דוח מבקר המדינה [54א] - פרק שני

תשלומים לנפגעי פעולות איבה

פעולות הביקורת

באגף השיקום ובאגף נפגעי פעולות איבה שבמשרד הראשי של המוסד לביטוח לאומי ובכמה סניפים של המוסד ברחבי הארץ נבדקו תהליך האישור של תביעות לתגמול טיפול רפואי ואופן חישוב התגמול; כמה נושאים הנוגעים לטיפולו של המוסד בנכים נפגעי פעולות איבה, ובהם ביצוע התשלומים החודשיים של תוספת למימון צרכים מיוחדים ושל דמי ניידות וביצוע התשלומים השנתיים של מענק נעליים ושל דמי ביגוד; תשלומים לטיפול אישי בידי הזולת ופיצוי על אבדן הכנסה שאישר אגף השיקום במסגרת תכניות שיקום למשפחות שכולות ולבני משפחה של פצועים נפגעי איבה.

תקציר

חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970 (להלן - חוק נפגעי איבה), שעל ביצועו מופקד המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד), משווה את הזכויות של נפגעי פעולות איבה ובני משפחותיהם בקרב האוכלוסייה האזרחית לזכויות של נכי צה"ל והמשפחות השכולות שבטיפול משרד הביטחון. בנפגעי פעולות איבה מטפלים שני אגפים במוסד, אגף איבה ואגף שיקום. אגף איבה במוסד משלם לנפגעים תגמול לטיפול רפואי (להלן - תט"ר) בפרק הזמן שבו הם אינם מסוגלים לעבוד או לתפקד בשל קבלת טיפול רפואי; וכן משלם תגמול נכות שוטף הכולל תוספות והטבות לנפגעים שוועדה רפואית קבעה להם דרגת נכות, ותגמול שוטף הכולל תוספות והטבות למשפחות שכולות (אלמנים, אלמנות, יתומים והורים שכולים) של מי שנספו בפעולות איבה. אגף השיקום מאתר צרכים ייחודיים של הנפגעים ונותן להם מענה ומופקד על התשלומים הכרוכים בכך. בשנת 2001 הוציא המוסד 202.6 מיליון ש"ח על טיפולו בנפגעי פעולות איבה, ובשנת 2002 הוא הוציא למטרה זו 296.4 מיליון ש"ח. בשנת 2001 שילם המוסד תט"ר לכ-156 נפגעים; וכן שילם תגמולים שוטפים (בכל חודש בממוצע) לכ-1,720 נכים ולכ-998 משפחות שכולות של 904 חללים. באותה שנה טיפל אגף השיקום במוסד ב-1,006 נפגעי פעולות איבה. בשנת 2002 שילם המוסד תט"ר לכ-593 נפגעים; וכן שילם תגמולים שוטפים (בכל חודש בממוצע) לכ-1,807 נכים ולכ-1,287 משפחות שכולות של 1,124 חללים. אגף השיקום טיפל באותה שנה בכ-1,331 נפגעים. משרד מבקר המדינה בדק באגפי האיבה והשיקום במשרד הראשי של המוסד וב-15 סניפים של המוסד ברחבי הארץ את תהליך האישור של התביעה לתט"ר ואת אופן חישוב התט"ר; כמה נושאים הנוגעים לטיפולו של המוסד בנכים נפגעי פעולות איבה; ואת תשלומי אגף השיקום למשפחות שכולות ולבני משפחה של פצועים נפגעי פעולות איבה שאושרו במסגרת תכניות שיקום.

