית של סכומי כסף בסעיפי תקציב של הגופים, מבוצעות ללא זיהוי פעילויות שיעוכבו במקביל בתכנית העבודה, עד להפשרת ההקפאות. בשל היעדר השיוך של ההקפאה לתכנית העבודה כבר בשלב התכנון, בהתרחש נסיבות שבהן הוחלט שלא להפשיר הקפאה, נעצר ביצועם של חלקים מתכנית העבודה בלי שנקבעו בה סדרי העדיפות הפנימיים מלכתחילה.
את"ק מנהל את סוגי ההקפאה השונים, באופן שאינו מאפשר לו לעקוב אחר השינויים הנעשים בכל אחד מהם במהלך השנה. משום כך, נפגעת יכולת הבקרה שלו על יעילותה של כל הקפאה, ועל השפעתה על מימוש תכניות העבודה של הגופים.
סוג אחד של הקפאות ("הקפאה מתוך יתרת התכנית") מיועד להיערכות לקראת שינויים שיידרשו בתכניות הגופים התקציביים במהלך שנת העבודה ולריסון קצב צריכת התקציב על ידי הגופים. באת"ק לא קיימות אמות מידה לקביעת היקף הקפאה זו, ואין בידיו ביסוס לקביעת ההקפאה בהיקפה הקיים. כמו כן, את"ק לא ערך בשנים האחרונות ניתוחים על נתוני ההקפאות וההפשרות, שמהם ניתן היה ללמוד על הצורך בהקפאה בהיקף שהוא קובע.
את"ק מחלק את ההקפאות בין הגופים התקציביים השונים, שלא על פי מפתח ברור וקבוע וללא תיאום עם אגף התכנון שבמטה הכללי (מטכ"ל), האחראי, בין היתר, לקביעת מסגרות התקציב בצה"ל. כך, במצב שבו לא יופשרו הקפאות עד לסוף השנה, עלולות, לכאורה, מסגרות התקציב של גופים תקציביים להשתנות, שלא על פי החלוקה שקבע המטכ"ל.
זה שנים פועל צה"ל על פי תכנית עבודה החורגת ממסגרת המקורות שהועמדו לרשותו. בהמלצת את"ק, בוצע צמצום של תכנית העבודה, כדי להקטין את הפער בינה לבין המקורות (התכנסות). בגין הפער שנותר יצר את"ק הקפאה בתקציבי הגופים, בגובה יתרת החריגה מהמקורות.
ההקפאה בגין אי-התכנסות תכניות העבודה, שהפכה בשנים 2000-2002 לקיצוץ בשל היעדר מקורות, הגיעה לידיעת הגופים התקציביים לאחר סיום שלב התכנון. כתוצאה מכך, התכנון המרחיב התבצע בלי שניתנה הדעת מלכתחילה לסימון הפעילויות שיוקפאו על פי סדר עדיפות מטכ"לי.
סוג אחר של הקפאות שמבצע את"ק ("חסימות ושריוני מגן") משמש מנגנון לשריון תקציב עבור התייקרויות שעל המשרד לשלם בגין התחייבויותיו משנים קודמות. שלא על פי ההוראות, צוות "תזרים מזומנים" הפועל במשרד, בראשות נציג של אגף הכספים, אינו מעורב בתהליך זה. כמו כן, בשל ביטול הוראה העוסקת בנושא, אופן קיום המנגנון אינו מעוגן עוד בהוראות המשרד.
בשנים 2000 ו-2001 היה פער ניכר (עודף) בין שריוני התקציב, שביצע את"ק בגין ההתייקרויות הצפויות, לבין ההתייקרויות שהיו בפועל.
לקראת כל שנת תקציב מעריך את"ק באמצעות מודל סטטיסטי את גובה ההתייקרויות הצפויות לשנת התקציב, שבגינן נעשים שריוני התקציב. עד לשנת 2002 (כולל) לא עדכן את"ק במשך השנה תחזיות אלו. בשנים 2000-2002, לקראת סוף שנת התקציב, נשארו בתקציב הגופים יתרות תקציב חסומות בסכומים ניכרים. הפשרתם של חלק מסכומים אלה התבצעה בפועל רק בסוף השנה, כשמועד ההפשרה המאוחר לא איפשר לגופים לנצלם בשנת העבודה שלה הם יועדו.
