מדיניות קרקעית צריכה לבטא את תפיסתם של הגופים האמורים לקבוע מהי בהקשר לקניין הפרט ולזכויות הציבור בקרקע. מדיניות זו אף מהווה גורם מרכזי בקביעת זמינותה של קרקע, והיא גם בעלת השפעה מכרעת על מחיריה של הקרקע.
מדיניות קרקעית מאוזנת אמורה ליצור מערכת "איזונים' בקניין הקרקעי ובכך להוות רכיב מכריע ביכולת המדינה להשפיע על ההיבטים המגוונים הקשורים בהכוונת הבעלויות השונות על קרקעות שיש למדינה עניין ממלכתי ציבורי בהן, או שברצונה להניע את מנגנוני הבעלות עליהן מתוך שיקולים מדיניים לאומיים ומקרו-כלכליים.
הגדרתה של מדיניות קרקעית חייבת לכלול את כל מה שקשור לתחום המקרו-קרקעי, קרי: ההיבט הציבורי והלאומי, וכן את כל הנובע מהתחום המיקרו-קרקעי הכולל את היבטי השייכות והקניין הפרטיים. מדובר למעשה במיצוי האפשרויות של המערכת הציבורית להשפיע על קניינו הקרקעי של הציבור ועל תכנון קניינו הקרקעי של הפרט.
השיקולים הרלוונטיים להתערבות המערכת הציבורית מתמקדים בעיקר בבעיית המחסור בקרקע, בזמינותה של הקרקע, בתכנון-על של הקרקע ובפיתוחה מתוך שיקולים לאומיים, כמו גם בהכוונה מרכזית של הפיתוח הקרקעי בהתאם לטובת הציבור ולמטרותיו.
עד כה לא קיימת בישראל אחידות בהגדרתה של המדיניות הקרקעית, אולי כיוון שהגדרת העקרונות האסטרטגיים המנחים מדיניות כזו תלויה בתפיסות העולם של המגדירים. בגלל היעדר הגדרה ברורה ומדויקת, ממלכתית רשמית, התואמת את תחזית התפתחותה של המאה העשרים ואחת - עלולות הסוגיות הקרקעיות הקשות להמשיך לרחף בחלל ללא פתרונות ראויים. לכן נוצר צורך דחוף לקיים דיון בנושא במוסדות האמורים כדי לקבוע את המדיניות הלאומית בישראל.
במשך שנים עמד לנגד עיני קובעי המדיניות הקרקעית של ישראל העיקרון הקדוש כמעט של "קרקע הלאום" ובעלות הלאום עליה, אף שלא אחת היווה עיקרון זה מוקד למחלוקות ציבוריות ופרטיות. קרן קימת ראתה את עצמה, מאז ומתמיד, כ"שומר החותם" של ערך שמירת הקרקעות ברשות העם במטרה להעמידן לשירות העם ולצרכיו. לא כך המדינה. עד היום חלק מקברניטי המשק הישראלי רואים בקרקע שבבעלות המדינה נכס זמין ליצירת מקורות הכנסה שוטפים לתקציב הלאומי.
המדיניות הקרקעית הלאומית היא זו שאמורה, למעשה, לכוון את מחיריהן של קרקעות המדינה ושל קרקעות קק"ל, אלה המנוהלות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל, את הביקושים לקרקעות האלה בשכבות הביקוש המגוונות ואת ערכיהם הכלכליים והחברתיים של הפרויקטים המוקמים על הקרקעות האלה.
ההתייחסות העכשווית לקרקע על סוגיה השונים מתמקדת, לצערנו, בעיקר בהיבט הנדל"ני שלה. הנחיות שונות באשר לשמירתם של שטחים פתוחים, למגבלות בנייה שונות ולהתמקדות בשינויי יעוד קרקעות החקלאיות הן שמכוונות את פיתוחן של קרקעות המדינה וקובעות לא מעט את ההתייחסות החברתית והכלכלית אליהן.
מתוך נקודת ראות זו הציבור התרגל, זה מכבר, לפרש את המדיניות הקרקעית הלאומית ככזו המנחה ומייצרת הליכי התייחסות לקרקע כאל נכס נדל"ני בעיקרו, ואילו ההיבטים שלפיהם קרקע היא נכס לאומי כמעט בטלים בשישים. התייחסות שגויה זו נובעת מפרשנות פשטנית הניתנת למדיניות הקרקעית עקב הנהירה ההמונית בשנים האחרונות אחר תפיסות עולם כלכליות רכושניות ואף נהנתניות.
איש אינו חולק על העובדה כי למעשה קיימת כיום בישראל מדיניות קרקעית לאומית, שהוגדרה במשך השנים מאז הקמתה של המדינה ובניית מוסדותיה הפורמליים. מדיניות זו מורכבת ממספר חוקים, כמו חוק יסוד: מקרקעי ישראל, שלפיו הבעלות על מקרקעי ישראל, קרי, מקרקעי המדינה, רשות הפיתוח וקרן קימת, לא תועבר, אם במכר ואם בדרך אחרת. חוקים נוספים: חוק מקרקעי ישראל תש"ח, חוק מינהל מקרקעי ישראל תש"ח וכן חוק רשות הפיתוח תש"י, האמנה שנחתמה בין הממשלה לבין קרן קימת, ועוד החלטות ממשלה והחלטות שונות של המינהל המתייחסות לערכיה השונים של הקרקע.
