תקציב הביטחון ובניין הכוח

הביטוי "תקציב הביטחון", כמקובל במערכת השלטונית וגם בדיון הציבורי, מתייחס לתקציב משרד הביטחון. למעשה, ההשקעה בביטחון רחבה יותר ומורכבת ממספר גורמים, חלקם מהווים עול כלכלי על מדינת ישראל, חלקם אינם מהווים עול כלכלי על מדינת ישראל (אחדים אף מהווים הקלה מסויימת על העול הכלכלי של מדינת ישראל). בדיון הממשלה על תקציב הביטחון לשנת 2004, הוצג שנקודת הייחוס היא שנת 2002. שנה זו היא שנת שיא בתקציב. תקציב משרד הביטחון בשנה זו ללא מט"ח, סיוע שאינו ניתן להמרה לשקלים, עמד על סך 39.5 מיליארד שקלים. אלא ששנה זו היתה שנת שיא, שבה ניתנה למערכת הביטחון תוספת בין שנת 2001 לשנת 2002, שחלק מאנשי צוות עבודה זו ורבים במערכת הביטחונית, סבורים שהיתה מוגזמת ויצרה מצב המקשה מאוחר יותר על איזון מחדש של תקציב הביטחון. התקציב בשנת 2001 היה נמוך יותר ועמד על 37.5 מיליארד שקל. בשנת 2002 ניתנה תוספת בסך 2.1 מיליארד שקל ועוד 800 מיליון שקל במבצע "חומת מגן".

א. תקציב משרד הביטחון, ללא התוספות המיוחדות בשנת 2002, עומד אם-כן על סך 37.5 מיליארד שקל בקירוב. ב. מענק ביטחוני אמריקני מיוחד (מעבר לערבויות) שהוענק לישראל בשנת 2003 מסתכם במיליארד דולר. 250 מיליון דולר מסכום זה הותרו להמרה לשקלים. ההערכה היא, שהשאר ינוצלו במשך 5 שנים. ג. הסיוע הביטחוני השוטף, שאינו ניתן להמרה, עומד היום על-סך 1.65 מיליארד דולר בקירוב. ד. יכולת ההבנה של צה"ל את שדה הקרב וההישגים הטכנולוגיים של התעשייה הביטחונית בישראל, מושכים אלינו השקעות לצרכי פיתוח מממשלות אחרות. סכומים אלה מגיעים בשנים הקרובות לממוצע של 200 עד 300 מיליון דולר בשנה. זוהי תוספת לתקציב וגם להוצאה הביטחונית, אולם בשום אופן איננה תוספת נטל על הכלכלה, אלא להיפך. ה. לצורך מדידה מלאה של ההוצאה לביטחון, יש להוסיף גם את תקציבי השב"כ, המוסד, והמשרד לביטחון פנים (סעיף הביטחון). מטעמים ברורים לא ניתן לפרט את סך התקציב בכל אחד מהמשרדים, אולם יש לציין שמאז שנת 2002 לשנת 2004 יש עליה של מיליארד ש"ח בקירוב, במשרדים אלה. ו. לגדר המערכת מוקצבים כ-1.8 מיליארד ש"ח לשנה. בחישוב כולל, ההוצאה לביטחון "ברוטו" על כל מרכיביו ובצירוף כל סוגי המטבע והמקורות בשנות התכנון, היא בממוצע כ-50 מיליארד בקירוב. לשם השוואה, ההוצאה הכוללת של מדינת ישראל לחינוך בשנת 2003 הינה 24.6 מיליארד שקלים, בתקציב משרד החינוך 31 מיליארד שקלים בצירוף תקציב כל משרדי הממשלה למטרות חינוך, וכולל הוצאות שאינן ממשלתיות. סך הכל, ההוצאה היא "ברוטו" 40 מיליארד שקלים.