שריוני התקציב בגין התייקרויות מחולקים בין סעיפים תקציביים, מבלי להיות מקושרים להזמנות שבגינן הופעלו. לפיכך, במקרים רבים נרשמו חשבוניות התייקרות בסעיף תקציבי אחד, כשהשריון הוטל בסעיף תקציבי אחר. במצב זה, השריון אינו מקוזז כנגד חשבונית ההתייקרות, ולפיכך מחייב פנייה יזומה של הגוף התקציבי לאת"ק לשם ביטול השריון המיותר.
היבטים בהתקשרויות עם קבלנים ובפיקוח על עבודות בינוי - תקציר
אגף בינוי שבמשרד הביטחון (להלן - אגף בינוי) מופקד, בין היתר, על התקשרות עם מתכננים וקבלנים לביצוע עבודות בינוי ואחזקה; הספקת חומרי תשתית וציוד מכני הנדסי לבינוי; הפעלת ועדה לבחירת מתכננים עבור גופי מערכת הביטחון; פיקוח צמוד על עבודת הקבלנים והתחשבנות כספית עימם. פעילות זו נעשית לפי צורכי גופים שונים העוסקים בבינוי בצה"ל ובמערכת הביטחון האזרחית. מרבית עבודות הבינוי של משרד הביטחון (להלן - המשרד) מבוצעות עבור צה"ל. בביקורת עלו ליקויים בתחומים הבאים:
בתקנות חובת המכרזים (התקשרויות מערכת הביטחון), התשנ"ג-1993, נקבע, שהספקים שאליהם תיעשה הפנייה להזמנת הצעות, ייבחרו ככל הניתן בסבב מחזורי, כדי ליתן להם הזדמנות נאותה, והכל בהגינות ובמטרה להבטיח את מירב היתרונות לעורך המכרז. סדרי עריכת רשימות לזימון קבלנים לא תאמו לנדרש בהוראות, שפרסם המשרד בעקבות התקנות האמורות: רשימות לזימון קבלנים שהוכנו החל משנת 1994 לא לקחו בחשבון חלק מהקבלנים שהתאימו להשתתף באותם מכרזים; ציוני הערכות איכות לקבלנים לא דווחו למחשב המרכזי, וממילא לא נלקחו בחשבון בהכנת הרשימות לזימון קבלנים; וסדרי התיעוד של תהליך זימון קבלנים למכרזים לקו בחסר.
הפיקוח הצמוד והפיקוח העליון נועדו ללוות את העבודה בכל שלביה ולבדוק את ביצוע העבודה בהתייחס ללוח הזמנים שנקבע בחוזה עם הקבלן, לתכניות ולמיפרטים, לעלויות העבודה ולטיב העבודה והחומרים שהושקעו. בהוראות המשרד ואגף בינוי לא הוגדרו במפורט ובמרוכז מכלול סדרי הפיקוח הצמוד על עבודות הקבלנים. מעבר לכך, ההוראות של הגופים הדורשים בצה"ל בנוגע לסדרי הפיקוח העליון אינן אחידות, אף שמאפייני הפיקוח העליון וקשרי הגומלין עם אגף הבינוי זהים; וגם תהליכי הפיקוח העליון בחלק מעבודות הבינוי לקו בחסר. כמו כן, הגופים הדורשים ואגף בינוי אינם יוזמים ביקורת מקצועית של העבודה שבוצעה, שתבטיח את מיצוי זכותו החוזית של המשרד כנגד הקבלן לתיקון במועד של פגמים שהתגלו בתקופת הבדק.
נוכח ההיקפים הגדולים של עבודות בינוי בצה"ל ונוכח הנתונים והחישובים הרבים שבחשבונות ומורכבותם, קיימת חשיבות לביצועו של תהליך הבקרה והאישור של חשבונות הקבלנים לפי ההוראות והנהלים. חלק מהתהליך אינו מתבצע כנדרש בהוראות. כמו כן, בשל מחסור באמצעי מחשוב מתאימים, בחלק ממחוזות אגף בינוי נבדקים החשבונות ידנית, וחלק מדוחות המעקב אחר הטיפול של הגורמים השונים בחשבונות אינם קיימים, או שחסרים בהם נתונים; כתוצאה מכך, הבקרה על החשבונות אינה מלאה.
