תקציר
השירות הציבורי מושתת על עובדים קבועים שאינם מתחלפים כל אימת שמתחלף השר הממונה עליהם, ומתמנים לתפקידם על פי כישוריהם המקצועיים ללא קשר לשיוכם הפוליטי. אחד החריגים לכלל זה הן משרות העובדים בלשכות שרים וסגני שרים, המכונים לעתים משרות אמון. משרות אלה נועדו לאפשר לשרים להסתייע בלשכותיהם בעובדים שמינו לפי שיקול דעתם ועל פי מידת האמון האישי שהם רוחשים להם.
במאי 2004 היה התקן המאושר לעובדים אלה, בכלל משרדי הממשלה, 370 משרות, ובפועל היו מאוישות 325 משרות. עלות השכר החודשית להעסקתם הייתה כ-3.2 מיליון ש"ח. ברוב המקרים אוישו משרות האמון באנשים ממפלגתו של השר.
בדיקת סדרי המינוי וההעסקה של עובדים במשרות אמון במשרדי ממשלה אחדים (להלן - המשרדים שנבדקו) העלתה, כי נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות) ומשרדי הממשלה שנבדקו לא הסדירו נושאים מרכזיים העוסקים בענייני עוזרים ויועצים בלשכות שרים, עד תום הביקורת.
הנציבות קבעה תקנים אחידים למשרות אמון לשרים, לסגני שרים ולשרים בלי תיק וככלל אישרה להעסיק את המספר המרבי המאושר של עובדים אלה בלי הבחנה עניינית בין המשרדים. הנציבות גם לא עמדה בכללים שקבעה, ולעתים אישרה חריגה מהמספר המרבי של העוזרים והיועצים או מרמת השכר המרבית המאושרת.
למרות מספרם הרב של היועצים והעוזרים במשרות האמון, תחומי עיסוקם וסדרי עבודתם לא הוגדרו: הנציבות לא קבעה למשרות אלה תיאור תפקיד ודרישות משרה; במשרדים שנבדקו תפקידיהם נקבעו בידי השרים ולא נמסרו לידיעת הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש או לדרגים המקצועיים במשרד.
המשרדים שנבדקו לא אכפו על עובדים במשרות אמון את הסייגים והמגבלות על פעילות מפלגתית הקבועים בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-1959 והתקשי"ר: לא כל העובדים נדרשו להפסיק להיות חברים בגוף בוחר ; וחלקם עסקו בפעילות מפלגתית מובהקת וישירה לקידום עניינים פוליטיים של השר.
גם במישור המקצועי לא אכפו המשרדים שנבדקו, במידה מספקת, על היועצים והעוזרים במשרות האמון את המגבלות שתכליתן הפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי במשרד: במשרדים אחדים התערבו היועצים בפעולות ביצוע שבאחריות הגורמים המקצועיים של המשרד, בעיקר בנושאי כוח אדם, כספים ובטיפול פרטני בפניות ציבור. מרבית המנהלים הבכירים במשרדים שנבדקו ציינו, כי אין בידם די כלים למנוע התערבות של היועצים בהליכי הביצוע והצביעו על אי בהירות ביחסי הגומלין בין היועצים לדרגים המקצועיים.
במרבית המשרדים שנבדקו לא נמצא תיעוד לעבודתם של היועצים והעוזרים במשרות האמון. נוכח היעדר הגדרות תפקידים ונהלי עבודה בינם ובין הגורמים המקצועיים, לא ניתן לדעת במה בפועל עסקו היועצים בלשכות השרים, ובאיזו מידה הם סייעו לשר בניהול ענייני המשרד ובקביעת מדיניותו.
מבוא
1. השירות הציבורי מושתת על עובדים קבועים, שאינם מתחלפים כל אימת שמתחלף השר הממונה עליהם. עובדים אלה מתמנים לתפקידם על פי כישוריהם המקצועיים ובלי שלשיוכם הפוליטי יהיה משקל כלשהו בהליך המיון והבחירה לתפקיד. חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, מתווה את הדרך למינויים באמצעות מכרז פומבי, שמבטיח בחירת הכשירים ביותר לכל משרה, אגב שמירה על שוויון הזדמנויות, על היעדר שרירות ומשוא פנים ועל ניתוק הליך הבחירה משיקולים בלתי עניינים ומהקשרים פוליטיים. הרעיון המונח בבסיסו של החוק הוא א-פוליטיזציה של השירות הציבורי:
השירות הציבורי באמצעות עובדי מדינה אמור להינתן באופן שוויוני ולפי כללים גלויים לכל מגזרי האוכלוסייה, והוא אמון על מתן שירות מקצועי לכל שר מכל מפלגה ללא תלות בעמדה הפוליטית של עובד המדינה. עם זאת, החוק פוטר מחובת מכרז משרות מקצועיות ותפקידים בכירים בשירות הציבורי, כמו מנהלים כלליים במשרדי ממשלה.
