הגרעון התקציבי - עניין לעכשיו
|
|
|
יש הסבורים כי גרעון הממשלה הוא עניין "לדורות הבאים", כאשר הם יצטרכו לפרוע את החובות אשר הממשלה נוטלת היום.
פעם, אולי, היה משהו בסברה הזו, כאשר המשק הישראלי היה משק סגור, הממשלה מימנה את הגרעון בתקציב על-ידי הדפסת כסף ולא היו אצלנו שווקים פיננסיים.
כל זה חלף מן העולם. היום להחלטות ממשלה על הגרעון יש השלכות מיידיות ומצטברות, ולעיתים קרובות - הן יותר משמעותיות עבור המשק מאשר החלטה על מימון הוצאות הממשלה על-ידי העלאת מיסים. בכוונתי לפרט נושא זה ולהציע מסקנות לגבי המדיניות הדרושה.
|
|
1) הממשלה מממנת את הגרעון בעיקר על-ידי מכירת אג"ח לציבור. כל גרעון, בלי קשר לשאלה אם הוא גדול או קטן יותר מהגרעון של שנה קודמת, מגדיל את החוב של הממשלה ומחייב תשלומי ריבית שוטפים.
גרעון בשיעור של אחוז תוצר מחייב, בשערי הריבית של היום, תשלומי ריבית שנתיים של כ-300 מיליון ש"ח. גרעון של 2.4 אחוזי תוצר - כמוצע לשנת 2002 - מחייב, אפוא, תשלומי ריבית בסדר גודל של כ-750 מיליון ש"ח. כמובן שלא מדובר בתשלומי ריבית לשנה אחת בלבד, אלא בתשלומי ריבית עד שהחוב ייפרע ולא יוחלף בחוב אחר, כלומר לתמיד;
2) פרט לגיוס הון למימון הגרעון, מגייסת הממשלה אגרות חוב כדי למחזר את החוב המגיע לפרעון. בשנת 2002 מדובר בחוב סחיר, המגיע לפדיון, בסדר גודל של כ-20 מיליארד ש"ח. אם, בשל הגרעון הגדל, הריבית על אג"ח עולה, עליית הריבית תופשת גם לגבי החוב הממוחזר. כך שחשבון הריבית יכל להסתכם ביותר מ-750 מיליון ש"ח לשנה;
3) הממשלה משלמת השנה על חובה ריבית בסכום של כ-30 - מיליארד ש"ח (חשבון נכון צריך להוסיף לסכום זה עוד כ-10 מיליארד ש"ח, הפרשי הצמדה על החוב, אשר אצלנו, משום מה, לא נחשבים כריבית). סכום זה, והריבית שתתווסף אליו בגין הגרעון המוצע לשנת 2002, ממומן מתקבולי מסים של הממשלה, ולכן הוא נגרע מהמקורות בהם ניתן להשתמש למימון השרותים השוטפים בחינוך, בריאות ורווחה, להוצאות ביטחון ולהשקעות. תקציב תשלומי הריבית, בהגדרה הממעיטה אצלנו, הינו בסדר גודל של תקציב הביטחון ללא היבוא הביטחוני, גדול מתקציב משרד החינוך, וגדול כמה מונים מהיקף ההשקעות של הממשלה
4) חשבון הריבית תופש לא רק לגבי הממשלה, אלא גם לגבי המיגזר הפרטי, מאחר והריבית על איגרות חוב ממשלתיות משמשת סמן לפיו מתומחרות הלוואות הבנקים לטווח ארוך. הדוגמה המוכרת ביותר לעניין זה היא ריבית המשכנתאות. הריבית על אג"ח ממשלתיות נמצאה במגמת ירידה במחצית הראשונה של השנה (מ-%5.6 בינואר ל-%4.6 ביוני), אולם הירידה נעצרה בחודשיים האחרונים כאשר הממשלה נאלצה להגביר את מכירת איגרות החוב כדי לממן את החריגה מהגירעון.
|
|
1) הגרעון הממוצע ל-2002 בא על רקע החריגה הצפויה מהגרעון המתוכנן ל-2001, והוא מבוסס על ההערכה כי המשק יצמח בשנה הבאה בשיעור של %4.
כרגע הערכה זו נראית מוטה כלפי מעלה, ולכן הסבירות כי שיעור הגרעון בשנה הבאה יהיה נמוך משיעור הגרעון החריג השנה - נראית נמוכה. לא מדובר, איפוא, בשנה אחת של גידול חריג בגרעון (שנת 2001) בשל סיבות בלתי צפויות; מדובר בשנה נוספת (שנת 2002) בה תהיה חריגה מהתוואי היורד, הפעם - בצורה מתוכננת.
