פקידי ציבור בעלי שררה ובפרט נבחרי ציבור לוקים רבות בהערכת יתר של סמכותם או השפעתם. לא מעטים הם המקרים בהם מוצע עצמו האזרח מול "הבטחה שלטונית" ברורה מבעל שררה המציג עצמו כבעל הסמכות לתיתה, עליה הוא מסתמך בתום-לב. בסופו של יום מגלים רבים, כי לרשות אין כל כוונה לקיים הבטחתה וכי "בעל השררה" הפך עתה ל"בורג קטן" במערכת, הנעדר לפתע את הסמכות להבטיח הבטחות מהסוג האמור.
עד לאחרונה תמכה הפסיקה דווקא ברשות למול האזרח, בקובעה כי בהיעדר סמכות תהא ההבטחה בטלה ומבוטלת ולא תחייב את הרשות. לאחרונה החלה מסתמנת מגמה שונה בתחום זה הנותנת משקל גם לתום-ליבו של האזרח ולאינטרס ההסתמכות שלו.
תנאי להכרה בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית הוא, בראש ובראשונה, כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא. התנאי היסודי לשכלולה של הבטחה מינהלית הינו כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה.
בסך הכל קבעה הפסיקה 4 תנאים, בהם על הבטחה שלטונית לעמוד כדי שתהא מחייבת:
(1) נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה;
(2) היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי;
(3) הוא בעל יכולת למלא אחריה;
(4) אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.
במקרים רבים גילה המסתמך בתום-לב על ה"הבטחה המינהלית", כי בעל השררה שנתן אותה בריש גלי מסתתר עתה מאחורי פגם טכני בשאלת סמכותו לתיתה. עניין היעדר הסמכות להבטיח הוא שהכשיל בחלקם הגדול של המקרים את אכיפת ה"הבטחה המנהלית". בהקשר זה, כך נראה, חטאה הפסיקה פעמיים: גם הטילה את הנזק לחיכו של מי שהסתמך על אותה הבטחה בתום-לב, גם "תגמלה" את המבטיח ואת הרשות על פיזור הבטחות חסרות כיסוי וגם פגעה קשות באמינות הגופים המנהליים כלפי האזרח והשוק הפרטי. בכך התעלמה הפסיקה (או הצניעה), הלכה למעשה, עקרונות נזיקיים מוכרים כגון "הכיס העמוק" וה"שוקל הטוב ביותר" ופגעה באינטרס ההסתמכות ואף ביעילות השוק הנגזרת ממנו.
פרופ' א. שטיין (כתוארו היום), במאמרו: הבטחה מינהלית [1], עומד על חיפוש הדרך, בתחום המשפט המינהלי, על-מנת לתמוך באינטרס ההסתמכות של האזרח, שנתקל בהבטחה שלטונית נעדרת סמכות, או נעדרת הצורה הנדרשת בדין, ומוצא עצמו מול שוקת שבורה. אחד החריגים שפותחו על מנת להגן על אינטרס ההסתמכות של האזרח הוא: "כלל הניהול הפנימי" (INDOOR MANAGEMENT) שיובא מתחום דיני החברות. לפי חריג זה, מקום שהפקיד הבא במגע עם האזרח, הינו בעל ה"סמכות הפוטנציאלית" ליתן הבטחה שנתן - האזרח רשאי להניח כי פעולת ההסמכה הפנימית אכן נעשתה כדין.
נקבע כבר, כי
"החזקה OMNIA RITE ACTA ESSE PRAESUMUNUTUR פועלת לטובת האזרח, והרשות תהא קשורה בהבטחתה. הוא הדין, כאשר תקפות ההבטחה מותנית במילוי דרישה פורמלית זו או אחרת (כגון: כתב): האזרח רשאי להניח, כי הרשות פועלת לפי הדפוסים הפורמליים הנכונים" [2].
המגמה החדשה המסתמנת בבתי המשפט קובעת, כך נראה, כי
"יש להבחין בין עיסקה רחבת היקף, שכרוכה בהשקעות רבות ומצריכה הליכי בדיקה ותכנון, לבין עיסקה פשוטה ומצומצמת בהיקפה, כמו עיסקת התיווך שקשרה העירייה עם התובע (באותו מקרה - ת.ר.): בסוג הראשון של העיסקות, ניתן לצפות כי המתקשר עם העירייה יסתייע בייעוץ מתאים ואף יטרח לברר את עניין הסמכות מראש (אם כי המציאות מראה שגם ציפייה כזאת לא תמיד מתגשמת). לעומת זאת, כאשר מדובר בסך הכל בתיווך לצורך מציאת נכס לשכירות, כאשר מרכיב הזמן הוא חיוני ולוחץ, והעיסקה עצמה פשוטה ושגרתית, נראה כי אין זה סביר ואין זה נכון להטיל על הספק לבדוק את נציג העיריה, בעל 'הסמכות הפוטנציאלית'. אדרבא, לדעתי אותו נציג הוא שחייב בכל גילוי שנוגע לסמכויותיו האמיתיות, או לדרישות צורניות או אחרות של הדין, על-מנת ליתן תוקף לעיסקה" [3].
בעניין זה נאמר, כי
"אף כי הבטחה מינהלית הניתנת על-ידי מי שאינו מוסמך לתיתה עלולה לעימוד בניגוד לעקרון חוקיות המינהל, יש הסוברים שהבטחה כזו אינה בטלה מעיקרה, ובמקרים מסוימים יהיה על הרשות המינהלית לקיים גם הבטחה כזו" [4].
נראה, כי כאשר עסקינן בהבטחה שלטונית שניתנה במפורש על-ידי בעל שררה שיצג מצג כי הינו מוסמך לתיתה, ואשר עליה נסמך האזרח בתום-לב, יהא זה מן הראוי לאכוף על הרשות את קיומה. עם זאת, ייתכן ויהא ראוי במקרים כאלה לחייב את נושא המשרה שהתרשל ושפיו או ידו "פיזרו שיקים ללא כיסוי" לפצות הרשות עבור נזקיה נשוא רשלנותו או האזרח עבור נזקיו נשוא הסתמכותו.
___________________
[1] משפטים, כרך י"ד, 255.
[2] שטיין, שם, בעמ' 282.
[3] ת.א. 15280/00 (שלום-נתניה) מכלוף גדי נ' עיריית נתניה ואח', פסק דינה של השופטת יעל קלוגמן, מיום 16.11.03.
[4] הר זהב, המשפט המינהלי הישראלי (1996), עמ' 521 וראו גם לעניין זה מאמרו של אלכס שטיין, הבטחה מנהלית (משפטים יד(2) 255 בעמ' 287), שם הוא מנתח את אינטרס ההסתמכות והציפיות של האזרח מול מחסום הבטחה מינהלית שניתנה בחריגה מסמכות או בחוסר סמכות, וראו גם לעניין זה ת.א. 1473/97 (מחוזי-י-ם) לוגיסטיקה מערכות ומחשבים בע"מ נ' מדינת ישראל-משרד הביטחון, פסק דינה של השופטת יהודית צור, מיום 23.2.03.
___________________ המחבר הינו עו"ד, חבר ועדות המדע והטכנולוגיה, המחשוב והתכנות, הבנקאות והתובענות הייצוגיות של לשכת עורכי הדין. תוכן הכתבה אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו, אינו חסין מטעויות והשמטות ואין להסתמך עליו לשם ביצוע או הימנעות מביצוע פעולה כלשהי.