כשלי הממשל והמלצות מגידור

הוועדה סבורה שהמפלגות הן מכשיר חיוני במשטר דמוקרטי ומן הראוי לעודד את פעילותן, לא רק בזמן מערכת בחירות. הוועדה התלבטה האם רצוי להתערב בהליכים הפנימיים של המפלגות על-ידי חקיקה מתאימה אבל הגיעה למסקנה שלאור העובדה שמפלגות הם ארגונים וולונטריים, התערבות כזו חייבת להיות מינימאלית, ולכן לא רצויי לקבוע בחקיקה דרכים מפורטות כיצד על המפלגה לבחור את מועמדיה. מוצע להשאיר זאת לקביעה פנימית של כל מפלגה. החקיקה היחידה בה ראתה הוועדה תועלת היא ההמלצה הבאה:

• בחוק המפלגות ייקבע שבכל הליך של בחירות פנימיות במפלגה, הן למוסדותיהן והן לבחירת מועמדיה לתפקידים השונים, יוכלו להשתתף בבחירות רק מי שהיו רשומים כחברי מפלגה ושילמו את דמי החבר שנקבעו במשך שמונה עשר חודשים לפחות לפני מועד הבחירות הפנימיות. כלל זה לא יחול על מפלגה חדשה.

יש לתקן את חוק מימון המפלגות כך שיקטן התמריץ לפיצול מפלגתי:

• בחוק מימון המפלגות תבוטל ההבחנה בין סיעה לבין מפלגה. כלומר לצורך מימון מפלגות תיחשב כל סיעה כמורכבת ממפלגה אחת בלבד.

• במקרה של פיצול סיעה או הצטרפות חלק מהסיעה לסיעה אחרת, תקבע וועדת הכנסת מי היא הסיעה המייצגת את התנועה המקורית. שני הפלגים יקבלו ביחד את מימון המפלגות לו הייתה זכאית הסיעה המקורית. הפלג שאינו הסיעה המקורית יקבל רק מחצית מחלקו היחסי לפי גודלו והשאר יישאר בידי הסיעה המקורית. במידה ולסיעה לפני הפילוג היו חובות כתוצאה מחוק מימון המפלגות תחויב הסיעה החדשה (או הסיעה אליה הצטרפה) בחלק היחסי של החובות של הסיעה המקורית.