בכל המארג המורכב הזה של החוקים דבר אחד ברור ומפורש בחוק: מי שמוסמך לקבוע את המדיניות הקרקעית הלאומית הוא מועצת מקרקעי ישראל, ולא שום גוף אחר.
מתוך כל הדברים האלה ברור כי עיצובה של מדיניות קרקעית ממלכתית והגדרתה מחדש מהוות למעשה יצירת יש מאין, וזו כיום המשימה העיקרית הניצבת בפני קובעי המדיניות הלאומית. הרכיבים העיקריים של החשיבה אשר בסופו של דבר תביא להגדרה מחודשת של המדיניות הם אלה: הרפורמות המוצעות, הגישה הכלכלית הצרופה והגישה התכנונית הנכונה.
זה המקום להדגיש, כי קביעתה של המדיניות הקרקעית הלאומית ושל הגדרותיה, שנעשו עד כה בדיעבד, היתה מותנית גם בכיווני התכנון הקרקעי הלאומי, הנתון בידי משרד הפנים ולא בידי מינהל מקרקעי ישראל. המינהל הינו מעין בנק קרקעות האחראי לניהולן ולשיווקן, ואילו משרד הפנים הוא שאחראי לקביעתה של תוכנית סטטוטורית לקרקע, האמורה להכתיב את עתיד כיווני התפתחותה של הקרקע. אולם חוק לחוד ומציאות לחוד. עובדה: מינהל מקרקעי ישראל חדר לתחומי תכנון לאומי מוגדרים, וסביב מציאות זו מתנהלת מחלוקת לא פשוטה.
כמו בהרבה תחומי חיים, גם בתחום הנדל"ן קשה לחזות את העתיד. מן הטעם הזה אין מקום לבוא בטענות אל האבות המייסדים של ישראל שלא חזו מעולם את ההתפתחויות הקרקעיות שהתרחשו באמת. האבות המייסדים לא העלו על דעתם, כנראה גם לא בחלומותיהם הפרועים ביותר, כי החקלאות תחדל לשמש כמקור דומיננטי של פרנסה; הם לא דמיינו שהקרקע שיועדה על ידם לפיתוחה של ישראל, שבה ראו אז מדינה סוציאליסטית שיתופית, תהפוך לאבן שואבת נדל"נית ותהיה גורם מאיץ להקמתם של מוקדים כלכליים כמו מרכזי קניות, קניונים ופרויקטים נוספים שמכונים כיום "נדל"ן מניב".
הם כנראה גם לא יכלו לחזות כי פעולותיה של הסוכנות היהודית יצטמצמו כל כך, וכי הרעיון הציוני שהיה כנר תמיד בעיניהם ועל פיו יישק דבר במדינה היהודית בארץ ישראל - יהיה נושא למחלוקת רעיונית וחומרית.
קרקעות המדינה מוגדרות היום ככאלה שחלים עליהן מספר עקרונות בסיסיים: הן מצויות בבעלותה המלאה של המדינה; השימוש בהן על-ידי המדינה מותר אך ורק בהתאם לשיקולי טובת הכלל; ייעודן העיקרי הוא יצירת תשתית לקיום החיים התקינים של אזרחי המדינה; והן בנות הקצאה בדרך שנקבעת על-ידי המדינה ומתאימה לשיקוליה הדמוקרטיים בדבר שוויון לכל אזרחיה.
אלה רק מעט מהנושאים הרבים העומדים להכרעה בפני מי שאמור להגדיר את המדיניות הקרקעית הלאומית. וכיוון שדבר בהקשר זה לא הוכרע, זאת אחת הסיבות המרכזיות לטענה המושמעת בפי רבים, ובצדק, כי אין למדינת ישראל ולממשלתה מדיניות קרקעית לאומית מוגדרת עדכנית. דווקא מן הטעמים האלה חייבים קובעי המדיניות לבחור בדרך המלך אשר באמצעותה תעודכן המדיניות הקרקעית הלאומית, כך שתכלול את היבטיו השונים של התכנון הלאומי ואף תוכל להתקיים ואולי גם לפשר בין כל הנטיות, הרצונות והשאיפות השונים של מגזרי המשק, על כל גוניהם.
"כנס ירושלים" שלנו, המלבן את כל הסוגיות החשובות האלה, יכול להיות המקור שממנו תשאב הממשלה החלטיות, ותושיב על המדוכה צוות מקצועי מיוחד שירכז את כל חלקי ההגדרות שלפיהן פועלת המדינה כיום, יעדכן אותן ויציע לממשלה אופציה לבסיס אסטרטגי חדש להגדרת מדיניות קרקעית לאומית כוללת, התואמת את דרישות המאה העשרים ואחת. על פי דבריו של ראש הממשלה שהוקראו בפתיחת הכנס, אני מבין שאכן חשוב לו לשמוע מה נחליט ומה נמליץ בפניו. ואת האתגר הזה כולנו מצפים לממש.
_______________
- עמיעד (עדי) ניב, יו"ר המכון לחקר מדינית קרקעית ושימושי קרקע;
- המאמר פורסם במקור בכתב העת קרקע של המכון לחקר מדיניות קרקעית ושימושי קרקע (מס' 55, תשרי תשס"ג, ספטמבר 2002)