צה"ל מציע לבסס את התקציב לפי תוכנית הסד"כ הכלולה בתוכנית רב-שנתית 'קלע'. לפי הצעה זו, התקציב הנדרש (בשקלים) וכולל בתוכו את מט"ח הסיוע הניתן להמרה, הוא 36.5 מיליארד שקלים. הצעת האוצר, כפי שהונחה על שולחן הממשלה, מסתכמת ב-32.5 מיליארד שקלים בלבד. לפי הדעה הרווחת בקרב חברי הצוות, לא נכון ואף לא ניתן לרדת בשנת תקציב 2004 ולהיכנס לתקציב לפי הצעת האוצר. בהתחשב בכל המסקנות וההמלצות שפורטו עד כה בנייר זה, אנו מניחים שניתן עוד לצמצם את תוכנית קלע של הצבא ובשילוב נכון של כינוס נוסף בסד"כ, שינויים מבניים ודרכים נוספות אחרות שהצבא ומשרד הביטחון יכולים להציע, ניתן להתכנס על-פי מונחי תקציב משרד הביטחון לשנות קלע, בתקציב ממוצע של כ-35-35.5 מיליארד שקלים. מסגרת תקציבית כזו לשנות תוכנית קלע מבוססת על מהלכים קשים וסיכונים ביטחוניים (סבירים) בשנתיים הראשונות, תוך זהירות מפני זעזוע בצה"ל שיהיה קשה להתאושש ממנו. בהנחה שזו המסגרת הנדרשת, נותר פער של 3-2.5 מיליארד שקלים בין הצעת האוצר למסגרת זו, ועד כ-800 מיליון שקלים להשלמת גדר הביטחון כמתוכנן. צריך לאתר דרכים להשלמת הפער של 3-4 מיליארד שקלים בתקציב מבלי לפגוע במרכיבים אחרים של הוצאות לביטחון כפי שפורטו בנייר זה, ובכדי שנבטיח סד"כ מינימלי להרתעה וכמענה לאיום ולתסריט הצפוי וכדי להבטיח תמיכה ראויה של אמצעים התומכים בקיום ותפעול הסד"כ וכדי לעלות את כמות מלאי חימוש וציוד הנדרשים בחירום. דרכים אפשריות לסגירת הפער בתקציב הביטחון: א. הדעה הרווחת בצוות היא, שיש לעשות מאמץ ולצמצם בשכר כדי לחזק את תקציב הביטחון. אולם לא נכון שמאמץ זה יצטמצם רק בקרב המשרתים במערכת הביטחון. בעניין זה, יש להסתפק ביישום המלצות ועדת אלוף (מיל.) עמוס מלכא, ולפזר את הנטל על כל העובדים בסקטור הציבור. הורדת שכר בכל המגזר ב-15% תפנה כמיליארד שקל. ב. הגירעון המתוכנן בתקציב - נראה שכבר בסוף 2003 יש סימנים שהגירעון לשנה זו קטן בסופו של דבר מן התחזית, עובדה זו בצירוף סימנים קלים לשיפור במצב המשק יכולים לאפשר הגדלת הגירעון המתוכנן. ג. הרפורמה במס, שנועדה (בצדק) לעורר ולעודד צמיחה, מסתכמת בשנת 2004 בסך 5-5.5 מיליארד שקלים. נכון לפרוס את המהלך לצמצם את הסכום מבלי לפגוע במהלך, ובכך לחסוך בשנת 2004 1.5-2 מיליארד שקלים. המקור לסכום זה יבוא בשנים הבאות מן הצמיחה. ד. הערכת הצוות היא, שישנם סעיפי מס עקיף שאינם מס על עבודה, שיכולים להוות מקור נוסף לסגירת הפער. הדעה הרווחת בקרב הרוב המוחלט של חברי הצוות היא, שיוזמות ומהלכים מדיניים חיוניים יקלו על העומס הביטחוני, יאפשרו צמצום בהוצאות ובמיוחד יובילו לעיבוד הצמיחה. המשק הישראלי ביסודו, מבוסס מאוד והסרת הבלמים כגון תיירות, השקעות של זרים וקשר שוטף וזורם עם שווקי העולם, יביאו לצמיחה מיידית.