התחשבנות כספית בגין שירותי הטסה וחילוץ של חיל האוויר - תקציר
חיל האוויר (להלן - ח"א) מבצע שירותי הטסה למשרדי ממשלה, לגופים ממשלתיים ולמוסדות שונים. שירותי ההטסה כוללים, בין השאר, הטסות של נשיא המדינה וראש הממשלה בארץ ובחו"ל, הטסות של נושאי משרות ממלכתיות וכן פעולות סיוע והצלה. בתמורה לשירותי הטסה אלה, דורש משרד הביטחון תשלום ממקבלי השירותים.
בניגוד לנאמר במסמך שהפיצה לשכת הרמטכ"ל בשנת 1996 ולהוראות אגף הכספים במשרד הביטחון, לא התנה ח"א ביצוע הטסות לגופים מתוקצבים מתקציב המדינה (כגון משרדי ממשלה) בקבלת התחייבות כספית מראש. בהיעדר התחייבות כזו, בחלק מהמקרים לא הצליח משרד הביטחון לגבות את החוב שנוצר בגין הטסות שח"א ביצע.
ח"א אינו מחייב את לשכת נשיא המדינה בגין הטסות שמעניק החיל לנשיא, בלי שהתקבלה במשרד הביטחון החלטה מפורשת למתן פטור מתשלום.
ח"א מבצע הטסות לגורמים שונים בצה"ל בלי לקבל החזר על העלויות הכרוכות בכך.
יכולתו הייחודית של ח"א לסייע בחילוץ אווירי מאפשרת למדינה שלא להחזיק תשתית נפרדת למטרה זו. אולם, הטיסות לצורכי חילוץ ממומנות בחלקן הגדול מתקציב ח"א: יכולת הגבייה של משרד הביטחון מוגבלת, ולא קיים תקציב ייעודי לנושא.
כתוצאה מהאמור לעיל, ח"א מפנה מיליוני ש"ח למטרות שאינן במרכז ייעודו.
היבטים בפעולות עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח - תקציר
יחידת עוזר שר הביטחון להתיישבות, תשתית ולאזורי פיתוח (אזו"פ) (להלן - יחידת עוזר השר) הינה מסגרת ארגונית במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), בראשות עוזר השר הכפוף ישירות לשר. יחידת עוזר השר מפעילה, בין היתר, יחידת משנה להתיישבות ולתשתית לאומית (להלן - היחידה להתיישבות). תפקידי עוזר השר נקבעו בהוראות משהב"ט - הוראת "עוזר השר להתיישבות, תשתית ואזורי פיתוח - הוראת ארגון" (להלן - הוראה א' ); והוראה לגבי "בניית מקלטים, רכישת מרכיבי ביטחון ליישובים ובניית/שכירת מחסנים לערכות מגן" (להלן - הוראה ב').
בין תפקידיו של עוזר השר, כפי שמצוין בהוראות האמורות, נמנים: סיוע לרשויות מקומיות וליישובים בהקצאות תקציב לרכישת מרכיבי ביטחון, וכן ייזום וסיוע בנושאי ביטחון בתחומי ההתיישבות במסגרת התקציב שבאחריותה ובמסגרת שיתוף פעולה עם משרדי ממשלה אחרים; פיקוח ומעקב על ביצוע מדיניות שר הביטחון בנושא ההתיישבות בתחומי אזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) ואזור חבל עזה (להלן - אזח"ע); ותיאום מדיניות מערכת הביטחון עם משרדי הממשלה ועם פיקוד העורף (להלן - פקע"ר) בנוגע למיגון ומקלוט העורף בכלל, ויישובי העימות והספר, בפרט.
התקציב של יחידת עוזר השר, שנכלל בתקציב משהב"ט, הסתכם בשנים 2000 עד 2003 בממוצע שנתי בכ-28 מיליון ש"ח (במחירים שוטפים). כ-48% מן התקציב הממוצע הוקצו לרשויות המקומיות לרכש ולהקמה של מרכיבי ביטחון. זאת, באמצעות ועדת הקצאות (להלן - הוועדה) שבראשות עוזר השר, שהוסמכה בהוראה ב' לאשר קריטריונים למרכיבי ביטחון חריגים, לקבוע סכומי גג להשתתפות ולאשר הקצאות מימון ליישובים.