תגמול טיפול רפואי

בכמה תיקי נפגעים חסרו אישורים של רופא המוסד על תקינותם של אישורים רפואיים בדבר תקופות אי-כושר לעבודה שצירפו נפגעים לתביעות לתט"ר שהגישו למוסד. חלק מהנהלים בעניין חישוב התט"ר שעל פיהם פועל המוסד, אינם חופפים לאלה של משרד הביטחון, והדבר יוצר חוסר שוויון בין הנפגעים המטופלים בשני הגופים. אין הנחיות ברורות על אופן החישוב של התט"ר, ובכלל זה על רכיבי השכר שיש לכלול בו, וגם אין הקפדה על ביצוע הנחיות קיימות בעניין התט"ר. כתוצאה מכך, כשליש מהנפגעים השכירים קיבלו תט"ר קטן או גדול מהמגיע להם. כמה נפגעים שהם עובדים עצמאיים קיבלו תגמול גדול מזה שהגיע להם. אף שיש לנכות מהתט"ר דמי ביטוח בריאות בסכום המזערי (84 ש"ח בדצמבר 2002), יש שהמוסד לא ניכה מהתט"ר דמי ביטוח בריאות כלל, או ניכה אותם בשיעור מלא (שהגיע לעתים ליותר מ-1,000 ש"ח). המוסד שילם תט"ר לנפגעים שהיו אמורים להמשיך ולקבל את שכרם ממעבידיהם; נפגעים מאושפזים קיבלו תט"ר קטן מהמגיע להם; חלק מהנפגעים קיבלו גם תט"ר וגם תגמול נכות, אף שעל פי ההוראות ניתן לקבל רק אחד מהם. בשל עיכוב בהעמדתם של נפגעים לפני ועדה רפואית, לא קיבלו נכים הטבות מסוימות המשולמות רק ממועד קביעת דרגת הנכות; מועד תחילת הנכות, שיש לו משמעות כספית נכבדה, אינו נקבע על פי כללים אחידים.

תגמולים לנכים

במאגר הנתונים של נפגעי פעולות איבה, המאפשר לאתר נכים על פי סוג הליקוי הגופני או השכלי שנגרם להם עקב הפגיעה (להלן - פגימה), רושם המוסד פגימות פיקטיביות או רושם פגימות קיימות שונות בשם פיקטיבי אחד. ברישום כזה יש כדי לפגוע במיצוי זכאותם של נכים לתוספות ולהטבות שונות משום שהוא אינו מאפשר לדעת באילו פגימות לוקה כל נכה, והוא אף עלול לאפשר תשלום שלא כדין למי שאינם זכאים לו. אף שנתוני הנכים (כגון תאריך לידה) החיוניים לקביעת זכאותם לתוספות ולהטבות שונות רשומים במאגר הנתונים של נפגעי פעולות איבה, יש שהנכים לא קיבלו באופן אוטומטי את התוספות וההטבות המגיעות להם (כגון תוספת בשל גיל) או קיבלו אותן באיחור. אף שהמוסד מקבל ממשרד הפנים מידע שוטף החיוני לקביעת זכאותם של נכים לתוספות ולהטבות שונות (כגון מידע על מצב משפחתי), מידע זה לא נרשם במאגר הנתונים של נפגעי פעולות איבה, ועקב כך יש שנכים לא קיבלו את התוספות וההטבות המגיעות להם, ויש שהמוסד שילם אותן למי שאינם זכאים (למשל, לאחר פטירת נכה). בשל אי-בהירות בניסוח ההוראות (למשל, בנושא מועד תחילת הזכאות לדמי ניידות) או בשל היעדר הוראות כתובות (למשל, בנושא זכאותם של שאירים של נכים לתוספות ולהטבות), לא קיבל המוסד החלטות אחידות בכמה נושאים. עקב כך, יש שהמוסד לא שילם לזכאים תוספות המגיעות להם. בשל אי-מילוי האמור בתקנות ובהוראות, יש שהמוסד שילם לנכים תוספות ומענקים שאינם זכאים להם, ויש שהוא שילם אותם בסכום גדול או קטן מהמגיע לנכה בהתאם לשיעור נכותו או לסוג פגימתו. עיכוב בכינוסן של ועדות רפואיות מונע מנכים למצות את זכאותם לדמי ניידות במלוא תקופת הנכות. גם מענקים שנתיים, כגון מענק לנעליים ומענק לביגוד, שהזכאות להם מותנית, בין היתר, במין הנכה ובסוג הפגימות שהוא לוקה בהן, לא שולמו לכל הזכאים או שולמו ברמה שאינה מתאימה. כמו כן, יש שהמוסד לא שילם לנכים תוספות והטבות חדשות שפורטו בהוראות מעודכנות של משרד הביטחון (כגון תוספת לעזרת הזולת לעיוור שאין ברשותו כלב נחייה).