נציגי מערכת הביטחון הציגו לצוות את סדר הכוחות על מרכיביו השונים: a. טנקים b. מטוסי קרב c. מסוקי קרב d. אוגדות e. חטיבות משוריינות f. ספינות טילים g. צוללות h. מזל"טים i. תוכנית הלוויין מסיבות ברורות, לא ניתן לפרט את המספרים בנייר זה, שאיננו מסווג, אולם יש לומר שהוצגה ירידה של בין 10% ל-30% במרכיבים השונים לצורך התכנסות לתוכנית "קלע" (תוכנית רב-שנתית, 2004-2008). לדעת הצוות, הירידה היא אפשרית ואף חיונית, יתר על כן לדעת הצוות, בתנאי שיתקיימו תנאים נוספים שיפורטו בהמשך, ניתן ואף צריך לאשר ירידה נוספת. הסיבה למסקנה זו נעוצה בכך שצה"ל מתקיים מזה שנים במצב שבו התקציב אינו תומך כראוי בהיקף הסד"כ. הדבר פוגע במצב הציוד בזמינותו, בהיעדר אמצעי לחימה משלימים ובעיקר בכמות המילואים הנדרשת לשעת חירום. לפיכך, במסגרת הרפורמה נדרשת ירידה בסד"כ לצד עודפים בתקציב שיפורטו בהמשך, כדי להבטיח צבא מודרני עוצמתי, הנתמך ומתוחזק כראוי, מצוייד במלאים מתאימים ומשקיע נתח דרוש בפיתוח ובהתפתחות. הדעה הרווחת בקרב חברי הצוות היא, שהירידה האפשרית בסד"כ היא (מעבר לתוכנית "קלע"): במספר הטנקים - 10%; במספר הסטילים - 15%; במספר מטוסי הקרב - 5% (דגמים ישנים); במספר מסוקי הקרב - 20%. הדעה הרווחת בקרב חברי הצוות היא, שיש לעשות כל מאמץ ולא לפגוע בנושאים הבאים: א. תוכנית הפיתוח וההצטיידות במזל"טים. ב. תוכניות הפיתוח וההצטיידות בתחום המודיעין והחלל. ג. תוכנית הפיתוח וההצטיידות בנשק חכם. ד. דרושה עלייה במספר הצוללות (נימוקים - לא בנייר זה). ה. תוכניות הפיתוח וההצטיידות באמצעי שליטה וקשר חדישים. ו. בניית גדר ההפרדה. ז. תקציב השב"כ המוסד והמשרד לביטחון פנים. ח. לחזק בהדרגה את האמצעים תומכי סד"כ ומלאים לשעת חירום.

א. התעשייה הביטחונית: ההוצאה הביטחונית בתעשיה מסתכמת ב-1.3 מיליארד דולר לשנה. 600 מיליון לפיתוח, 700 מיליון לרכש מוצרים. ההוצאה הזו לאורך שנים ביססה את התעשייה הביטחונית בישראל והניבה סך הכל ייצוא ביטחוני בסך 3.1 מיליארד דולר לשנה, מתוך סך הכל 16 מיליארד דולר לשנה, ייצוא תעשייתי. הייצוא של התעשיה הביטחונית מורכב מ-2.1 מיליארד, ייצוא מוצרים ביטחוניים ועוד כמיליארד מוצרים אחרים כגון מטוסי מנהלים וכדומה. הערך המוסף בתעשיה הביטחונית 7.5%, בהשוואה ל-5.3% בתעשיה אחרת. לכל הדעות בצוות, ההישגים בתעשיה הביטחונית מקרינים על תעשיית הטכנולוגיה העילית בישראל, למרות שקשה למדוד השפעה זו במספרים. הצוות התלבט בשאלה, האם צמצום שולי בהוצאה הביטחונית יפגע בהיקף הייצוא. כיום לאחר שהתעשיה מבוססת, התשובה אינה חד משמעית, אולם ממילא דעת הצוות היא כי יש להימנע בפגיעה בהוצאה בתעשיה הביטחונית, מסיבות שצריך להבטיח עוצמה ויתרון טכנולוגי וכן פיתוח פתרונות לאיומים חדשים: טרור, נשק השמדה, גרעין וכו'. לפיכך כדאי להימנע מפגיעה בסעיף זה. ב. שכר וכ"א - בתקציב משרד הביטחון מוקדשים 39.3% לשכר בחישוב כולל מט"ח סיוע ו-49.5% בחישוב ללא מט"ח סיוע. הוצאה זו נראית גבוהה יחסית, אולם צריך לציין שבצבאות אחרים היא עומדת על נתח דומה, לפעמים אף גבוהה יותר. צה"ל נוקט מהלך מרשים בצמצום כוח אדם בשנות התכנון. מהלך דומה דרוש גם במשרד הביטחון. בנוסף לכך, ראוי לציין בביצוע שינויים מבניים בצבא, כגון מספר משרתי שירות החובה, מילואים, גיל פרישה וכו'. בעניין זה, אנו מפנים את תשומת הלב לעבודת הצוות, בראשות אלוף (מיל.) עמוס מלכא. כל הנוגעים בדבר במערכת הביטחון ובאוצר ממליצים ליישם ממצאי והמלצות הוועדה.