נמצאו ליקויים בתחום תכנון הפעולות השנתיות והקצאת התקציב למימונן, שהתבטאו כלהלן:
א. מרבית הפעילות השנתית והתקציב נקבעים רק במהלך השנה, ולא מתוך תכנון מקיף ומראש במסגרת תכנית עבודה, הבנויה בהתאם לסדרי העדיפות שלפיהם מוקצה התקציב לכל אחד מן השימושים. כתוצאה מכך ומגורמים נוספים, בשנת 2002 היו פערים גדולים, ברובם בשיעור של עשרות אחוזים, בין התכנון לבין הביצוע של תכנית העבודה והתקציב.
ב. עוזר השר מאגם תקציבים ממשרדי ממשלה אחרים לביצוע פרויקטים משותפים בתחום ההתיישבות והביטחון, שהסתכמו בשנים 2000-2003 בכ-80 מיליון ש"ח
בממוצע שנתי. היחידה להתיישבות לא קבעה נהלים וקריטריונים לפעילותה במימון פרויקטים משותפים.
נמצאו ליקויים בתחום סמכות אישור המימון של ועדת ההקצאות, ובנוגע לקריטריונים למתן הסיוע, כלהלן:
א. בשנים 1998 עד מועד סיום הביקורת, אפריל 2003, אישרה הוועדה את הקריטריונים לסוגים של מרכיבי הביטחון ולהשתתפות משהב"ט במימון מרכיבי ביטחון ליישובים. חלק מהקריטריונים אינם מאפשרים לקבוע סדרי עדיפויות של הצרכים, כמתחייב מכללי מינהל תקין.
ב. הוועדה סייעה לרשויות מקומיות שפנו אליה ללא שבחנה את מצבן הכלכלי, כמתחייב מהקריטריונים שהיא עצמה קבעה כתנאי למתן הסיוע.
ג. הוועדה החליטה בדצמבר 2000, בגין המצב הביטחוני, לאפשר ליחידה להתיישבות למשך שלושה חודשים לאשר בקשות בעניין מרכיבי ביטחון, בלי להביאן לדיון בוועדה. הוועדה האריכה הסדר זה גם לשנים 2001-2003; הפיכת ההסדר למקובל וקבוע עומדת בניגוד להוראה ב'.
נמצאו ליקויים בסיוע לרשויות מקומיות וליישובים במימון מרכיבי ביטחון כלהלן:
א. בשנים 2001-2003 סייעה היחידה להתיישבות לרשויות מקומיות בישראל, באיו"ש ובאזח"ע במימון מרכיבי ביטחון בסיסיים וחריגים ובמימון פרויקטים אחרים בסכומים של עשרות ומאות אלפי ש"ח. נמצאו מקרים שהיחידה להתיישבות סייעה במימון מרכיבי ביטחון לנקודות יישוב באיו"ש ובאזח"ע, שטרם הוסדר מעמדן הסטטוטורי. התברר, כי בדרך כלל, הסיוע ניתן בלי לדרוש מהן אישורים המעידים על כך שהעבודות והקמת המרכיבים נעשות במקרקעין וביישובים, שעניינם הסטטוטורי הוסדר.
ב. בשנים 1999-2002 סייעה היחידה להתיישבות לשבע רשויות מקומיות בהקמת תחנות רדיו לשעת חירום, טרם שפקע"ר אפיין את הצרכים ואת הדרישות של מרכיב ביטחון זה, כנדרש בהוראות.
ג. בשנים 2000 ו-2001 סייעה היחידה להתיישבות, באישור הוועדה, לשלוש רשויות מקומיות בהקמת מטווחים בסכומים שחרגו בעשרות אחוזים מהסכומים המירביים שקבעה הוועדה לצורך כך, וזאת בלי שנמצא תיעוד לנימוקים לחריגות אלה.