תשלומי שיקום

המוסד אינו מעדכן את נתוני ההכנסה של הורים שכולים, הרשומים באגף איבה ומשמשים לחישוב התגמול השוטף, על פי מידע שוטף על הכנסות שהוא מקבל מנציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין. עקב כך יש שהמוסד שילם להורים שכולים תגמולים גדולים מהמגיע להם. לצורך קביעת הזכאות לתוספת לעזרת הזולת להורים שכולים מתבסס אגף השיקום על ההכנסה המשמשת בסיס לחישוב התגמול השוטף, אף שלעניין זה עליו להתבסס על רכיבי הכנסה אחרים. אגף השיקום לא עדכן את סכום התוספת לעזרת הזולת לשכולים כאשר חלו שינויים בתעריפי משרד הביטחון, ויש שרמת הזכאות לא עודכנה בעקבות החלטה של רופא המוסד לשנותה. עקב כך קיבלו הורים שכולים ואלמנים תוספת לעזרת הזולת שהייתה קטנה מהמגיע להם בסכום שהגיע לאלפי שקלים. בהיעדר הוראה ברורה ומפורטת בדבר הפיצוי על אבדן הכנסה המגיע לבני משפחה של נפגעים הפצועים קשה ומאושפזים בבית חולים ובדבר הדרכים לחישובו, לא חושב הפיצוי על פי כללים אחידים. אף שבהוראות משרד הביטחון נקבע סכום מרבי של פיצוי על אבדן הכנסה, שילם המוסד, על פי הנחיות בעל-פה שקיבל ממשרד הביטחון בעניין זה, סכומי פיצוי גדולים מהסכום המרבי שנקבע בהוראות. על המוסד להסביר לכל הנזקקים לשירותיו את זכויותיהם בבהירות ובפירוט. נוכח סבך ההוראות הנוגעות לזכויות של נפגעי פעולות איבה, על המוסד להשקיע מאמצים מיוחדים להעמיד את הנפגעים על זכויותיהם, וכן לסייע להם למצותן. ראוי שהמוסד, בתיאום עם משרד הביטחון, יאפשר לנפגעים גישה קלה להוראות המתקבלות אצלו ממשרד הביטחון, בין היתר על ידי פרסומן המלא באתר האינטרנט של המוסד.

