1. עם החלטת ראש הממשלה, בהסכמת נשיא המדינה, על התקנת צו לפיזור הכנסת לפי סעיף 29 לחוק יסוד: הממשלה, אשר צפוי להתפרסם ברשומות ביום 8.12.05, המדינה נכנסה לתקופת הבחירות לכנסת ה-17.
2. כידוע, בתקופת בחירות חלים כללים ודינים מיוחדים, ולפיכך אני מצרף לעיונכם קובץ הנחיות בדבר הדינים, הכללים, המגבלות והסייגים החלים בתקופת בחירות.
3. הקפדה יתירה על מילוי ההנחיות מתחייבת מהדין, כמו גם מעצם טיבו של ההליך הדמוקרטי העומד בבסיס החברה בישראל. בשל כך בכוונתנו להקפיד על אכיפת הוראות החוק וההנחיות במכלול הנושאים הכרוכים בבחירות, בין אם מדובר באכיפה פלילית או באכיפה משמעתית או באמצעים אחרים.
4. אודה על עיונכם ותשומת ליבכם להנחיות המצורפות, ואבקש כי תנחו את כל הנוגעים בדבר במשרדיכם לנהוג כמתחייב מהאמור בהנחיות.
5. נוכח חשיבות ורגישות נושא טוהר הבחירות, וההקפדה על הדינים והכללים החלים בתקופה זו, ונוכח המספר הרב, יחסית, של נושאים המוסדרים בהנחיות, מצאתי לנכון לסקור להלן, בתמצית, את העקרונות המרכזיים שבהנחיות. עם זאת אבקש להדגיש, כי יש לקרוא בעיון את ההנחיות גופן, שכן הסקירה להלן, מטבע הדברים, אינה ממצה את כלל ההנחיות.
א. הנחיות הנוגעות לטוהר הבחירות
(הנחיות מס' 1.1910, 1.1911, 1.1904)
טוהר הבחירות מחייב שכל בוחר יצביע בבחירות בהתאם לדעתו ולמצפונו. כל ניסיון להשפיע על שיקול דעתו של הבוחר באמצעות טובת הנאה אישית או איומים נקבע בחוק כעבירה פלילית חמורה שדינה חמש שנות מאסר. לעניין זה מדגישה הנחיה מס' 1.1910, כי עצם הצעת טובת הנאה, לרבות כסף, שווה כסף, שירות, עבודה וכדומה, לאדם כדי שיצביע, או ימנע מלהצביע, מהווה עבירת שוחד בחירות. בדומה, עצם השימוש באיום בגרימת נזק, לרבות איום בפיטורין או במניעת עבודה, מהווה עבירה חמורה. כן נאסרה במפורש, במסגרת עבירה זו, גם עבירה של שידול להצביע או להימנע מלהצביע בדרך של השבעה, קללה, נידוי וכדומה.
בנוסף, לעבירה חמורה זו, נקבע בחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959 (להלן חוק דרכי תעמולה) איסור כללי על שימוש במתנות במסגרת תעמולת הבחירות. העונש בגין עבירה על סעיף זה הינו עד שמונה חודשי מאסר. לעניין זה יש להבחין בין חלוקה של תעמולת בחירות, שאין בה ערך כלכלי, כגון מדבקות, לבין חלוקת מתנות בעלות ערך כלכלי שהינה אסורה.
לצד ההנחיה הכללית (מס' 1.1910), העוסקת בטוהר הבחירות, אשר עיקריה פורטו לעיל, קיימות מספר הנחיות העוסקות בנושאים ספציפיים, אשר נוכח ניסיון העבר, יש מקום, להתריע גם לגביהם.
הנחיה מספר 1.1911 מבהירה, כי אין לעשות שימוש בהסכם פוליטי כדי להבטיח משרה או טובת הנאה אחרת בתמורה לתמיכה בבחירות. במסגרת הסכם מעין זה ניתן אומנם להגיע להסכמות בין סיעות, לרבות הסכמות בעניין הרכבה העתידי של הקואליציה וחלוקת התפקידים בין נבחרי הציבור, ברם הענקת טובת הנאה אישית במסגרת ההסכם פסולה מיסודה, והיא אף עלולה להגיע לכדי עבירה פלילית. לעניין זה יש להדגיש, כי חל איסור גורף על הבטחת משרות בשירות הציבורי בתמורה לעזרה או הצבעה בבחירות. לצד האפשרות, כי הסכם מעין זה יהווה עבירה פלילית, מדגישה ההנחיה האמורה שמדובר בהסכם בלתי חוקי, על כל המשתמע מכך מבחינת המשפט הפרטי והמשפט הציבורי.