השינוי המשמעותי ביותר שקרה באזורינו, הוא היעלמות ממה שהוגדר כ-"חזית מזרחית". התבוסה שהאמריקנים גרמו לעירק ובעקבותיה הנוכחות האמריקנית בנקודת ציר מרכזית במזרח התיכון, משנה את המאזן האסטרטגי מקצה לקצה. בקצרה, ניתן לסכם את המצב החדש, שהאיום העירקי אינו קיים יותר. הציר עירק-סוריה, שהיה בכוחו לגרור מדינות נוספות לשרשרת של איום על ישראל, פורק. אין סכנת התקפה מכיוון סוריה, כאשר היא יחידה במערכה, ומצרים איננה מהווה איום מיידי על ישראל. מאידך, יש איום טילים באליסטיים על ישראל (כ-1,000 מסוריה ולבנון) כמות נוספת מאירן וסעודיה, ומדינות נוספות. האיום בנשק השמדה המונית כנגד ישראל נחלש, אולם שריר וקיים, והשעון ממשיך לתקתק לקראת איום גרעיני אפשרי על ישראל. הטרור, לא רק שאיננו מצטמצם, אלא אף מתרחב, הטרור הפלשתיני מכוון בעיקר כנגד ישראל, אולם המהפכה האיסלמית נתמכת על-ידי ייצוא של טרור איסלמי קיצוני. מקורותיו בסודאן, סעודיה, אפגניסטן והתפשטותו לכל עבר במזרח התיכון, רוסיה, טורקיה וארה"ב. במערכה כנגד התפשטות הגרעין, יש לראשונה סימני תיאום בין מדינות בריטניה, צרפת וגרמניה, לעצור את אירן. המידע מתואם עם סבא"א, המאמץ המשותף עם ארה"ב נועד למנוע התגשמות התחזית של התחמשות איראן בשנת 2006/7. בניין הכוח ועוצמה צבאית, המבטיחים ביטחון המדינה מוכתבים על-פי מספר רב של גורמים, ביניהם שטח המדינה, גודל האוכלוסיה, יכולת כלכלית וטכנולוגית, מצב אזורי וסיוע ממדינות אחרות, במקרה שלנו - הסיוע מארה"ב. אולם, מעל הכל קיים סרגל מדידה השוואתי בין ישראל לשכנותיה באזור, כדי להבטיח הרתעה ראויה. לשם כך, העוצמה של ישראל נדרשת בהשוואה לעוצמתן של מדינות האזור. כיום, מצרים, למרות שאיננה איום על ישראל, מסמנת בעוצמתה, באיכות ובגודל הצבא שלה, מדד שישראל אינה יכולה לרדת ממנו. בנוסף לכך, חייבת להיות בידינו יכולת תגובה כנגד כל גורם שביכולתו לאיים בצורה כלשהיא על ישראל. כלומר אסור שיהיה מצב שבו מדינה שכנה או רחוקה מחזיקה ביכולת לפגוע בישראל, ולישראל אין לפחות יכולת תגובה וענישה, אין חובה שתהיה לנו יכולת הכרעה כנגד מדינה מאיימת, אולם תגובה וענישה מינימליים, דרושים כבסיס לעוצמתה של ישראל באזורנו. במקרה של התמוטטות ההרתעה ופריצת מערכה צבאית, הסרגל הרלוונטי מונח בתסריט הצפוי. רבות נכתב על-כך בעבר, השאלה המרכזית בעניין זה, היא איזה תסריט צריך להוות תסריט צפוי להשוואה ומהן הציפיות והדרישות מצה"ל בכל תסריט.

את השינוי במצב המדיני-ביטחוני של ישראל לאור האירועים בשלוש השנים האחרונות, ניתן לסכם בשלוש נקודות: א. לפי שעה, הוסר לחלוטין האיום העירקי על כל מרכיביו מעל מדינת ישראל. (המצב יכול להשתנות עם עזיבה בלתי מוצלחת של האמריקנים את עירק). ב. לאור תוצאות המערכה בעירק ונוכחות ארה"ב באזור, אין יותר מה שנהגנו לכנות ה"חזית המזרחית" וניתן לקבוע שנפתח חלון למשך תקופה לא מבוטלת שבו הסיכוי למלחמה כוללת הוא נמוך ביותר. ג. המערכה נגד הטרור נמשכת ובמצב הנוכחי, הנטל על צה"ל בזירה זו נמוך. ללא שינוי במצב המדיני, ניתן לקבוע שהנטל השוטף על צה"ל במצב הנוכחי נע בין 1.2 - 1.5 מיליארד שקל לשנה. חלק מהעומס הזה "חוסך" הוצאות שוטפות לאימונים וכדומה, לכן ניתן לצמצם את הסעיף הזה ב-20% בקירוב. (המספר איננו כולל השפעות אחרות על תקציב המדינה והכלכלה, אלא אך ורק את ההוצאה הנוספת השוטפת של צה"ל).