תקציר

1. משנת 1995 מאפשרת רשות הנמלים והרכבות (להלן - הרשות) לספינות הימורים לעגון בנמל אילת (להלן - הנמל), בתנאי שהן יימנעו מלנהל את עסקי ההימורים במים הטריטוריאליים של ישראל, בהתאם לאיסור הקבוע בחוק העונשין, התשל"ז-1977. הרשות מאפשרת לספינות להיכנס ולצאת מהנמל ללא קבלת שירותי ניתוב כנדרש בחוק, ובשל כך אירעו כמה תאונות שבהן היו ספינות אלו מעורבות. 2. משנת 1987 מסרה הרשות בחוזה לשתי חברות כ-75 דונם ים לצורך גידול דגים בכלובים בים. החברות האמורות לא משלמות דמי הרשאה לפי התעריף שקבע השמאי. 3. משנות השישים חוכר משרד הביטחון כ-81 דונם מהרשות לצורך הפעלת נמל צבאי. בשנים 1993-1996 לא עמד משרד הביטחון בתשלומים על פי החוזים שנחתמו עמו, והחוב הגיע לכ-11 מיליון ש"ח. הרשות גבתה ממשרד הביטחון, בעקבות משא ומתן, 7 מיליון ש"ח. באשר לתשלום בעד המבנים שבנה משרד הביטחון בשטחי הנמל הצבאי יש מחלוקת בין הרשות לבין משרד הביטחון, מחלוקת שלא נפתרה עד מועד סיום הביקורת, פברואר 2003. 4. בשטח הנמל הצבאי היה מתקן המשמש להרמת כלי שיט לצורך טיפול, שיפוץ ותחזוקה. מתקן זה שימש בתשלום גם ספינות אזרחיות לצורך העלאתן מהים והכנסתן למספנה או למבדוק לשם תיקון ושיפוץ. בינואר 1999 הפסיק משרד הביטחון את פעילות הממשה. ביולי 2001 פרסמה הרשות מכרז להקמה ולהפעלה של ממשה, ובמאי 2002 נחתם עם הזוכה במכרז חוזה; אולם עד מועד סיום הביקורת הממשה עדיין לא הוקם, ובעלי הספינות שמשקלן מעל 40 טון נאלצים לקבל שירותי אספנה יקרים יותר בנמלים אחרים ומרוחקים. 5. באוגוסט 1995 פרסמה הרשות מכרז להפעלת חוף רחצה בשטח שברשותה, בדצמבר אותה שנה נבחר זכיין, אולם רק במרס 1997 נחתם עמו חוזה. רק באפריל 1998 אישרה מועצת הרשות את החוזה ורק באפריל 1999 אישרה אותו הממשלה. עד מועד סיום הביקורת הקים הזכיין רק חלק מהמתקנים שאותם התחייב להקים על החוף. הזכיין לא שילם את דמי ההרשאה לשנים 2001-2002, והדיונים עמו בעניין חובותיו לא הסתיימו עד מועד סיום הביקורת. 6. משנת 1994 העבירה הרשות למועצה הדתית באילת זכויות להחזקה ושימוש בשטח חוף שברשותה לשימוש הציבור הדתי. דמי ההרשאה לשטח לא נקבעו בהסתמך על הערכת שמאי. המועצה הדתית לא עמדה בתנאי החוזה, אך למרות זאת המליצה ועדת הכספים של הרשות למועצת הרשות, בספטמבר 2002, לאשר הארכה של ההתקשרות עד שנת 2006. במרס 2003 החליטה ועדת המכרזים של הרשות להפסיק את ההתקשרות עם המועצה הדתית. 7. באפריל 1998 פרסמה הרשות מכרז להחכרת שטח שברשותה באילת. בפברואר 2001 נחתם חוזה עם זכיין להחכרת השטח לשם הקמת אכסניה והפעלתה ל-19 שנה. אולם משרד האוצר התנגד לאישור החוזה, כיוון שלדבריו מטרות המכרז לא תאמו את המטרות והתפקידים שיועדו לרשות. עד מועד סיום הביקורת נותרה הקרקע ללא שימוש ולרשות נגרם הפסד הכנסות.

מינהל התרבות - תמיכות למוסדות תרבות ואמנות

תקציר

מינהל התרבות מטפל במתן תמיכות למוסדות תרבות ואמנות. בשנים 2000-2002 היה מינהל התרבות באחריותו של משרד המדע התרבות והספורט. השר הממונה על מינהל התרבות נעזר במועצה ציבורית לתרבות ואמנות הכוללת אנשי ציבור ואמנים המייעצת לו בנושאים אלה. בנובמבר 2002 נחקק חוק התרבות והאמנות, התשס"ג-2002, שהסדיר את מעמדה ואת תפקידיה של המועצה הציבורית לתרבות ואמנות. בשנים 1996-2002 לא התכנסה המועצה כלל, ולפיכך לא נקבעו סדרי עדיפויות בחלוקת התקציב בין תחומי התרבות השונים ובקידום הכנתם של מבחנים חדשים. חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985, קבע שהתמיכות למוסדות ציבור יחולקו לפי מבחנים שוויוניים בין כל מבקשי התמיכה. המבחנים לחלוקת תמיכות למוסדות תרבות ואמנות שנקבעו בשנת 1992, היו כלליים ומעורפלים; מבחנים חדשים נקבעו רק בעקבות עתירות לבג"ץ. עד סוף 2002 לא נקבעו מבחנים חדשים לכל תחומי התמיכה. הטיפול בבקשות התמיכה נעשה במחלקות מינהל התרבות לפי תחומי הבקשות. המינהל לא קבע נוהלי עבודה המסדירים את עבודת המחלקות ואת פעולתן עם הגורמים הנוספים במשרד הממונה הקשורים להליך מתן התמיכות. ועדת התמיכות דנה בכל בקשה והיא המאשרת את הסכומים לתשלום. בפרוטוקולים של ועדת התמיכות אין שקיפות מלאה להחלטות שהתקבלו, והן אינן מנומקות. משרד המדע התרבות והספורט חתם עם חמישה מוסדות שנקלעו למצוקה כספית על הסכמי סיוע רב-שנתיים בלי שהיו מבחנים לנושא וללא אישור ועדת תמיכות. בהחלטת ממשלה מ-1999 נקבע, שיש לקיים ביקורת כספית ותפעולית על המוסדות הנתמכים. במשרד אין נוהל למעקב אחר דוחות ביקורת. גם במקרים שהועלו ליקויים לא הופסקה התמיכה, ולעיתים אף הוגדלה, בלי שנבדק אם הליקויים תוקנו. שכרם של אחדים ממנהלי מוסדות התרבות גבוה, וביניהם מנהלים של מוסדות שנקלעו למצוקה ולגירעונות גדולים. עד תחילת 2003 לא נקבעו כללים המסדירים את גובה שכרם של מנהלי מוסדות תרבות ואמנות.