ד. היחידה להתיישבות נהגה במשך השנים 2000-2003 לסייע מתקציבה בסכומים של מאות אלפי ש"ח כל שנה לפרויקטים משותפים, כגון הקמת גשר לצרכים חקלאיים וצבאיים, ללא קריטריונים, ומבלי שהוגדרו סמכויותיה בתחום זה; היחידה להתיישבות סייעה, תוך חריגה מסמכותה, לשיקום ולהקמת מקלטים, שבסמכות פקע"ר; כמו כן, אישרה הוועדה סיוע במיגון מוסדות חינוך ומבנים, ואף עבור אנשים וגופים פרטיים, ללא אמות מידה.
במרבית המקרים שבהם סייעה היחידה להתיישבות מתקציבה לרשויות מקומיות ולגופים אחרים בתחום מרכיבי ביטחון ופרויקטים, היא לא ערכה מעקב ובקרה על ביצוע העבודות, כנדרש בהוראות, אלא הסתפקה באישורים פורמליים על השלמת העבודה, ללא פירוט של ביצוע הפרויקט; ובחלק מהמקרים היא ערכה מעקב ובקרה בדיעבד.
בנושא שינוע מבנים יבילים (קרוואנים) והצבתם באיו"ש, נמצאו מקרים, שעוזר השר לשעבר אישר בשנת 2002 לרשויות מקומיות באיו"ש ולגופים אחרים לשנע ולהציב מבנים יבילים, וזאת לפני שהוסדר המעמד הסטטוטורי של הקרקעות שבתחומן הוצבו המבנים היבילים.
היערכות מערך הכבאות וההצלה למצבי חירום - תקציר
עד לשלהי שנות ה-90, מרבית הכבאים שבתחנות הכיבוי גויסו בחירום לצה"ל למקצועות ולתפקידים שונים, ורק חלק מהם הוצב מחדש בתחנות הכיבוי יחד עם חיילי מילואים נוספים, שלא היו מיומנים לבצע את תפקידם ככבאים. הדבר גרם לכך, שהפעלת מערך זה הייתה מסורבלת ולא יעילה. בסוף שנות ה-90, בחנה ועדה משותפת לנציבות הכבאות וההצלה שבמשרד הפנים ולפיקוד העורף שבצה"ל את נושא שיתוף הפעולה של שני גופים אלה בחירום (להלן - ועדת השת"פ). בתחילת שנת 2000, לאחר פרסומן של המלצות ועדת השת"פ, ולאחר אימוצן בידי מפקד פיקוד העורף ונציב הכבאות וההצלה, אורגן מחדש מערך הכבאות וההצלה כמערך אחוד, כשהתפיסה היא, שבחירום יישארו המסגרות האורגניות של תחנות הכיבוי וההצלה, ואליהן יצטרפו חיילי מילואים של פיקוד העורף כיחידות תגבור. עוד נקבע בהמלצות ועדת השת"פ, שעל פיקוד העורף להכשיר את חיילי יחידות התגבור לתפקידם ולאמנם יחד עם הכבאים שאליהם יצטרפו בתחנות הכיבוי.
משרד מבקר המדינה ערך ביקורת על היערכותו של מערך הכבאות וההצלה האחוד ועל הצטיידותם של שירותי הכבאות לקראת אירוע בלתי-קונבנציונלי שלא בחירום, כשהמערך האחוד אינו מופעל. בביקורת עלו ליקויים, שהשפיעו על קצב הפיכתו של המערך האחוד למיבצעי, ועיקרם:
א. ועדת השת"פ קבעה לוחות זמנים לא מציאותיים לאיושן של יחידות התגבור, להכשרתן, לפרסום פקודת ארגון למערך האחוד ולהכרת שירותי הכבאות כמפעלים חיוניים. זאת, בין היתר, כתוצאה מאי-התחשבות בעיכובים צפויים הנובעים ממעורבותם של גורמים נוספים שהיה בהם כדי להשפיע על יישום החלטותיה.
ב. התקיימו יחסי גומלין ושיתוף פעולה רופפים בין נציבות כבאות והצלה לבין פיקוד העורף, שעה שהקמת המערך האחוד מצריכה שיתוף פעולה הדוק בין הגורמים.
ג. חסרה תורת הפעלה למערך האחוד לתרחישים קונבנציונליים ובלתי-קונבנציונליים, המהווה אבן דרך בסיסית לגורמים המעורבים לצורך היערכותם לחירום ולפעילות מיטבית בעת הצורך.
