א) בדיקת מסלול זה מתפרסת על פני תחומים רחבים יותר מבדיקתה של עבירת השוחד, ואלה נמנו בחוות דעת הפרקליטות. המדובר לא רק בשאלה האם קבלת סכומי הכסף ממר סרוסי וממר אונגר נכנסת לגדרי העבירה, שהיא ראשית לכל, אלא גם השאלה אם הפרתם של כללי ועדת אשר, שבהם נקבע (סעיף 6(3)(א)) כי "שר לא יקבל שכר או טובת הנאה, זולת שכרו המשתלם מאת המדינה", ונקבעה בהם גם חובת דיווח, באה בגדר עבירה זו של הפרת אמונים. כאמור, כללים אלה הופרו לכאורה בקבלת הכספים בתקופות הכהונה בתפקידים רלבנטיים, וכן הופרו לכאורה באי הדיווח על קבלת הכספים, והשאלה היא האם בכך נעברה עבירה פלילית.
ב) אדגיש, כי - על פי המצב המשפטי בישראל - מותר איש הציבור ממי שאינו כזה הוא בכך שעל ממלא התפקיד הציבורי, לדרגותיו וברמות שונות של התייחסות, מוטלות חובות נוספות. נורמות ההתנהגות המחייבות אותו גבוהות יותר, ואינו יכול להפריד לענין זה בין "כובעו" הפרטי ל"כובעו" הציבורי. הדרישה היא - בין השאר - שקיפות, כדי שתתאפשר ביקורת. חובת הדיווח על פי כללי ועדת אשר, ובדומה כללי האתיקה של חברי הכנסת, יוצרים שקיפות זו. אדם שלבש את גלימת השר וחבר הכנסת (ולעניינים שונים גם עובדי ציבור אחרים), הפקיע עצמו במידה מסוימת, אף אם לא מלאה, מפרטיותו וענייניו היו לנחלת הכלל; ובכך גם החיל על עצמו, מכוח הוראות הדין וההחלטות למיניהן, הגבלות שונות. הגבלות אלה מטרתן לא רק שקיפות וגילוי נאות, וכתוצאה מניעת לזות שפתיים - אלא גם הרתעה.
ג) (1) באשר לקבלת הכספים, כשלעצמה, סברה פרקליטת המדינה, בנתחה את מרכיבי סעיף 284 לחוק העונשין, כי אמנם המדובר במי שהיה עובד ציבור ועשה לכאורה מעשה הפוגע בציבור, שכן "נראה כי אמון הציבור בשר ובשלטון נפגע מכך שהשר מתפרנס משולחנם של אנשי עסקים". מה שנותר בספק הוא האם קבלת הכספים היתה קשורה במילוי התפקיד, וכאן, לדעת הפרקליטות, ספק אם ניתן יהיה להוכיח כי הכספים ניתנו במילוי תפקידו של מר ויצמן, דהיינו, ספק אם ניתן יהיה להוכיח "זיקה" למילוי תפקידו. גם באשר ליסוד הנפשי, הוטל על ידי הפרקליטות ספק אם ניתן להוכיח מודעות של מר ויצמן לכך שקבלת הכספים היא מעשה שיש לו זיקה למילוי התפקיד, הפוגע בציבור ומפר את אמונו.
(2) ואילו באשר להפרת כללי ועדת אשר, נאמר כי ברור שעצם הפרת הכללים הן בקבלת טובת ההנאה והן באי מילויה של חובת הדיווח נעשו בשעה שמר ויצמן היה שר, דהיינו במילוי תפקידו. ואולם, שאלה היא אם בעצם הפרת הכללים יש משום הפרת אמונים; פרקליטת המדינה סברה כי קבלת סכומי הכסף הגדולים בניגוד לכללים מהווה מעשה של "הפרת אמונים", שכן "חלק מחובת האמון של שר מתבטא בכך שעליו להימנע מלהיסמך על שולחנם של אנשי עסקים, שעה שהוא מכהן בתפקיד ציבורי, ובוודאי כאשר קיימים כללים ברורים האוסרים קבלת שכר או טובת הנאה, זולת שכר המשתלם מקופת המדינה, ובכל מקרה מחייבים דיווח...". עם זאת הציבה את השאלה האם מידת הפגיעה בציבור מצדיקה את הפעלתו של המשפט הפלילי. כמו כן, עדיין "מתעוררת...השאלה האם מתקיים בענייננו אותו יסוד של "שחיתות", שהוכחתו חיונית....כדי לקבוע כי מעשה פסול מסוים חרג...מהתחום האתי-משמעתי ועבר לתחום הפלילי...ספק אם ניתן היה להוכיח בבית המשפט, כי המעשים עברו...מהתחום "האפור" לתחום ה"שחור" ".