הסדר עקרונות לשימוש בנכסים עם תום הזיכיון - תקציר

ב-18.10.03 יסתיים הזיכיון המנדטורי שמכוחו פועלת חברת בתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן - בז"ן). באותו מועד אמורה בז"ן, על פי עמדת המדינה, להעביר לידי הממשלה ללא תמורה את נכסיה, לרבות המבנים והמתקנים בשטח שקיבלה מתוקף הזיכיון. על עמדה זו חולקות בז"ן והחברה לישראל בע"מ, המחזיקה ב-26% ממניות בז"ן ובזכות סירוב ראשונה לרכישת 74% ממניות בז"ן שבידי המדינה. על פי טענתן, נכסי בז"ן אינם אמורים לחזור לבעלות המדינה חינם. לקראת תום הזיכיון אישרה ועדת השרים לענייני חברה וכלכלה ב-25.11.02 הסדר עקרונות בדבר השימוש בנכסי בז"ן (להלן - ההסדר), שגיבש החשב הכללי במשרד אוצר (להלן - החשכ"ל) עם בז"ן ועם והחברה לישראל. בהסדר נקבע, כי בז"ן תמשיך להפעיל את נכסיה במשך 25 שנה תמורת תשלום דמי הרשאה למדינה, ויש לה אופציה להפעילם 25 שנה נוספות (להלן - תקופת ההרשאה), וכי אם במהלך תקופת ההרשאה תוכרע המחלוקת בין הממשלה לבין בז"ן והחברה לישראל בעניין השבת נכסי בז"ן בתום הזיכיון, תיושם ההכרעה רק לאחר תקופת ההרשאה. החשכ"ל לא הציג לגורמים הממשלתיים הנוגעים בדבר תחשיב מפורט שלפיו היו אמורים להיקבע דמי ההרשאה. לחשכ"ל גם לא היו נתונים הנוגעים לחלק מהשיקולים והמשתנים שלטענתו שימשו אותו בקביעת דמי ההרשאה, כגון הערכות שווי עדכניות של נכסי בז"ן. אין בהסדר התייחסות מיוחדת למקרקעין ששטחם הכולל הוא 639.5 דונם (שטח הזיכיון הוא 2,520 דונם), שהעבירה בז"ן לצדדים שלישיים, כפי שראוי היה שיהיה. הכנת ההסדר לא לוותה בעבודת צוות היגוי שבו הייתה אמורה להשתתף רשות החברות הממשלתיות, כפי שנדרש כבר בהחלטת הממשלה מ-1995, ואנשי המקצוע ברשות לא שותפו באופן מספק בהכנת ההסדר. בהתאם להחלטת הממשלה מאוגוסט 1999 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה, באוקטובר אותה שנה, עקרונית, להפריט את בז"ן בדרך של פיצול (בין בית הזיקוק בחיפה לבית הזיקוק באשדוד), אולם במהלך שנת 2002 החלו בז"ן ורשות החברות הממשלתיות להיערך להפרטת מניות בז"ן שבידי המדינה בדרך של הנפקה בבורסה. הדבר נעשה בהתאם להנחיית ראש הממשלה מר אריאל שרון מינואר 2002, בניגוד להחלטת ועדת השרים לענייני הפרטה משנת 1999. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הביע את דעתו ביולי 2002, כי מכירת מניות בז"ן בבורסה במבנה הנוכחי של בז"ן, משמעה שהחברה לישראל, המחזיקה רק ב-26% ממניות בז"ן, תקבל לידיה למעשה את השליטה בבז"ן בלי ששילמה תמורה למדינה.

