טוהר המידות של נבחרי ציבור

כלל יסוד הוא, בכל מערכת דמוקרטית, כי מעמדו של עובד הציבור כנאמן הציבור. משכך, מידת המוסר, הנאמנות, הטוהר וניקיון הכפיים הנדרשים ממנו הינה גבוהה מאוד. מידות אלו נועדו להבטיח מינהל תקין. נקודת המוצא של מאמר זה הינה, שמנבחר ציבור רמת המידות הנדרשת גבוהה הרבה יותר משל עובד ציבור, שהרי נבחר ציבור נבחר על-ידי הציבור עצמו בכדי שזה ישרתו וישמור על האינטרסים של הציבור שבחר בו. ואם בנבחר ציבור עסקינן, קל וחומר ובן בנו של קל וחומר, על אחת כמה וכמה, כשמדובר בנבחר ציבור אשר נבחר בשם אמות המוסר, הנאמנות, הטוהר וניקיון הכפיים שחרט על דגלו, ובשמן נבחר. אמות מידה גבוהות אלה הנדרשות מנבחר ציבור, מגבילות את פעולותיו ומכפיפה את התנהגותו לכללי התנהגות נוקשים. כללים אלו נועדו לא רק בכדי למנוע מנבחר ציבור לעבור עבירות, אלא גם בכדי לחזק את אמון הציבור ברשויות השלטון. אמון זה של הציבור בנבחריו הוא זה שממנו הרשות הציבורית שואבת את סמכותה ומשכוחה היא פועלת. ללא אמון זה, אין למערכת שלטון דמוקרטית כל קיום. יפים לעניין זה דברי כבוד הנשיא ברק בבג"צ 6163/92 אייזנברג נ' שר הבינוי והשיכון (טרם פורסם), בציינו: "אמון הציבור ברשויות השלטון הוא מנכסיה החשובים של הרשות השלטונית, ושל המדינה. כאשר הציבור מאבד את אמונו ברשויות השלטון הוא מאבד את אמונו באמנה החברתית המשמשת בסיס לחיים משותפים. יש ליתן משקל נכבד לשיקולים הבאים לקיים, לשמר ולפתח את תחושת הציבור, כי משרתיו אינם אדוניו, וכי הם עושים את מלאכתם למען הציבור, מתוך יושר ונקיון כפיים. אכן, טוהר השירות והשורות עומד בבסיס השירות הציבורי ובבסיס המבנה החברתי שלנו". לשם הגשמת נאמנות זו, ובכדי לשמור ולשקוד על כללי משפט ציבורי תקין, הוטלו על עובד הציבור מערכות שונות של כללים ודינים באשר לאופן הפעלת שיקול דעתו. נבחר הציבור הפועל לפי כללים ודינים אלו, מבטיח הפעלה ראויה של הסמכות השלטונית מחד, ואמון הציבור במערכת זו, מאידך. אמון שנבחרי הציבור פועלים ומונעים מתוך הגינות, יושר, ענייניות, שוויון וסבירות ולא מתוך מניעים אישיים ופסולים. להמחשת כללי ומידת האתיקה והמוסר הגבוהים הנדרשים מעובד הציבור בכלל ומנבחר הציבור בפרט, יש ללמוד, בין היתר, מהאיסור של עובד הציבור בדבר קבלת מתנות. סע' 2 לחוק שירות הציבור (מתנות), תש"ם-1979 [להלן - "חוק המתנות"], קובע: "ניתנה לעובד הציבור באשר הוא עובד הציבור מתנה - בין בישראל ובין בחוץ לארץ, בין שניתנה לו עצמו ובין שניתנה לבן זוגו החי עימו או לילדו הסמוך על שולחנו - ועובד הציבור לא סירב לקבלה ולא החזירה לנותנה לאלתר, תקום המתנה לקניין המדינה; ובמתנה שאין בה קניין, חייב עובד הציבור לשלם לאוצר המדינה את שוויה". חוק המתנות קובע, כי "מתנה" הניתנת לעובד הציבור באשר הוא עובד הציבור הופכת קניין המדינה, ועל עובד הציבור להודיע על קבלתה ולנהוג בה בדרך שתקבע. בכך, נקבעה בחוק נורמה של התנהגות שעניינה החובה להודיע על המתנה ולמסור אותה בהיעדר אישור להמשך החזקתה. הפרתה של נורמת התנהגות זו מהווה עבירת משמעת [השווה סעיף 2(17) לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג- 1963)]. "מתנה" מוגדרת בחוק המתנות באופן מרחיב. משמעותה "הקניית נכס שלא בתמורה או מתן שירות או טובת הנאה אחרת שלא בתמורה" (סעיף 1). הגדרה זו חלה על כל טובת הנאה, בין "חפצית" ובין שאינה חפצית. אין כל יסוד להגביל את חוק המתנות למתנות חפציות בלבד. מתנה חלה, כאמור בחוק המתנות, גם על מתן "טובת הנאה אחרת" שלא בתמורה. כך הסביר בית המשפט העליון את תכליתו של חוק המתנות: "אכן, תכליתו של חוק המתנות היא להבטיח טוהר מידות בשירות הציבור. הוא נועד לחזק את אמון הציבור ברשויות השלטון. הוא מכוון למנוע תחושה בציבור שעובד הציבור מקבל את שאינו "מגיע לו". הוא בא להקדים תרופה למכה ולשלול רינונים כי המתנה נועדה להשפיע על שיקול דעתו של עובד הציבור, ושהיא באה לא רק באשר הוא עובד ציבור אלא בעד פעולה הקשורה בתפקידו.