(3) כללו של דבר, לדעת הפרקליטות בכל מקרה לא הצטברו די ראיות באשר לעבירה הפלילית, מה גם שהפרת האמונים היא עבירת עוון, ולכן חלפה לה תקופת ההתיישנות בת חמש השנים.
ד) (1) פרקליטיו של מר ויצמן פנו אל פרקליטת המדינה והח"מ בכתב ובעל פה. הם הודאגו במיוחד (מכתבם מיום 7.4.00) מן ההמלצה שפרסמה המשטרה, שלפיה יש ראיות לעבירת הפרת האמונים אלא שחלה עליה התיישנות. לדעתם, "במידה ועובד הציבור עשה מעשה בכשירותו כאדם פרטי, ומבלי שתפקידו אפשר את עשיית המעשה, אין ולא יכולה לקום עבירה אפילו אם המעשה פוגע בתדמיתו של השירות הציבורי". שנית, הואיל וקיים חוק שירות הציבור (מתנות), אין אפשרות להעביר מעשה שאינו נופל בגדרו לסעיף הפרת האמונים. ועוד, לדעתם המעבר מפגיעה בתדמית השירות הציבורי וערעור האמון בו לתחום הפלילי היא קפיצה, שלא נבדק לגביה אם אין המדובר בתחום האסתטי בלבד, או בתחום האתי האפור, או בתחום האתי המשמעתי. "פגיעה בתדמית השירות הציבורי וערעור האמון בו" הם, לדידם, מונחים מתחום העבירות המשמעתיות - קרי, לא מן התחום הפלילי.
(2) ועוד, במכתב נוסף (מ-7.5.00) טענו פרקליטי מר ויצמן, כי הפרת כללי ועדת אשר אינה יכולה לגבש עבירה של הפרת אמונים, בהיות הדבר מנוגד לעקרון החוקיות. זאת, לשיטתם, שכן אם נתקבלו הכספים ללא קשר לתפקיד עובד הציבור, אלא מתוך ידידות ותיקה ללא תמורה, אין בזאת הפרת אמונים; ובכל מקרה, הדבר צריך להיבחן בפסיקת בתי המשפט ולא על-ידינו. ועוד הזכירו, כי בשנים הרלבנטיות עסקו נבחרי ציבור גם במקצועות חופשיים, דבר שנאסר מאז.
ה) (1) אכן, אופיה של עבירת הפרת האמונים, שהיא עבירה הקשורה לשירות הציבור, אינו מוגדר עד תום, שלא כעבירות אחרות, ובתי המשפט התחבטו בה. ראה לאחרונה דברי השופט זמיר בענין בן-עטר: "העבירה של הפרת אמונים, שיש בה צורך כדי להבטיח מינהל תקין על ידי עובדים נאמנים לטובת הציבור, היא בעלת אופי גורף ומעורפל. לפיכך, כפי שבית המשפט אמר לא פעם, יש לנהוג בזהירות רבה עד שמרשיעים עובד ציבור בעבירה זאת". יסודותיה נותחו על-ידי הנשיא ברק, בין השאר, בע"פ 5046/93 מדינת ישראל נ' רפאל הוכמן, פ"ד נ (1) 2, 13 ואילך. אפתח ואומר כאן, כי לדידי, כמו גם לדעת הפרקליטות, עבירה זו חיה וקיימת, ויש מקום, בנסיבות מתאימות של קיום ראיות, וברגישות ובזהירות הראויות, לנקוט צעדי אכיפה בעקבות הפרתה, במסגרת המאבק לטוהר מידותיו ולתקינותו של השירות הציבורי, שהם מיסודות המשטר הדמוקרטי ושל מדינה יהודית דמוקרטית.