פעולות הביקורת

"פי גלילות מסופי נפט וצנורות בע"מ" היא חברה כלולה בחברה הממשלתית תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ, והמבקר הפעיל עליה את ביקורת המדינה. נבדקו השקעת החברה במכלי מסוף אשדוד בשנים 2000 ו-2001 בסכום של 86 מיליון ש"ח, לרבות דרך קבלת ההחלטות במוסדות החברה בעניינה ותהליך בחירת ההצעה של הקבלן שזכה במכרז להקמת המכלים.

השקעה ברכוש קבוע - תקציר

פי גלילות מסופי נפט וצנורות בע"מ (להלן - החברה) השקיעה בשנים 2000 ו-2001 כ-86 מיליון ש"ח בהקמת שלושה מכלים שנפח כל אחד 20,000 קילוליטר לאחסון מוצרי דלק במסופה שבאשדוד. הוצאות המימון, האגרות ושכ"ט עו"ד הסתכמו בכ-7 מיליון ש"ח. עלויות התכנון, ההקמה והפיקוח על ההקמה הסתכמו בכ-79 מיליון ש"ח. בסוף אוקטובר 1999 אישר דירקטוריון החברה הקמת שני מכלים בעלות של 41 מיליון ש"ח על פי תכנית עסקית שהציג לו מנכ"ל החברה ב-11.10.99. בדצמבר 2000 אישר הדירקטוריון הקמת מכל שלישי בעלות של 25 מיליון ש"ח. לתכנית העסקית קדמו טיוטות מספר שהוכנו באגפי הכספים והמבצעים בחברה. בטיוטת התכנית העסקית שאותה הכין אגף המבצעים באוקטובר 1999, נאמדה עלות ההשקעה בשני המכלים בכ-56 מיליון ש"ח, בדומה לנתוני תקציב ההשקעות לשנת 2000. בטיוטה נאמר שההשקעה אינה כדאית מבחינה כלכלית ועלולה לגרום לחברה הפסד ניכר. בהתאם לתחשיבים של משרד מבקר המדינה המבוססים על מסמכי החברה, ההשקעה במכלים לא הייתה כדאית, דבר שהתבטא בערך נוכחי נקי שלילי של כ-40 מיליון ש"ח. ב-3.10.99 הורה מנכ"ל החברה לשנות את הנחות הטיוטה ולהציג בתכנית העסקית עלות השקעה קטנה יותר והכנסות גבוהות יותר. בעקבות הכנסת שינויים אלה הוצגה ההשקעה ככדאית כביכול והיא אושרה בידי הדירקטוריון. הקבלן שהקים את המכלים נבחר במכרז סגור. נמצא שבהליך המכרז נפלו פגמים: כל הקבלנים שהחברה הזמינה להשתתף במכרז, למעט הקבלן שזכה בו, לא עמדו בתנאי הרישוי הקבועים בחוק לביצוע העבודות, לא מילאו אחר תנאי הסף של המכרז, והחברה לא עמדה על כך שיצרפו ערבות בנקאית לעמידתם בתנאי המכרז. הליך הבחירה של הקבלן הזוכה בנסיבות אלה מעורר ספק אם מילאה הנהלת החברה את חובתה כדי להגשים את המטרה להשאת רווחי החברה. הצטברות הממצאים שהעלתה הביקורת מעוררת חשש שהנהלת החברה פעלה באופן שאינו מתיישב עם חובת הזהירות כלפי החברה.