לצורך השוואה בינ"ל צריך לזכור כי הגדרת הגרעון אצלנו עדיין שונה מהמקובל בעולם. בהגדרות זהות מתקבל ששיעור הגרעון אצלנו, השנה ובשנה הבאה, הינו בסדר גודל של כ-%4 תוצר - כפוף לכך שנשמור על יציבות מחירים ועל מסגרת התקציב המוצעת. ברור כי זהו שיעור גרעון גבוה מהמקובל בעולם, שיסודו בשיעור הוצאות ממשלתיות שהוא שיא בהשוואה למקובל בעולם. אליפות כזו מן הדין היה שתגרום לנו לעצור לזמן מה כדי לבחון מהי התמורה הנוספת שנותן סקטור ציבורי כה גדול, יחסית למדינות המייצרות, לנפש, כמונו, ואף יותר. הוצאות הממשלה עשויות לרשום השנה גידול ריאלי בקצב כפול מהמתוכנן (כ-%6 בהשוואה לגידול מתוכנן של %2.75), ועל בסיס גבוה זה מוצע עתה לממשלה לאשר גידול ריאלי נוסף בשנת 2002.
2) רקע זה עשוי לעורר בציבור את ההרגשה כי המשמעת הפיסקלית מתרופפת. אם הרגשה זו תתבסס תהיינה לה השלכות על השווקים הפיננסיים:
- שוק מטבע חוץ נמצא בשנה האחרונה בתקופת מעבר כאשר תושבי חוץ:
- מקטינים את השקעותיהם לטווח ארוך במשק הישראלי;
- מממשים חלק מהשקעותיהם הסחירות בישראל;
- ורוכשים מטבע חוץ בעסקות עתידיות כדי לצמצם את חשיפתם השקלית בגין השקעותיהם בישראל, אולי בהשראת המצב הבטחוני.
תושבי חוץ הפכו, אפוא, לגורם המקטין היצע ומגדיל ביקוש למטבע חוץ. תושבי ישראל, מצדם, ובעיקר המגזר העסקי, ממשיכים להציע מטבע חוץ, הנובע:
- ממלאי פקדונותיהם במט"ח בארץ ובחו"ל;
- מתקבולי יצוא עתידיים;
- ומהלוואות במט"ח.
התוצאה היא פיחות מתון של שער השקל, בשוק רגוע. ההתנהגות של תושבי ישראל מבוססת על ההנחה כי היציבות במשק תישמר. אם תוואי המדיניות הפיסקלית ייראה כיוצא משליטה, אין ספק שהשוק יתנהג אחרת. השנוי בהתנהגות עשוי להיות חד אם הציבור יחשוב שהממשלה מסתירה ממנו מידע על המדיניות התקציבית, ואיננה מוכנה לעמוד בכללי השקיפות המוצעים היום כתקן בינלאומי.
- אמינות המדיניות הפיסקלית חשובה גם למתבוננים עלינו מבחוץ. בנקים להשקעות מבססים עליה את המלצות ההשקעה שלהם במשק הישראלי, וחברות הדרוג הזרות - את הציונים שהם נותנים לנו. לאלה יש השפעה על מחיר ההון למשק הישראלי, הן עבור הממשלה והן עבור המגזר הפרטי.
3) לצד ההשלכות לטווח קצר לא מיותר להזכיר עוד היבט של מדיניות פיסקלית מרחיבה ומתמשכת - והוא הגרעון במאזן התשלומים. היום גרעון זה נמצא בגבולות סבירים. עם זאת, כבר התנסינו בכך לא אחת בעבר:
ניסיון להוביל את המשק מהאטה לצמיחה באמצעות גידול בהוצאות ובגרעון של הממשלה מוביל לגידול בגרעון במאזן התשלומים וללחצים אינפלציוניים. בדרך כלל זה לא קורה מהיום למחר, אבל זה מגיע, בוודאות. שילוב של גידול בגרעון במאזן התשלומים ומהפך בהשקעות של תושבי חוץ בישראל הוא נוסחה בדוקה לעלייה מהירה בחוב החיצוני. אנחנו, בניגוד לארה"ב למשל, איננו יכולים לצמוח לאורך זמן כאשר הצמיחה מלווה בגידול בגרעון במאזן התשלומים. זו אחת הסיבות העיקריות לכך שכל ממשלות ישראל בעשור האחרון ביססו את אסטרטגיית הצמיחה שלהן על המגזר הפרטי.