הנחיה מספר 1.1904 עוסקת באיסור על מתן הבטחות לחלוקת הטבות או הקצאת תקציבים בזיקה לבחירות. הנחיה זו נכתבה בהתייחס להבטחות של שרים במהלך סיורי בחירות, אלא שהרעיון העומד בבסיסה מבסס חובה להימנע מכל הבטחה מעין זו שנעשית בזיקה לבחירות, מאחר שיש בהבטחה זו כדי להעלות חשד לפגיעה בטוהר הבחירות, ובמקרים מסוימים אף לגלוש לתחום הפלילי. מובן שאין באמור, כדי לאסור על נבחר ציבור להבטיח לציבור בוחריו, במסגרת תעמולת הבחירות, הבטחות כלליות, ברמת המדיניות, לרבות הבטחות הכרוכות בשינוי סדר העדיפויות התקציבי.
ב. הנחיות בדבר איסור על שימוש במשאבי הציבור לצרכי בחירות
(הנחיות מס' 1.1900, 1.1.901, 1.1902, 1.1908, 1.1704)
עקרונות שוויון הבחירות ואמון הציבור במינהל הציבורי מחייבים, כי נבחרי ועובדי הציבור ימנעו מלעשות שימוש במשאבי הציבור לצרכי מערכת הבחירות,. שימוש מעין זה, כאשר הוא נעשה בקשר עם תעמולת בחירות, לרבות בחירות מקדימות במפלגות, מהווה עבירה פלילית (סעיף 2א לחוק דרכי תעמולה וסעיף 28כה2 לחוק המפלגות תשנ"ב-1992). יודגש עם זאת, כי גם שימוש במשאבי המדינה לצרכים פוליטיים, שאינם בגדר תעמולת בחירות הינו בגדר האסור, ו שימוש מעין זה עלול להוות עבירה פלילית.
ההנחיה הכללית בנושא שמספרה 1.1900 עוסקת באיסור הקבוע בסעיף 2א לחוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט-1959 ובסעיף 28כה לחוק המפלגות, על עשיית שימוש בכספים או ברכוש של גוף מבוקר, בקשר עם תעמולת בחירות. ההנחיה עוסקת בהרחבה באיסור הרחב על פרסומים שיש בהם תעמולת בחירות, וקובעת עקרונות מנחים, בצירוף דוגמאות, לקביעה מהו "פרסום בקשר עם תעמולת בחירות".
מאחר שבתקופה של ערב בחירות כל פרסום מטעם משרד ממשלתי העוסק בנבחר הציבור, בפועלו או הכולל את תמונת נבחר הציבור, עלול להיתפס כתעמולת בחירות אסורה, יש להיוועץ עם היועץ המשפטי למשרד הממשלתי הנוגע בדבר טרם פרסום דבר העלול להיחזות, ולו למראית עין, כתעמולת בחירות אסורה.
כן אבקש להפנות להנחייה בעניין איסור על פעילות מפלגתית המתבצעת מלשכות שרים (הנחיה מספר 1.1704). האיסור האמור נובע הן מהאיסור הכללי על שימוש במשאבי ציבור לצרכים פוליטיים מפלגתיים, והן מחובתו של נבחר הציבור לפעול, במסגרת תפקידו, לטובת הציבור כולו. ככלל, פעילות פוליטית מלשכות שרים הינה אסורה. עם זאת, קובעת ההנחיה כי ניתן להשלים עם פעילות מפלגתית מתוך הלשכה, רק ככל שמדובר בפעולה מזדמנת, שאינה דורשת משאבים. כך למשל, אין מניעה - מטעמי חיסכון ויעילות - שתוך כדי יום עבודתו של השר תנוהל שיחת טלפון גם בעניינים פוליטיים, או תתקיים פגישה פוליטית עם מספר מועט של משתתפים, להבדיל מכינוס אסיפה פוליטית.
כן אזכיר כאן שלוש הנחיות נוספות, קונקרטיים, לעניין איסור שימוש במשאבי ציבור לצרכי בחירות:
(1) שימוש בעובדי רשויות מקומיות לצרכי בחירות (חלק ב' להנחיה 1.1902) - ההנחיה קובעת, כי חל איסור חמור על שימוש בעובדי הרשות המקומית לצרכים פוליטיים במסגרת שעות העבודה. לצד איסור זה, ובנוסף לו, על בכירי הרשות המקומית, בפרט על הדרג הנבחר, להימנע מלפנות לכפופים להם גם בבקשה שיתנדבו לפעילות פוליטית שלא במסגרת שעות העבודה. מובן כי הנחיה זו נכונה גם לגבי שימוש בעובדי משרדי ממשלה וגופים ציבוריים אחרים.
