הסקירה מוגשת לח"כ בנימין אלון, על-רקע הצעת חוק שהוגשה על-ידו, אשר מטרתה להפריד בין התביעה הכללית לבין הייעוץ המשפטי לממשלה. לבקשת ח"כ אלון, מתמקדת הסקירה בשלושה היבטים מרכזיים:
- הייעוץ המשפטי הניתן לרשות המבצעת ושאלת כוחו המחייב לגביה.
- ההפרדה או אי-ההפרדה בין מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה לבין זה של התביעה הכללית.
- ייצוג הממשלה בבתי המשפט ושאלת זכאותו של שר לייצוג פרטי בערכאות משפטיות.
בטרם יפורטו עיקרי הממצאים ביחס לכל אחת מהסוגיות האמורות מן הראוי להקדים מספר מילים.
מוסד היועץ המשפטי לממשלה הקיים בישראל שונה במידה רבה ממקבילותיו במדינות אחרות, שחלקן נסקרות במסמך זה. כפי שיפורט בהמשך, המוסד הישראלי שואב את מקורותיו מהדגם האנגלי, שהשפיע על התפתחות דגמים דומים במדינות בעלות שיטת המשפט האנגלו-אמריקנית וכן על יצירת מוסד היועץ המשפטי לממשלה (Attorney-General) בארץ ישראל המנדטורית. מן הטעם הזה, בין השאר, חלק ניכר מהמסמך עוסק בסקירת ההסדרים הקיימים במדינות בהן נוהגת שיטת המשפט האמורה (בריטניה, ניו-זילנד, אוסטרליה, ארצות-הברית וקנדה). ואולם, בעוד שבמדינות אלה היועץ המשפטי לממשלה הוא במובהק אישיות פוליטית, המשמש גם כשר ובחלקן אף כחבר בקבינט הממשלתי המצומצם, הרי שבישראל היועץ המשפטי לממשלה אינו אישיות פוליטית אלא עובד ציבור. במלים אחרות, במדינות האמורות, או לפחות בחלקן, היועץ המשפטי לממשלה נושא בתפקידים פוליטיים מובהקים שחורגים מסמכויותיו ותפקידיו של היועץ המשפטי בישראל.
לעומת זאת, במדינות אחרות בעלות המסורת של שיטת המשפט הקונטיננטאלית, שחלקן נסקרות אף הן במסמך, למעשה לא קיים מוסד של "יועץ משפטי לממשלה", לפחות לא כזה התואם את הדגם המוכר בישראל או במדינות האנגלוסקסיות. תחת זאת, באותן מדינות את תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה ממלאים גופים שונים, לעתים בנוסף לתפקידים אחרים שאינם נחלתו של היועץ המשפטי לממשלה בישראל. כך למשל בגרמניה, אין מוסד של יועץ משפטי לממשלה. בגרמניה המונח Attorney-General מתייחס למעשה לתובע הכללי, אך אין זה מתפקידו של האחרון ואף לא מתפקידו של מוסד אחר לתת ייעוץ משפטי לממשלה. בצרפת המוסד שנותן לממשלה ייעוץ משפטי הוא "מועצת המדינה" (Le Conseil d'État), גוף שמשמש במקביל גם כבית הדין העליון לעניינים מנהליים. בפינלנד ובשבדיה המוסד הקרוב ביותר לזה של היועץ המשפטי לממשלה הוא זה של ה-Chancellor of Justice, שמשמש גם כאומבודסמן (נציב תלונות הציבור) הממשלתי. יצוין, כי לאור האמור, לאורך המסמך ולגבי כל אחת מהמדינות הנסקרות בו הועדף השימוש במונחים הקיימים באותה מדינה לתיאור התפקידים הרלוונטיים, על פני השימוש במונח "יועץ משפטי לממשלה".