ד. טרם נקבעה סופית המסגרת, שבאמצעותה תובטח בחירום זמינותם של הכבאים החייבים בשירות ביטחון ושל אלה הפטורים ממנו.
ה. רק כ-14% מחיילי יחידות התגבור הוכשרו לתפקידם, כנדרש בהנחיות פיקוד העורף, וכלל המערך האחוד טרם התאמן לתפקידו כמקשה אחת, כנדרש בהמלצות ועדת השת"פ ובהנחיות פיקוד העורף.
ו. פעולתם ויכולת תפקודם של כלל הכבאים באירוע בלתי-קונבנציונלי תהיה מוגבלת. זאת, משום שאף לאלה הפועלים בעת רגיעה קיים חוסר בציוד ייעודי לאירועים דלעיל, ולחיילי יחידות התגבור, שיצטרפו אליהם בחירום, כלל אין ציוד כזה.
נשק פחות קטלני - תקציר
בעקבות הפרות הסדר מצד תושבי אזור יהודה והשומרון ואזור חבל עזה, ובעיקר עם פרוץ האירועים ב-1987, עלה הצורך בצה"ל באמצעי לחימה המתאימים להתמודדות עמן.
לפיכך, מאז שנת 1988 החל צה"ל להצטייד ולהשתמש באופן מוגבר בנשק פחות קטלני (נפ"ק), לאמור, אמצעי לחימה, שהסבירות שהם יגרמו מוות או נזק פיזי בלתי הפיך היא נמוכה. עם אמצעי לחימה אלה נמנו, בין השאר, תחמושת גומי וגז ורימוני הלם.
בשנת 2000, כתוצאה מהאירועים שליוו את יציאת צה"ל מלבנון, נקבע בצה"ל, כי קיים צורך מיבצעי בנפ"ק משופר, בעל יכולות טובות יותר מבחינת הדיוק, הטווחים והיעילות הגזרתית, לעומת האמצעים שהיו ברשותו באותו מועד. זאת נוכח העובדה, שחיילי צה"ל נאלצו להתמודד עם המון של מפירי סדר, כשבעומק ההמון או מאחוריו פעלו אנשים חמושים. צורך מיבצעי זה התגבר לנוכח אירועי ה"נכבה" והר הבית שהתחוללו: האחד - במאי, והשני - בספטמבר 2000, והמשכם.
בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בנושא הנפ"ק נבדקו מספר היבטים של הנושאים הבאים:
א. ההצטיידות והשימוש בנפ"ק המצוי ברשות צה"ל במהלך פעילות כוחותיו באזור יהודה והשומרון.
ב. פעילות הפיתוח והרכש מאז אמצע שנת 2000 של נפ"ק משופר.
בדיקת ההצטיידות והשימוש בנפ"ק הקיים בצה"ל העלתה, כי קיים מחסור ניכר באמצעי לחימה אלה לעומת התקן שנקבע. מחסור זה נובע, בנוסף על אילוצי תקציב, גם מניהול לקוי של המלאי, הגורם לבסיס נתונים לא אמין.
תכנון המלאים של הנפ"ק ותכנית ההצטיידות בו אינם עונים על הצרכים הכרוכים בעימות מתמשך.
בדיקת הפעולות, שנקטה מערכת הביטחון לשיפור מערך הנפ"ק העומד לרשותה, העלתה, כי למרות הגדרת הצורך בשיפור מערך זה כ"בהול", השינויים שחלו בו, יחסית למצב שהיה קיים ערב תחילתה של הפעילות שנבדקה, היו קטנים, ובעתיד הנראה לעין ימשיך צה"ל להשתמש באמצעים שהיו ברשותו עוד בטרם החליט על הצורך בשיפורם. מצב דברים זה נובע, בעיקר, מהיעדר ראייה מקיפה ומגובשת בנוגע למכלול ההיבטים שיש להצטיידות ולשימוש בנפ"ק משופר ומאופן הנחיית הגורמים המעורבים בתהליך השיפורים.