(2) זה לשון סעיף 284 לחוק העונשין: "עובד הציבור העושה במילוי תפקידו מעשה מרמה או הפרת אמונים הפוגע בציבור, אף אם לא היה במעשה משום עבירה אילו נעשה כנגד יחיד, דינו - מאסר שלוש שנים". היסוד העובדתי הנדרש בעבירה זו כולל שלושה - רכיב התנהגותי ("מעשה מרמה או הפרת אמונים"); רכיב נסיבתי ("עובד הציבור העושה במילוי תפקידו"); ורכיב תוצאתי ("מעשה הפוגע בציבור"). היסוד הנפשי הנדרש הוא מודעות בפועל כי נעשה מעשה מרמה או הפרת אמונים, כי העושה הוא עובד ציבור הפועל במילוי תפקידו וכי ישנה פגיעה בציבור. אך "עצימת עיניים" של העושה שקולה כנגד מודעות בפועל, ופירושה קיומו של חשד אצל עובד הציבור בדבר טיב המעשה והימנעות מלבררו (סעיף 20(ג) לחוק העונשין). כפי שמציין המשנה לנשיא בית המשפט העליון בדימוס חיים כהן, ניגוד עניינים הוא המקרה הקלאסי של הפרת אמונים ("הרהורים על טוהר המידות", משפט וממשל ב' (תשנ"ה) 403, 423). לענין ניגוד עניינים ראה גם טנה שפניץ וורדה לוסטהויז, "ניגוד עניינים בשירות הציבורי", ספר אורי ידין (1990), ב', 318, 354-353.
ו) באשר לעצם קבלת הכספים על ידי מר ויצמן שעה שכיהן כשר, כפי שסברה גם פרקליטת המדינה, עולה כי אמנם המדובר במי שהיה עובד ציבור ועשה לכאורה בקבלת הכספים מעשה הפוגע בציבור. קבלת כספים רבים מאנשי עסקים לאורך תקופות ממושכות על ידי ממלא תפקיד ציבורי בכיר, עלולה לערער את אמון הציבור - זאת מבין כל בר-דעת. מצב של גביר המשלם כספים לנושא משרה ציבורית, יש להימנע ממנו הן מהותית והן בשל מראית העין, וזו בחינת פשיטא. כשלעצמי, באשר למר ויצמן ספציפית, כבר אמרתי כי נראה שביסודו של דבר המרכיב הדומיננטי ביחסים שבין מר ויצמן למר סרוסי ומר אונגר, היה הידידות הקרובה. אכן, מרבית הבריות אינן רואות בעיניהן מעולם סכומי כסף כאלה כמתנות (אם בכלל), לא כל שכן כשאינן מבני משפחה. ואולם, אין להוציא מכלל אפשרות קיומן של חיבה והערצה המתורגמות למתנה אמיתית על ידי בעל יכולת. אך האידך גיסא לכך הוא השקיפות כלפי הציבור כשהמדובר בנבחר ציבור, וזו לא קוימה כל עיקר. התהיות שהועלו על ידינו יצרו איפוא תמונה בעייתית קשה, שבה נבחר ציבור "נסמך על שולחנם" של שועים, בניגוד לכללים. דומה כי אף מר ויצמן, כעולה מחקירתו, חש - למצער - כי יש טעם לפגם בסיטואציה אליה קלע את עצמו. ואולם, קשה להוכיח במקרה דנן שהדברים נעשו בזיקה לתפקיד, וגם את היסוד הנפשי של המודעות, זאת נוכח אופיים של יחסי הידידות כפי שנרקמו לאורך השנים עם נותני הכספים.
ז) משאמרנו כי אין די ראיות להוכחתה של עבירת הפרת האמונים בקשר לעצם קבלתם של סכומי הכסף הגדולים, נשאלת השאלה האם יש בקבלתם של הסכומים הגדולים על-ידי שר, אף אם כמתנה וכנטען ללא זיקה לתפקידו, תוך הפרה לכאורה של האיסור שבסעיף 6(3)(א) לכללי ועדת אשר בדבר איסור קבלת "שכר או טובת הנאה, זולת שכרו המשתלם מאת המדינה...", וכן של החובה שבכללים (וכן בכללי האתיקה לחברי הכנסת) לדווח על כל הכנסה, משום עבירה של הפרת אמונים. עד כה לא עמדו למבחן שיפוטי תוצאות הפרתם של כללי ועדת אשר, והאם נופלת היא בגדרה של עבירת הפרת האמונים.