חריג נוסף לחובת מכרז הן משרות של עובדים בלשכות שרים, המצריכות קשר אישי מובהק עם השר. משרות אלה, המכונות גם "משרות אמון", נועדו לאפשר לשר להסתייע בלשכתו בעובדים שהוא רשאי למנות לפי שיקול דעתו ועל פי מידת האמון האישי שהוא רוחש לנושא המשרה, ללא הליך תחרותי בין מועמדים. עם תום כהונת השר אמורים גם העובדים המועסקים במשרות אלה לסיים את שירותם.
2. על פי הוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) , חוזרי נציבות שירות המדינה (להלן - הנציבות, או נש"מ) ותקנון הכספים והמשק שמוציא החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - תכ"ם) , שר או סגן שר רשאים למנות ללא מכרז בלשכותיהם: יועץ, עוזר, מנהל לשכה, מזכיר ונהג (להלן - עובדי לשכה). מספרם של עובדי הלשכה יהיה על פי תקן שנקבע לאותה לשכה על-ידי הנציבות. על פי הנחיות הנציבות, המספר המרבי של עוזרים ויועצים במשרות אמון בלשכת שר לא יעלה על שמונה, לרבות מנהל הלשכה. המספר המרבי של היועצים והעוזרים בלשכת סגן שר ושר בלי תיק לא יעלה על ארבעה, לרבות מנהל לשכה. כמו כן רשאים שר וסגן שר להעסיק נהג במשרת אמון.
במרס 2003, בחוזר משותף של הנציבות והממונה על התקציבים במשרד האוצר , נקבע, שבלשכת שר מותר להעסיק, נוסף על מנהל לשכה, עד חמישה עובדי מזכירות במשרות אמון, ובלשכת סגן שר או שר בלי תיק - עד שלושה עובדי מזכירות. המספר המרבי הכולל של משרות האמון הוא אפוא 14 בלשכות שרים ושמונה בלשכות סגני שרים ושרים בלי תיק.
באפריל 2003 החליט צוות שרים "לאפשר חלופות נוספות בדרך העסקה של יועצים ועוזרים בלשכות שרים, במשרות אמון, על פי הצרכים המיוחדים של השר". המסמך מפרט שש חלופות, המאפשרות העסקה של חמישה עד שבעה יועצים במשרות אמון ברמות שכר שונות (נוסף על מנהל לשכה, נהג ועד חמישה עובדי מזכירות), ובלבד שסכום השכר הכולל המרבי של כל היועצים לא יעלה על 77,300 ש"ח לחודש.
3. על עובדים במשרות אמון חלות מגבלות שתכליתן הפרדה בין הדרג הפוליטי לדרג המקצועי במשרד. על פי הוראות התקשי"ר , עובדי לשכת שר אינם רשאים להשתלב בהיררכיה של המשרד ולהיות מעורבים בפעולות ביצוע שלו, להשתתף בוועדות מקצועיות או להעביר מטעם השר הוראות לעובדים, אלא באמצעות הנהלת המשרד. כמו כן אין להטיל עליהם תפקיד המתייחד לעובדיו הקבועים.
על עובדי הלשכה חלים הסייגים והמגבלות על פעילות מפלגתית כעל שאר עובדי המדינה, במשרד ומחוצה לו. חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק הסיוג) והתקשי"ר אוסרים על פעילות מפלגתית מהותית וישירה בתחומם של משרדי ממשלה. עם זאת, בהתאם לדינים אלה רשאים עובדי הלשכה לעסוק בפעילות מפלגתית בתחום המשרד או מתקן ממשלתי אחר, אם זו נעשית במסגרת פעילות מינהלית כסיוע לשר או לסגן השר. במרס 2003, עם כינון הממשלה המכהנת, החלו שרי הממשלה למנות בלשכותיהם עובדים במשרות אמון.