דירוג עובדי המחקר בצה"ל ובמערכת הביטחון - תקציר
דירוג עובדי המחקר הוא דירוג שכר ייחודי בשירות הציבורי, והוא נועד, בין היתר, לעובדים העוסקים במחקר או בפיתוח בתחום מדעי הטבע והטכנולוגיה. בביקורת נבדקו סדרי הטיפול בנושא דירוג המחקר בצה"ל ובגופים ממשלתיים במערכת הביטחון העוסקים במחקר ובפיתוח (להלן - גופי המחקר).
דירוג המחקר בצה"ל
לפי פקודת מטכ"ל העוסקת בנושא דירוג המחקר בצה"ל (להלן - הפקודה), זכאים לדירוג המחקר קצינים בשירות קבע העוסקים בביצוע או בניהול של מחקר או של פיתוח במדעי הטבע והטכנולוגיה, ואשר משרתים ביחידה שהוכרה, על פי המצב עד סיום הביקורת, כיחידת מחקר על ידי הוועדה לדירוג עובדי מחקר (להלן - הוועדה העליונה בצה"ל). הזכות להיכלל בדירוג המחקר נקבעת בנפרד לכל קצין על ידי הוועדה העליונה בצה"ל. התהליך לקבלת דירוג מחקר בצה"ל כולל שלושה שלבים עיקריים: הגשת בקשה לדירוג מחקר על ידי מפקדו של הקצין הממלא תפקיד מחקר; בחינת הבקשה ואישורה בחיל שאליו משתייך הקצין; ובחינה ואישור של הבקשה על ידי הוועדה העליונה בצה"ל. בדצמבר 2002 שירתו בצה"ל כ-1,200 קצינים בעלי דירוג מחקר; ההוצאה השוטפת לתשלום שכרם הסתכמה באותה שנה בכ-390 מיליון ש"ח.
להלן הממצאים העיקריים בתחום זה:
א. צה"ל לא קבע תקנים ואף לא קבע שיא תקן לעובדי המחקר, וזאת חרף העובדה שבשנים האחרונות חל גידול חד ובלתי מבוקר במספר בעלי הדירוג בצבא, ולמרות שסוכם בין צה"ל לאגף הממונה על השכר במשרד האוצר בשנת 2002, שצה"ל יקבע רשימת תקנים לעובדי המחקר.
ב. במועד סיום הביקורת טרם יושמה החלטתו של סגן הרמטכ"ל מפברואר 2002 בדבר ביצוע סריקה מחודשת של היחידות שהוכרו כיחידות מחקר בצבא, וסימון התפקידים שהוכרו כתפקידים מזכים לדירוג מחקר.
ג. במרס 2003 ערך צה"ל שינויים בפקודה, לרבות בחלק מהדרישות לקבלת זכאות לדירוג מחקר, בלי שערך בדיקה כלכלית באמצעות היועץ הכלכלי לרמטכ"ל, במטרה לנתח כיצד השינויים שנערכו בפקודה עשויים להשפיע בעתיד על העלויות הכרוכות בהעסקת עובדי המחקר בצבא.
ד. הוועדה העליונה בצה"ל פעלה משך שנים ללא שקבעה נהלים לסדרי עבודתה.
ה. צה"ל והוועדה העליונה בצה"ל לא קבעו נוהל המסדיר את תהליך האישור של יחידה כיחידת מחקר.
ו. נמצא, כי ראשי אכ"א בעבר החליטו על שינוי הקריטריונים שנקבעו בפקודה בנושא דרישות ההשכלה, בלי שנערכה קודם לכן עבודת מטה לבחינת ההשלכות התקציביות. החלטותיהם אף יושמו על ידי הוועדה העליונה בצה"ל בלי שבוצעו התיקונים המתאימים בפקודה.
ז. הוועדה העליונה בצה"ל העניקה לקצינים, בהתאם לסמכותה, דרגות מחקר הגבוהות מהדרגה המירבית הקבועה בפקודה, בלי שפירטה את הנימוקים שעמדו בבסיס החלטותיה.
ח. הוועדה העליונה בצה"ל נהגה לאשר תוספת תפקיד לקצינים בעלי דירוג מחקר, אף שאלו לא עמדו בקריטריונים שנקבעו בנושא זה בפקודה.