"ביסוד חוק המתנות מונח הרצון לקבוע כללי התנהגות של עובדי ציבור, שהם רחבים יותר מאלה המכוסים על-ידי עבירת השוחד או הפרת האמונים. מטרתו של חוק המתנות להסדיר קבלת מתנות הניתנות לעובדי ציבור באשר הם עובדי ציבור, בין אם המתנה הינה בעד פעולה הקשורה בתפקידם ובין אם היא אינה קשורה בו" (בג"צ 7074/93 מאיר סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2), 748, עמ' 790-791). נמצאנו למדים איפוא, כי נבחר הציבור אשר מפר את הקוד ההתנהגותי והאתי לו הוא כפוף, פוגע לא רק בו ובאמון שהציבור רוכש לו, אלא פוגע הוא בשלטון כולו וביכולתו לשלוט ולתפקד. וכדברי כבוד הנשיא ברק, בציינו: "אמון הציבור הוא המשענת של רשויות הציבור והוא המאפשר להן למלא את תפקידן" [בג"צ 6163/92 אייזנברג נ. שר הבינוי והשיכון (טרם פורסם)]. על דברים אלו חזר בהדגשה יתירה גם בבג"צ 4267/93, אמיתי - אזרחים למען מינהל תקין וטוהר המידות נ. ראש ממשלת ישראל (טרם פורסם), בציינו: "יכולתו של השלטון לשלוט מבוסס על אמון הציבור בו. באין אמון הציבור אין השלטון יכול לתפקד". נבחר הציבור צריך לדעת, שלא למען עצמו הוא פועל אלא למען האינטרס הציבורי, שלשמו נבחר. ברגע שנבחר הציבור אינו פועל ממניע זה, הוא פוגע באושיות השלטון והדמוקרטיה. נבחר הציבור צריך לדעת, שכל מעשיו צריכים להיות לטובת הציבור שבחר בו. יפים לעניין זה דבריו של השופט ח' כהן בבג"צ 142/70 שפירא נ. הוועד המחוזי של לשכת עורכי הדין ירושלים, פ"ד כה (1) 325, בעמ' 331: "לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידיה כנאמן, וכשלעצמה אין לה זכויות או חובות נוספים על אלה, או שונות ונפרדות מאלה, אשר הן נובעות מנאמנות זו או הוקנו לה או הוטלו עליה מכוח הוראות חקוקות". סכנה שלטונית דמוקרטית קיומית זו, התלויה בהתנהגות נבחר הציבור, מטילה חובה המוטלת לעתים להפסיק את כהונתם של עובדי ציבור אשר בהתנהגותם פגעו באמון הציבור ברשויות השלטון. עמד על כך הנשיא ברק בבג"צ 7074/93 הנזכר, בציינו: "המשך כהונתו של נושא משרה אשר מיוחסים לו מעשים חמורים של הצהרה כוזבת, של רישום כוזב ושל ניסיון לקבל דבר במרמה, יפגע ביחס הכבוד של האזרח לשלטון, ובאמון של הציבור ברשויות השלטון. דמות השלטון בישראל, 'תום-ליבו והגינותו'... ינזקו באופן מהותי. הדוגמא והמופת של המנהיגות יעומעמו'... הנה כי כן, ביסוד השירות הציבורי עומד האדם. עמידה על מינויו של האיש המתאים, והעברתו מתפקידו של האיש הלא מתאים, הם תנאי בסיסי לקיומו של שירות ציבורי הנהנה מאמון הציבור.