בחודשים אפריל-אוגוסט 2004 בדק משרד מבקר המדינה במשרדי ממשלה אחדים (להלן - המשרדים שנבדקו, או המשרדים) את סדרי המינוי וההעסקה של עובדים במשרות אמון בלשכות שרים, בלשכות שרים בלי תיק ובלשכות סגני שרים. ואלה המשרדים שהבדיקה נעשתה בהם: משרד הפנים - בלשכת השר דאז מר אברהם פורז ובלשכת הסגן דאז של השר, פרופ' ויקטור בריילובסקי; משרד הבריאות - בלשכת השר מר דני נוה; משרד החוץ - בלשכת השר מר סילבן שלום; המשרד לקליטת העלייה (להלן - משרד הקליטה) - בלשכת השרה גב' ציפי ליבני; משרד הרווחה - בלשכת השר דאז מר זבולון אורלב; משרד החינוך, התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך) - בלשכת השרה גב' לימור לבנת; משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) - בלשכת השר מר אהוד אולמרט ובלשכת הסגן דאז של השר מר מיכאל רצון;
משרד האוצר - בלשכת השר מר בנימין נתניהו; ומשרד ראש הממשלה - בלשכת השר בלי תיק דאז ד"ר עוזי לנדאו ובלשכת השר בלי תיק מר נתן שרנסקי. בדיקות השלמה נעשו במינהלים למשאבי אנוש של המשרדים ובנציבות שירות המדינה, שהיא גוף המטה בתחום העסקת עובדים בשירות המדינה וגורם פיקוח ובקרה על יישום הוראות הדין והתקשי"ר בנושאים הקשורים למינוי והעסקה של עובדים בשירות המדינה. נוסף על כך הופץ שאלון למנהלים הבכירים של המשרדים שנבדקו (להלן - המנהלים), כדי לבחון היבטים אחדים של הנושא (להלן - השאלון).
סיכום
השירות הציבורי מושתת על עובדים קבועים שאינם מתחלפים כל אימת שמתחלף השר הממונה עליהם. עובדים אלה מתמנים לתפקידם על פי כישוריהם המקצועיים ובלי שלשיוכם הפוליטי יהיה משקל כלשהו בהליך המיון, הבחירה והמינוי לתפקיד. חריג לכלל זה הם עובדים במשרות האמון בלשכות שרים הפטורות ממכרז.
עובדים אלה נבחרים בידי השרים לפי שיקול דעתם ומידת האמון האישי שהם רוחשים להם. תפקידם של עובדים אלה לסייע לשרים בלשכותיהם בעניינים הדורשים זיקה אישית ורמת אמון גבוהה, כל זאת לצד סגל המשרד המקצועי הקבוע, הבלתי תלוי בחילופי שלטון ושיוך פוליטי, האחראי על פעולות הביצוע במשרד.
בחוק ובתקשי"ר נקבעו סייגים והגבלות בתחום המקצועי והמפלגתי, שיבטיחו הפרדה בין הדרג הפוליטי למקצועי בפעילות העובדים במשרות האמון במשרד.
נמצא, כי עוזרים ויועצים התערבו בפעולות ביצוע שעליהן מופקדים גורמים מקצועיים במשרדים, ולעתים אף עסקו בפעילות פוליטית בניגוד להוראות החוק והתקשי"ר. לרוב לא נמצא תיעוד לעבודתם ואין כל אפשרות לדעת במה עסקו היועצים וכיצד סייעו לשרים. תחומי פעילותם ותפקידיהם לא הוגדרו, וגם לא נקבעו דרישות לכישורים וניסיון מוגדרים, אפילו לא ליועצים המקצועיים.
ממצאי הדוח מצביעים גם, שנציבות שירות המדינה אישרה למרבית המשרדים להעסיק את המספר המרבי של עוזרים ויועצים במשרות אמון, בלי לעשות הבחנה עניינית בין המשרדים.
לדעת משרד מבקר המדינה, נושא העסקת עוזרים ויועצים בלשכות שרים מחייב הסדרה מחודשת, בין היתר על ידי קביעת תקן, לפי פרמטרים שייקבעו, וכן הגדרה ברורה של התפקידים ותחומי העיסוק של היועצים, שצריכה להינתן על ידי נציבות שירות המדינה בתיאום עם הנהלות המשרדים. בנוסף, כדי לאפשר ליועצים לסייע לשר בניהול ענייני המשרד מבלי שיתערבו בהליכי הביצוע, ראוי שנציבות שירות המדינה תגבש נוהל כלל משרדי לזיקה בין היועצים לדרגים המקצועיים במשרד.