ט. לא קיים בצה"ל תהליך סדור לטיפול בבקשות בטרם העברתן לוועדה העליונה בצה"ל. בפועל, נמצא שוני בין תהליכי הבחינה והאישור של בקשות של קצינים בחילות השונים, ולעתים אף במסגרת אותו חיל.
י. צה"ל לא קבע הסדר אחיד בנוגע לפניות של קצינים לגורמים בתעשיות הביטחוניות ובחברות אזרחיות העוסקות במו"פ לשם קבלת מכתבי המלצה. פניות אלה עלולות לעורר חשש ממשי לניגוד עניינים, שכן בשל הקשר העסקי בין צה"ל לבין התעשיות הביטחוניות והחברות האזרחיות האמורות, להחלטותיהם של אותם קצינים יש השלכות כספיות ועסקיות ישירות.
יא. במרבית החילות והזרועות שנבדקו לא נשמרו עבודות המחקר באופן שיטתי, ונתונים אודותיהן לא רוכזו במאגר מידע אשר היה יכול לשמש גורמים שונים העוסקים במחקר ובפיתוח (להלן - מו"פ) בצה"ל. בפועל היו העבודות פזורות בין הקצינים השונים שהיו שותפים לכתיבתן.
דירוג המחקר בגופי המחקר שבמערכת הביטחון
עובדי המחקר בגופי המחקר שבמערכת הביטחון שייכים לדירוג המחקר בשירות המדינה. הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) מסדירות את הטיפול בנושא זה. גופי המחקר שנבדקו הם: יחידות א' ו-ב', מפעלים ג' ו-ד', מוסד מחקר ומשרד הביטחון. הטיפול בנושא מתנהל בשתי רמות עיקריות: ועדות פנימיות הפועלות בגופי המחקר (להלן - הוועדות הפנימיות), וועדה עליונה לדירוג עובדי מחקר במערכת הביטחון הפועלת בנציבות שירות המדינה (להלן - הוועדה העליונה בנש"ם). במרס 2003 עבדו בגופי המחקר שנבדקו כ-630 עובדי מדינה בעלי דירוג מחקר. עלות השכר של עובדי המחקר במשרד הביטחון, ביחידה ב' ובמפעלים ג' ו-ד' הסתכמה בדצמבר 2002 בכ-190 מיליון ש"ח.
להלן הממצאים העיקריים בתחום זה:
א. ההרכב הקיים של הוועדה העליונה בנש"ם, המושתת ברובו על נציגי גופי המחקר, שונה מהותית מההרכב האמור בתקשי"ר, שנועד להבטיח בחינה אובייקטיבית ומקצועית של בקשות לאישורי הזכאות לדרגות המחקר הגבוהות.
ב. הבקרה של הוועדה העליונה בנש"ם על עבודתן השוטפת של הוועדות הפנימיות הפועלות בגופי המחקר, הייתה מצומצמת ביותר.
ג. טיפול הוועדה העליונה בנש"ם בבקשות להעלאת עובדי מחקר לשתי הדרגות הגבוהות בדירוג לא נעשה לפי הנוהל המקובל בנושא דירוג עובדי מחקר במוסדות האקדמיים בארץ, כנדרש בהוראות התקשי"ר.
ד. נמצא פער בין הקריטריונים שנקבעו בתקשי"ר לאישור דירוג מחקר לעובדי מטה, לבין הקריטריונים שנקבעו בתקנון הוועדה העליונה בנש"ם.
ה. נציבות שירות המדינה אישרה לגופי המחקר, כי הרכב הוועדות הפנימיות יושתת על עובדים של גוף המחקר. המדובר בשינוי משמעותי בהשוואה להרכב שנקבע בתקשי"ר (שכלל גם נציג נש"ם ונציג ממוסדות מחקר או מוסדות אקדמיים בארץ), העלול לפגוע בתהליך הבחינה הניטרלי של הבקשות.
ו. נמצא, כי עובדים של גופי המחקר הזכאים לדירוג המחקר אינם משובצים בתפקידים שאושר לגביהם תקן של עובדי מחקר.
ז. חלק מגופי המחקר העניקו לעובדים תוספת תפקיד שלא על פי הקריטריונים שנקבעו בנושא זה בתקשי"ר.