המחוקק הישראלי מתייחס לרשויות המקומיות כנאמנות הציבור וככאלה שטובת הציבור למול עיניהן. לפיכך, העניק החוק הישראלי סמכויות מרחיקות לכת לאותן רשויות. אחת הסמכויות מרחיקות הלכת ביותר, הינה הסמכות להפקעת קרקעות. החוק מעניק לאותן רשויות את הזכות להפקיע עד 40% משטחם של מקרקעין,
בלא תשלום פיצוי לבעליהן [1]. נראה, כי בודדים הם בעלי הקרקעות בישראל שלא ניזוקו מהפקעת קרקעות... "לצורכי ציבור" כמובן... האומנם?
הפקעת קרקעות בישראל הפכה זה מכבר ל"מכת מדינה". לא זו בלבד שחלק ניכר מאותן הפקעות אינן דרושות כלל וכלל לצורכי ציבור, אלא שהרשויות הפכו את התחום למקור הכנסה נוסף. כך למשל, נפוצה ביותר היא תופעת אי-עשיית שימוש בקרקעות המופקעות לאחר הפקעתן. לא נדירה היא גם התופעה, החמורה יתר, במסגרתה קרקע המופקעת ל"צורכי ציבור" נמכרת לכל המרבה במחיר ולעיתים בעזות מצח ניכרת יש לומר אף... לבעלים מהם הופקעה הקרקע מלכתחילה.
בתי המשפט כבר קבעו [2] לא פעם בנוגע לשיהוי הרשות בהכשרת קרקע מופקעת לייעודה הציבורי, כי
"...רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית, ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע, בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה, כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה: לא בזמן שהופקעה ולא למטרה שהופקעה למענה. אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש הכלל הוכח בעליל כי אין הוא עז דיו, וממילא כי אין הוא מצדיק נטילה כפויה של הקרקע. אם אמרנו כי מבחן המידתיות חל על ביצועה של הפקעה, השתהות בביצוע ההפקעה במשך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם הייתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין... מכאן נדרשת כמו-מאליה הלכה שנתקבלה, ולפיה, השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה".
במקרה שמצא דרכו לערכאות, הופקעו מקרקעין על-ידי רשות מקומית ל"צורכי ציבור" מכוח תוכנית שקצבה לרשות 10 שנים ליישום ההפקעה. דא עקא, שלא זו בלבד שהרשות המקומית לא ראתה לנכון לעשות שימוש בקרקע למטרת ההפקעה אלא אף החלה מנהלת מו"מ עם
בעליה המקוריים לשם מכירתה בחזרה לידיו...
בית המשפט קבע [3], כי בהסכמת הרשות למכור בחזרה את הקרקע המופקעת לבעליה המקוריים,
"ניתן לראות הצהרה מטעם... (הרשות; ת.ר.) כי שטח זה איננו נחוץ... עוד ואין הוא נדרש לצרכי ציבור. משהופקע שטח ההפקעה לצרכי צבור, ומשהוברר כי אין בו עוד צורך, מן הראוי להחזירו לבעליו המקוריים. זאת ועוד. התנהגות... (הרשות; ת.ר.) מהווה חסר תום לב ביחסי הרשות מול האזרח והחלטותיה נגועות בחסר סבירות קיצוני המחייב להתערב באותן החלטות".
בית המשפט אף חזר על ההלכה [4], לפיה
"...רכישת הבעלות בדרך ההפקעה הוא אמצעי קיצוני ומרחיק לכת, ואין שוללים את זכויותיו של אדם ברכוש דלא-ניידי, אלא אם כן ברור וגלוי, כי זו הדרך הנכונה למימושו של הצורך הציבורי".
עוד נקבע, ובצדק רב, כי
"לא יעלה על הדעת, כי הרשות תפקיע קרקע של אדם או גוף תחת הכותרת של 'צורך ציבורי', תפגע בזכותו הקניינית בדרך של הפקעה שהיא 'אמצעי קיצוני ומרחיק לכת', תסכים, סמוך לאחר מכן, לוותר על אותה קרקע ולמכור לו את השטח בחזרה תמורת כסף ולאחר מכן גם תיטען לצורך ציבורי באותה קרקע.
התנהגות זו איננה ראויה. היא לוקה בחסר תום לב, היא בלתי סבירה באופן קיצוני ואין להתירה".
לאור האמור לעיל, ביטל בית המשפט את ההפקעה וחייב את הרשות בהצאות ההליך בסך 30,000 ש"ח.
אין ספק, כי עסקינן בתופעה
חמורה ביותר, הפוגעת קשות בזכות הקניין של הפרט שהוכרה זה מכבר כזכות יסוד ואשר מן הראוי שתיעקר מהשורש על-ידי בתי המשפט. ראוי הוא, כי ביטול הפקעה מסיבות כאמור תלווה בפיצויים
ריאליים לבעלי הקרקעות הניזוקים. על אותם פיצויים לכלול, מלבד עלותם
הריאלית והמלאה של ההליכים המשפטיים שמטרתם השבת הקרקע לבעליה הנכון והראוי, גם פיצוי מלא על
אובדן הכנסה משימוש באותה קרקע במהלך השנים בהן "הופקעה".
בהקשר זה כבר נקבע [5], כי
"הפקעת מקרקעין כשלעצמה פוגעת בזכות לקניין, אך הפקעה ללא פיצויים שווי-ערך פוגעת בזכות במידה חמורה יותר. ואכן, הכלל הנוהג במדינות הדמוקרטיות הוא תשלום פיצויים מלאים בגין הפקעה... כלל זה חל גם באנגליה עצמה, שהורישה לנו את פקודת הרכישה המנדטורית המתירה הפקעה ללא פיצויים".
_______________________
[1] סעיפים 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה), וסעיף 190 לחוק התיכנון והבנייה, תשכ"ה-1965.
[2] וראו למשל בג"צ 2390/96 יהודית קרסיק ואח' נ' מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד נה(2) 625, עמ' 650.
[3] עת"מ 1159/03 (ת"א) מ. זיטמן ובניו בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה פ"ת, הוועדה המחוזית לתכנון ובניה - מחוז מרכז, פסק דינה של השופטת שרה גדות מיום 29.8.04.
[4] בג"צ 307/82 רוני לוביאניקר ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד לז(2) 147,141.
[5] ע"א 5546/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה קריית אתא נ' חנה הולצמן, פ"ד נה(4) 629.
_______________________
המחבר הינו עו"ד, חבר ועדות המדע והטכנולוגיה, המחשוב והתכנות, הבנקאות והתובענות הייצוגיות של לשכת עורכי הדין.
תוכן הכתבה אינו מהווה ייעוץ משפטי או תחליף לו, אינו חסין מטעויות והשמטות ואין להסתמך עליו לשם ביצוע או הימנעות מביצוע פעולה כלשהי.