|
מסקנות לגבי המדיניות הדרושה
|
|
|
הצעד הראשון, וההכרחי, נמצא כבר בהצעות ההחלטה לממשלה:
אימוץ תוואי יורד של הגרעון התקציבי עד שנת 2005. צעד זה אינו מספיק, כי יש לו ערך בתנאי שהוא אמין. לאור ביצוע התקציב השנה, והצעת מסגרת התקציב לשנה הבאה - ברור שאין הוא מספיק.
|
מה עוד אפשר, וצריך, לעשות?
|
|
|
1) קודם כל צריך לבחון שוב את האפשרות, ולהציג את המשמעות, של ביסוס תקציב 2002 על שיעור גרעון שלא יעלה על 2 אחוזי תוצר ועל רמת צמיחה מתונה יותר, נניח %2. וזאת לא משום שצמיחה של %4 היא חסרת סיכוי, אלא משום שאם נבנה עליה והיא לא תתממש, והסיכוי לכך אינו מבוטל - הגרעון יהיה גבוה מהמתוכנן, גם בשנת 2002, ועל רקע זה ספק אם יישארו מאמינים רבים ברצינות כוונותיה של הממשלה.
זהו סיכון שמוטב שהממשלה לא תיקח על עצמה. מוטב לבנות את התקציב על רמת צמיחה מתונה יותר, ואם נופתע לטובה - ניתן יהיה לשקול שימוש בתוספת ההכנסות לצורך רפורמה במסים אשר כולם מכירים בנחיצותה לצמיחת המשק.
בכל מקרה, לאחר העלייה המהירה בהוצאות הממשלה ב- 2001, והחריגה המשמעותית מיעד הגרעון בשנה זו, רק גרעון מירבי בשיעור של 2 אחוזי תוצר ב-2002 יאפשר לנו לטעון כי הסטיה ב-2001 הינה בעלת אופי חד-פעמי.
2) שנית, להביא לאישור הממשלה לא רק את סך ההוצאות המוצע לשנת 2002, אלא גם את חלוקתו להשקעות ולהוצאות שוטפות. מבנה זה מיועד להציג ולאפשר השוואה לאומדן הביצוע לשנת 2001, כדי להראות כי כל התוספת לגרעון, מעבר לשיעור של 1.5 אחוזי תוצר, מיועדת להשקעות. אין הצדקה לקחת הלוואות נוספות כדי לממן גידול בהוצאות השוטפות של הממשלה. נוסף לכך, ראוי להציג את ביצוע התקציב, על שני חלקיו, לפי רבעונים, ולקיים דיון בממשלה מדי רבעון, עם פרסום נתונים לציבור, על ביצוע התקציב. המטרות העיקריות של עניין זה הן לוודא שתקציב ההשקעות איננו הופך בחלקו לתקציב של הוצאות שוטפות, וגם כדי להציג ברבים שההשקעות אכן מתבצעות.
3) ולבסוף, במסגרת השנויים המבניים יש לתת עדיפות להמשך הרפורמה בשווקים הפיננסיים. המשק הישראלי תלוי יותר מדי במערכת הבנקאות, והיעדרו של שוק כספים והון מחוץ למערכת הבנקאות פוגע ביכולתו לצמוח ובחוסנה של התשתית הפיננסית עצמה. לשם כך יש, ראשית כל, להסיר את התקרה המוטלת היום על הנפקת המק"מ, המהווה מכשול לפיתוחו של שוק הכספים החוץ-בנקאי.
שוק זה, אשר צריך להיות מורכב מהמק"מ ומאיגרות חוב לטווח קצר (ניירות ערך מסחריים) של המגזר העסקי, ומכשירים פיננסיים נגזרים על הריבית, שער החליפין ומדד המחירים לצרכן - קיים היום רק באופן שלדי, וצריך לפעול להסרת המחסומים המונעים את פיתוחו. הממשלה צריכה לבקש, לשם כך, תכנית עבודה ממשרד האוצר ומבנק ישראל, ולעמוד על ביצועה בהקדם.
שוק כספים עמוק ונזיל יאפשר לנהל מדיניות מוניטרית יעילה יותר ובעלות נמוכה יותר, במונחי ריבית, בהשוואה למצב היום, ויחזק את מחוייבות הממשלה ליציבות מחירים, כחלק מהצעדים הנדרשים עתה לחיזוק אמינותה של המדיניות המקרו-כלכלית.
|
|