ח) כבר כתב בית המשפט העליון, כי הוא מהלך בכגון דא "על חבל דק המפריד בין האיסור הפלילי מזה לבין ההתנהגות הלא פלילית. גם אם זו האחרונה פגומה מבחינה אסתטית או אחרת" (ע"פ 884/86 מדינת ישראל נ' גרוסמן, פ"ד לו (1) 405, 417).
ט) כללי ועדת אשר, שנתקבלו על ידי הממשלה לפי המלצתה של ועדת השופט אשר, אוסרים בצורה מפורשת על שרים קבלת "כל שכר או טובת הנאה", ובכלל זה כספים כבמקרה דנן (החריגים הם רכוש, השקעות, פנסיות וכדומה, ואינם מתקיימים כאן). ישנה גם ועדה להיתרים במקרים מסויימים.
י) הכללים קבעו איפוא נורמה גבוהה יותר לשרים, הרחיבו לגביהם את האיסור הנורמטיבי, ואסרו על קבלת כספים, בלא זיקה לשאלה אם נתקבלו בקשר לתפקיד.
יא) ההנחה שביסודם היתה, ככל הנראה, כי היתר לקבלת כספים ואי דיווח עליהם, עלולים לפתוח לעיתים פתח, למי שכוונתם אינה טהורה, להסוות כספים, ליצור מחויבויות וכדומה.
יב) באשר להפרת חובת הדיווח, מטרת הטלתה של החובה (ובפרט כלל 9 העוסק בהצהרה השנתית) היתה שקיפות וביקורת על השרים. אין מקום לענין זה להפרדה בין היותו של הנבחר איש פרטי לבין היותו שר, שכן ככזה מעמדו הוא דו-מהותי, ויושב הוא כבתוך אקווריום שקוף. האיסור לקבל הכנסות מחוץ לממשל וחובת הדיווח הן חגורות הביטחון שנקבעו לשמירת טוהר המידות, למניעת הזיווג שבין ההון הפרטי לשררה הציבורית. עירוב היוצרות הפוטנציאלי הוא המדאיג. באי הדיווח נפגעת השקיפות ונמנעת יכולת הביקורת. השקיפות דנן היא כלפי מבקר המדינה, המשמש שליח הציבור (ובשינוי המחויב בכנסת).
יג) עתה יש לבחון את השאלה, האם הפרת כללי ועדת אשר יכולה להוות גם עבירה פלילית.
יד) אכן, המעבר בין התחום האסתטי לתחום האתי ומן האתי לתחום הפלילי אינו פשוט (ראה סקירת הפסיקה לענין זה ז' סגל, "צללים מרחפים על שלטון החוק - עם פרשת בר-און ובעקבותיה", משפט וממשל ד' (2) 619-614), ודאי אין ידה של מערכת האכיפה צריכה להיות קלה על ההדק הפלילי. ואולם, יש צורך בקביעה נורמטיבית, המאותתת לאנשי הציבור כי כגון דא, אם יישנה, עלול להביא את הדברים לכלל העבירה של מרמה והפרת אמונים. הדאגה נובעת מן החשש למדרון החלקלק, קרי ליצירת מצב של קלקול גובר, שאינו ראוי למדינה החפצה להיות במתוקנות שבמדינות.
הביטוי "המדרון החלקלק" משמעו הידרדרות אפשרית ממצב התחלתי של פירצה הקוראת לעבור בה, לכיוון שלילי, ואל שפלותה של מציאות גרועה מכל גרוע. האחד נוטל לעצמו היתר מועט, השני מגדיל לעשות, והשלישי כופל ומשלש את מעשי קודמיו (ראו בענין זה: מנחם אלון, "הערות והארות בענין ,,אושיות המרקם התרבותי והרוחני של חברתנו", שערי משפט ב(2) תש"ס, 121, 130, והמקורות המצוטטים שם), וכדברי חכמינו (משנה שביעית ב', א') "נתת תורת כל אחד ואחד בידו", קרי, איש הישר בעיניו יעשה.