הנה כי כן, ביסוד השירות הציבורי עומד האדם. עמידה על מינויו של האיש המתאים, והעברתו מתפקידו של האיש הלא מתאים, הם תנאי בסיסי לקיומו של שירות ציבורי הנהנה מאמון הציבור". ודוק: חמור שבעתיים נבחר ציבור החשוד בלקיחת שוחד ובביצוע מעשים חמורים, מאשר נבחר הציבור החשוד במעשים שיש בהם "פגם אסתטי" אך הנתונים לשיקול דעתו של עובד הציבור, ואין הם בגדר המעשה הפלילי או המשמעתי. כללים אלו שהזכרנו מומלצים במשפט העברי כדרך שטוב לו לאדם לדבוק בה. ואם באדם רגיל מהישוב עסקינן על אחת כמה וכמה כשמדובר בנבחר הציבור. כך למשל, יש ללמוד מההצעה המובאת בספר העיקרים מאמר שלישי פרק ל: "ועל זה הדרך בעצמו הוא מה שאמרו בא ישעיה והעמידן על שש, כי ישעיה עשה ששה כללים למצות, והם שלא יחטא האדם בפעל אבל יפעל הפעולות הטובות וזהו הולך צדקות, ושלא יחטא בדבור וזהו דובר מישרים, ושלא יחטא במחשבה וזהו מואס בבצע מעשקות, שהמיאוס הוא הפך החמדה שהיא בלב, ואחר כך אמר שלא יספיק שלא יחטא באחת מכל אלו אלא שאף הוא נזהר שלא להחזיק יד עוברי עבירה, וזהו נוער כפיו מתמוך בשחד, כי לא די שלא יקח שוחד אלא שנוער כפיו מלתמוך ידי הלוקח שוחד, ולא די שלא יחזיק יד עוברי עבירה אלא שאף הוא מתרחק מראות ברע או מלשמוע המעשה הרע, וזהו אוטם אזנו משמוע דמים ועוצם עיניו מראות ברע". לסיום, לא נותר לנו אלא לקוות שנבחרי הציבור הקיימים והעתידיים, יבינו את גודל האחריות השלטונית והדמוקרטית המונחת על כתפיהם. כך גם, אני תקווה שנבחר ציבור שסרח יסולק מתפקידו והציבור הבוחר בו יידע לבוא איתו ועם מפלגתו שבחרה בו להוציא הכח אל הפועל את עקרונותיה בחשבון. רק כך נוכל לשמור על מערכת שלטונית מוסרית ודמוקרטית הפועלת למען הציבור ולשמירה על האינטרסים הציבוריים. כך נוכל להבטיח בראש ובראשונה הגינות, טוהר מידות ונקיון כפיים, שהם מסימניו של משמשל תקין וראוי לשמו. חשוב ביותר, שמידות אלה יתקיימו וגם ייראה שנתקיימו.

__________________

הכותב הינו מרצה באוניברסיטת בר-אילן, ושותף במשרד עורכי דין "קורץ", "שיבר" ושות'.