(2) עריכת אירועים על-ידי משרדי ממשלה בתקופת בחירות (הנחיה מספר 1.1908) - עריכת אירועים פוליטיים או מפלגתיים המהווים תעמולת בחירות על-ידי משרד ממשלתי היא אסורה, ומהווה עבירה פלילית. מובן שגם במסגרת זו, קיים קושי בקביעת אופיו של האירוע, ולעניין זה מונה ההנחיה מספר מבחני עזר לשם קביעת אופי האירוע.
(3) עריכת סקרים (הנחיה מספר 1.1901) - עריכת סקרים על-ידי גוף ממשלתי עלולה לעלות כדי עבירה פלילית של שימוש בכספי הרשות בקשר עם תעמולת בחירות. בהקשר זה נקבע, כי אסורה עריכת סקרים שאינם בנושאים מקצועיים מובהקים והמהווים חלק מעבודתו המקצועית השוטפת של המשרד.
ג. מינויים בתקופת הבחירות והגבלות לקראת ולאחר פרישה
(הנחיות מס' 1.1501 ו-1.1907)
מינוי בתקופת בחירות מעורר חשש כפול: ראשית, מפני שיקולים בלתי עניינים הכרוכים בהחלטה למנות בתקופה רגישה זו, ושנית - נוכח החשש לכבילת ידיהם של הנבחרים לאחר הבחירות באמצעות איוש המשרות הבכירות ערב הבחירות. על-מנת להתמודד עם החששות האמורים תוך הימנעות מפגיעה בעבודה השוטפת של רשויות המינהל, קובעת הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מגבלות על סמכות המינוי בתקופת בחירות בשירות המדינה, בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים.
במסגרת זו, קובעת הנחיה מס' 1.1501 כי, ככלל, יש להימנע מאיוש משרות בכירות על דרך מינוי של קבע בתקופה בחירות, אלא אם כן מדובר במינוי מקצועי מובהק הנדרש במהלך הדברים הרגיל, ויש קושי או מניעה לנקוט בחלופה כגון מינוי בפועל, מינוי ממלא-מקום וכדומה. באותם מקרים בהם קיים צורך לבצע מינוי קבוע, יש להקפיד באופן מיוחד על הלכי המינוי ועל אמות המידה להפעלת שיקול הדעת במינוי, ומכל-מקום, בשום מקרה אין למנות בתקופת בחירות מועמדים בעלי זיקה אישית או פוליטית לנבחרים.
בדומה אין ככלל מקום למנות בתקופה זו יו"ר וחברי דירקטוריון בחברות ממשלתיות, למעט במקרים מיוחדים בהם דחיית המינוי תפגע בחברה, או במקרה בו המועמד הוא עובד מדינה. במקרים מיוחדים אלו, יש לנקוט הקפדה יתירה על הפעלת שיקול הדעת במינוי, וככלל יש להימנע ממינוי בעלי זיקה אישית או פוליטית.
לשרים וסגני שרים, תקופת הבחירות עשויה להוות תקופת מעבר מהתפקיד המיניסטריאלי שבו כהונתם מסתיימת, לתפקיד במגזר הפרטי. בתקופה זו, לפני ואחרי הבחירות, עלולים שרים וסגני שרים אלו, להיקלע למצב של ניגוד עניינים. הנחיה מס' 1.1907 מציגה את ההגבלות והאיסורים שנועדו למנוע חשש ממצב זה ולצורך שמירה על טוהר המידות.
עוד כולל הקובץ הנחיות לעניין:
א. שימוש ראש הממשלה במסוקים צבאיים למטרות מפלגתיות-פוליטיות (הנחיה מס' 1.1905).
ב. תחולת חוקי עזר של רשויות מקומיות על תעמולת בחירות ועל שלטים ומודעות בעלי מסר פוליטי (הנחיה 1.1912).
ג. העברת חומר המוסרט בוידאו מלשכת העיתונות הממשלתית למפלגות לצורך תעמולת בחירות (הנחיה מספר 1.1906).
ב ב ר כ ה,
מ. מזוז