טו) בהמשך נידרש לחוק שירות הציבור (מתנות), אך נזכיר כבר כאן, בהקשר דידן, את דברי השופט זמיר בדנ"מ 7325/95 ידיעות אחרונות נ' קראוס, תקדין עליון 98(2) 1375: "לעתים כללים אתיים הופכים אפילו לאיסורים פליליים. הנה, לדוגמה, ענין המתנות לעובדי ציבור. בשעתו נתברר כי יש עובדים שאינם עומדים בפני הפיתוי של קבלת מתנות של ממש... מאזרחים הנזקקים לשירותיהם. האתיקה לא הספיקה כדי למנוע את התופעה. היה צורך במשפט. או אז נחלץ המחוקק להטיל איסור על עובדי ציבור לקבל מתנות כאלה: חוק שירות הציבור (מתנות), התש"מ-1980". וראה גם דברי הנשיא שמגר בבג"צ 3094/93 התנועה למען איכות השלטון ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד מז (5) 404, 422, שמצטט השופט זמיר, כי בית המשפט "יצר כלל משפטי מקום שקודם לכן חלה רק האתיקה הציבורית, חלה ולא הספיקה". ראו גם י' זמיר, "אתיקה בפוליטיקה", משפטים ב' תשמ"ח 253, 254, וכן ראו דברי השופט ח' כהן בבג"צ 142/70 שפירא נ' הועד המחוזי של לשכת עוה"ד ירושלים, פ"ד כה (1) 325, 331 "לא הרי רשות היחיד כהרי רשות הציבור, שזו בתוך שלה היא עושה, ברצותה מעניקה וברצותה מסרבת, ואילו זו כל כולה לא נוצרה כי אם לשרת את הכלל, ומשלה אין לה ולא כלום: כל אשר יש לה מופקד בידה כנאמן...".
טז) (1) הואיל ואין מקום, על פי חוות דעת פרקליטת המדינה ודעתי, להתחיל במקרה נשוא ענייננו את האכיפה הפלילית בהקשר כללי ועדת אשר, ייאמרו הדברים דלהלן במבט צופה פני עתיד, כלפי עובדי ציבור בכלל, ומתוך חובתנו כנאמני הציבור.
(2) נראה לי, במבט לעתיד, כי ייתכנו מקרים שבהם הפרת הכללים הללו, שתכלול קבלת כספים ואי דיווח, יהא מקום לראותה - ככל שתוכח ובנסיבות כל מקרה לגופו - כנכללת בעבירת הפרת האמונים על מרכיביה ועל פי פשוטה. וכבר כתב השופט (בדימוס) ח' כהן "הכל לפי גודלו, ככל שעובד הציבור גדול יותר בדרגה ובמעמד, וככל שכוחו וסמכויותיו על הבריות גדולים יותר, חילול השם שבמעשיו חמור יותר" ("הרהורים על טוהר המידות" משפט וממשל ב' תשנ"ה, 403, 442). אשוב ואטעים: קבלת כספים ואי דיווח בניגוד לכללים עלולים להיות, במקרים מסוימים, הפרת אמונים, שכן מטבעם לפגוע באמון הציבור ועלולים להתקיים בהם שאר מרכיבי העבירה.
(3) תיתכן, אמנם, טענה מנגד, כי הפרת כללי ועדת אשר הבאים מכוח החלטת ממשלה אינה יכולה כשלעצמה להיות בסיס לאישום פלילי, נוכח עקרון החוקיות ("אין עבירה ואין עונש עליה אלא אם כן נקבעו בחוק או על-פיו" (סעיף 1 לחוק העונשין)), ולפיכך המצב החוקי הקיים מחייב להסתפק בסנקציות שישנן בהם, כקבוע בכלל 10. קרי, המבקר רשאי בנסיבות מסוימות לדווח על הפרות לראש הממשלה וכן לועדת המשנה של הועדה לביקורת המדינה של הכנסת, ובמקרה של חשש לפלילים - להעביר לידיעת היועץ המשפטי לממשלה. התשובה לטענה זו היא כי התקיימותה של עבירת הפרת האמונים, במיוחד, על פי אופיה וטבעה, מוכרזת למעשה במעין דיעבד, בכל מקרה קונקרטי, כלומר, התביעה טוענת ובית המשפט - אם קיבל דעתה - מכריז על מערכת העובדות שהוכחה בפניו כנגועה בעבירה. וכך, יסודות העבירה יכולים להתמלא, במקרים מסוימים, גם באי מילוי של כללי ועדת אשר. יודגש, למען הסר ספק, כי הבעייתיות המוצגת לעיל מתעוררת רק מקום שהכספים לא נתקבלו במילוי התפקיד או בעד פעולה הקשורה בתפקיד, שהרי אם לא כן, הנסיבות עשויות להקים עבירת שוחד או הפרת אמונים, כאמור בראשית דברינו אלה. מקום שמתקיימים יתר יסודות העבירה, הלכה היא שגם הפרת הוראות מינהליות - וכללי ועדת אשר בכלל זה - יכולה לבוא בגדר מעשה מרמה או הפרת אמונים (ראה ד"נ 3/82 גרוסמן נ' מדינת ישראל, פ"ד לו (1) 771).