שינויים מבניים אחרים - הצוות מוצא שיש לעודד את הצבא לבצע שינויים מבניים כגון: א. פיקוד העורף - ארגון מחדש, היקף כפיפות ותפקידים של פיקוד העורף. לא ביטול, שכן כאמור לא הוסר איום הטילים ונשק ההשמדה ההמונית. טרור וטרור עם נשק השמדה המונית, מחייבים קיום הגנה מאורגנת לעורף, אולם בהיערכות חדשה. ב. מחנות קבע - שינוי היערכות של בסיסי הקבע תוך איחוד מחנות ופינוי אזורים מאוכלסים והיערכות חדשה באזור הנגב. ג. אזרוח מש"אות ויחידות דומות. ד. מספר פיקודיים מרחביים - ירידה משלושה לשני מרחבים או לפחות צמצום משמעותי של אחד מהם. ה. וככל שניתן מבלי לפגוע במבצעיות, הפרטת משימות.

ברור שמגוון התסריטים האפשריים במזרח התיכון הוא עשיר מאוד ובעבר נוכחנו שקיימות אפשרויות רבות, במיוחד בימים אלה, שברשות מדינות קרובות ורחוקות נשק, המסוגל להגיע לעורף בישראל. ובכל זאת, מקובל שהתסריט הצפוי לצורך מדידת הכוח הדרוש לצה"ל, צריך להיות חמור אבל סביר שאם לא כן, אנו מאבדים כל דרך למדידה ריאלית. על-פי הנחה זו, בתסריט הצפוי, צה"ל נדרש לעמוד בפני שלוש חזיתות: האחת בצפון, והיא מורכבת משילוב בין סוריה ללבנון. השניה, היא מדינה נוספת במעגל הרחוק, לצורך זה ניתן למנות את אירן, ואולי גם לוב וסעודיה, והשלישית איננה חזית במובן המקובל של המילה, אלא אפשרות שמצרים תידחק להפר את הסכם השלום ותכניס כוחות לסיני. השתלשלות העניינים בתסריט הזה, סביר שתחל בלבנון, תתפשט לסוריה, תגרור תגובה והרחבה עם התקוממות פלשתינית רבת היקף וזו תגרור מנימוקים שונים שממשלת מצרים תשתמש בהם, גם הפרת ההסכם בסיני. במקרה כזה, אם לא תהיה הכרעה מהירה, עשויה החזית הפלשתינית להתפתח למטרד משמעותי ובמקביל תתחזק הסכנה מפני טילים מטווח רחוק, כגון מאירן. לפיכך, אנו נדרשים למגננה בשתי החזיתות, הכרעה מהירה בחזית אחת, הגנה אפקטיבית בחזית פלשתינית ומוכנות גבוהה לפעולה מיידית, עם כל המשתמע מכך, לסיכול או ענישה מול איום מהמעגל הרחוק המאיים על ישראל. הדיון בשאלת עוצמת צה"ל ותקציב הביטחון בנייר זה, מתחשב גם בעובדה שברקע קיים איום נשק השמדה המונית על ישראל ומתגבש איום גרעיני על ישראל. מטעמים ברורים, הניתוח בסוגיות אלה, אינו כלול בנייר זה.

תקציב המדינה לשנת 2004 ובו תקציב הביטחון לשנה זו, מובאים לאישור הממשלה והכנסת על-רקע משבר מדיני וביטחוני עמוק, ומערכה עולמית כנגד הטרור, שהובילה למלחמה בעיראק. המשבר המתמשך שפקד את ישראל, מנע בשנתיים האחרונות דיון מסודר ותהליך קבלת החלטות ראוי. בשנת 2002 הוגדל תקציב הביטחון במדרגה תלולה, ובשנת 2003 היה פער בין תוכניות האוצר לדרישת מערכת הביטחון. פער זה לא הוכרע טרם אישור התקציב, אלא תוך כדי שנת העבודה. רוחבו, עומקו ובמיוחד המשכו של המשבר הביטחוני-מדיני בשוליים עם המצב העולמי, גררו את מדינת ישראל למשבר כלכלי עמוק, שהפך להיות גורם בעל משמעות רבה בקביעת תקציב הביטחון. כפי שקורה בדרך כלל במשברים, חיוני לקיום הערכה מחדש לגבי נושאים שהגישה לגביהם קובעה במשך שנים. זוהי הזדמנות להקפיד על קישוריות בין כל מרכיבי העוצמה של המדינה, דהיינו עוצמה צבאית, חוסן כלכלי, עומק טכנולוגי, חינוך וחוסן חברתי. השנים 2004 ו-2005 מהוות הזדמנות לביצוע רפורמות נדרשות שבתקופה רגילה קשה לממשן.