יז) בכך איפוא מוצב הרף שראוי לדעתי להציבו, בחינת "ראו הוזהרתם", לבל נהפוך לחברה ביזנטינית, כאילו לית דין, וכדי שבשירות הציבור יופרד בין ממון לידידות. רף זה נועד לומר, כי אכן לא כל הפרה אתית תהיה עבירה פלילית. אבל נסיבות שבהן ניתן להוכיח בראיות קבלת כספים, בפוטנציאל כזה או אחר של עירוב תחומים או אי דיווח עליהם, בשעה שהמקבל היה אסור בקבלת הכספים, חב בדיווח וחב נאמנות לציבור - מעבירות אליו את הנטל להסביר מדוע עשה כן וכי אין בדברים יסוד של שחיתות.
יח) על דברי הפסוק "...ולפני עיור לא תתן מכשול ויראת מאלהיך אני ה'" (ויקרא י"ט, י"ד) אומר רש"י, "לפי שהדבר הזה אינו מסור לבריות לידע אם דעתו של זה לטובה או לרעה ויכול להישמט ולומר, לטובה נתכוונתי, לפיכך נאמר בו ויראת מאלהיך המכיר מחשבותיך, וכן כל דבר המסור ללבו של אדם העושהו ואין שאר הבריות מכירות בו, נאמר בו ויראת מאלהיך". ואכן חכמינו עשו לגדור את האדם מחשש עבירה גם בסייגים שעיקרם מסור ללב. למשל, אסרו על דיינים לקבל "שוחד דברים", קרי, דיבור או מעשה, גם שאינו ממוני, העלול להטות ליבו של הדיין (ראה בבלי, כתובות ק"ה ע"ב). הרמב"ם (ספר שופטים, הלכות סנהדרין פכ"ג ה"ג) האומר "ולא (נאסר-א"ר) שוחד ממון בלבד אלא אפילו שוחד דברים, ומעשה בדיין אחד שהיה עולה בדוגית קטנה לעבור בנהר ופשט אחד ידו וסייעו בעלייתו והיה לו דין ואמר לו הדיין הריני פסול לך לדין..." (וראה טור חושן משפט הלכות דיינים ט' ושולחן ערוך חושן משפט ט'). מה שעשוי להיראות בעיני האחד אקט תמים של מתת ידידות, עלול להראות אחרת בתודעתו של האחר . לכן נאמרים הדברים, ולא בקלות; היד אינה קלה על ההדק. אך יועץ משפטי לממשלה שלא יעשה כמיטב יכולתו להתריע, להרתיע ולשרש תופעות של מתת לאיש ציבור העלולה לגבול בפלילים - יעשה מלאכתו, הוא וחבריו, פלסתר.
יט) אין באמור כדי למנוע מן המחוקק לחדד את הדברים, אם ימצא לנכון לעשות כן, או מן הממשלה, להעביר את הדיווח לדרגת תצהיר, כך שכזב בו יגבש עבירה של מסירת תצהיר כוזב (ס' 239 לחוק העונשין), ויתכן כי מבקר המדינה עשוי לשקול כי ההצהרה לפי סעיפים 9 ו-16 לכללים תיעשה על-ידי תצהיר כמשמעו בפקודת הראיות, כפי שכבר נעשה בהקשרים אחרים על ידינו. אך הדברים דעיל מדברים בעדם.