ההמלצות להלן מוצגות לחיזוק היציבות הפוליטית וביצור יכולתה של הממשלה לקבוע מדיניות לטווח ארוך. 1. ראש המפלגה הגדולה ביותר יקבל ראשון את הסיכוי להרכיב ממשלה (ללא צורך בתהליך התייעצות של נשיא המדינה) בתנאי שהסיעה שבראשה הוא עומד היא בת 35 חברי כנסת לפחות. באם אין סיעה בגודל זה, יטיל הנשיא את הרכבת הממשלה, לאחר התייעצות, על מי שנראה שהוא בעל הסיכויים הגבוהים ביותר להרכיב ממשלה. 2. ייקבע בחוק יסוד כי מספר חברי הממשלה יהיה בין 8-18 שרים, כל שר עומד בראש משרד. רשימת המשרדים תקבע בחקיקה. 3. מספר סגני השרים לא יעלה על חמישה (כולל ממלא-מקום, אם נקבע כזה) והמשרדים בהם הם מכהנים יקבעו בחקיקה. 4. אישור הממשלה יהיה ברוב של לפחות 61 חברי כנסת. 5. החוק יגדיר מספר תפקידי שרים מרכזיים שלפני אישור מינויים, יעברו הליך של הופעה בפני ועדת כנסת מתאימה. במסגרת הליך זה יציגו המועמדים את תפיסת עולמם וקווים כלליים למדיניות המוצעת במשרד שהם מיועדים לעמוד בראש. לוועדה תהיה סמכות להמליץ על אישורו או אי-אישורו של השר לתפקיד המוצע. (מליאת הכנסת רשאית שלא לקבל המלצה זו). 6. חוק חבר כנסת חלופי: שרים או סגני שרים (פרט לראש הממשלה וממלא מקומו) לא יכהנו כחברי כנסת. כאשר מתמנה חבר כנסת לתפקיד שר או סגן שר, תפסק חברותו בכנסת והבא אחריו ברשימה הארצית או האזורית בה נבחר ייכנס לכנסת במקומו. עם הפסקת כהונתו של השר או סגן השר, תתחדש חברותו בכנסת ותסתיים במקביל כהונתו של חבר הכנסת האחרון מאותה הסיעה ומאותה הרשימה שהצטרף לכנסת. 7. הצבעת אי-אמון קונסטרוקטיבית: הצבעת אי-אמון תביא לסיום כהונתה של הממשלה רק אם זכתה ברוב של 61 חברי כנסת והיא לוותה במנוי ממשלה חלופית. כלומר, נקבע מי הוא ראש הממשלה החדש ומי הם לפחות שבעה משריה. קביעה כזו תביא תוך 14 יום לתחילת כהונתה של הממשלה החלופית. 8. תוקם במשרד ראש הממשלה מועצה חברתית-כלכלית בנוסף למועצה לביטחון לאומי. לפני דיון בממשלה בשאלות מדיניות עקרוניות (כפי שיוגדר בחוק) תכין המועצה הרלוונטית נייר עמדה בנושא הדיון המתקיים בממשלה. בפרט יחויב הקבינט הביטחוני לבחון את חוות הדעת של המועצה לביטחון לאומי לפני פתיחה במלחמה או בפעולה צבאית משמעותית. 9. אגף התקציבים ורשות החברות הממשלתיות יועברו למשרד ראש הממשלה. 10. תקציב המדינה ייקבע לתקופה של שנתיים ומספר פעילויות מרכזיות בתקציב יזכו לתקציב רב שנתי. 11. מספר סעיפי התקציב ("התקנות") יצומצם במידה ניכרת ותינתן למשרדים גמישות ניהולית בתוך סעיפי התקציב, בכפוף לחובה לדווח על כך לאגף התקציבים. 12. כל שר יחויב בדיווח על פעילות משרדו לוועדת כנסת מתאימה מדי שישה חודשים. כולל דיווח כספי מפורט מדי שנה. 13. הוועדה סבורה שאיכותם המקצועית של המנכ"לים של משרדי הממשלה ושל בעלי תפקידים בכירים דומים קובעת במידה ניכרת את איכות תפקודה של הממשלה. ולכן, למרות שהוועדה ממליצה להשאיר את תפקיד המנכ"ל כתפקיד אמון של השר, היא ממליצה לחזק את תהליך בדיקת כישוריו של המועמד לתפקיד מנכ"ל. בפרט מציעה הוועדה שיו"ר הוועדה הבודקת את כישורי המועמד לתפקיד מנכ"ל יהיה איש ציבור. כמו כן ממליצה הוועדה על יצירת מאגר של עובדי מדינה בכירים שיוצעו לשר כמועמדים לתפקיד המנכ"ל.

לדעת הוועדה ניתן לסכם את כשלי שיטת המשטר בישראל בחמישה תחומים עיקריים: 1. פיצול פוליטי גדול וחוסר יציבות שלטונית. 2. כשלון עיקרון האחריותיות ביחסים בין הנבחר וציבור בוחריו. 3. שיקולים לא ענייניים המאפיינים לעיתים את תהליך קבלת ההחלטות. 4. העדר כלי עזר שלטוניים לקבלת החלטות ואי-שימוש בכלים אלו כאשר הם קיימים. 5. ליקויים בפיקוח הפרלמנטרי על פעולת הממשלה. הוועדה נתנה את דעתה על-כך ששינוי שיטת הממשל דורש מידה רבה של זהירות וכי במשטר דמוקרטי יש צורך לשמור על מידה סבירה של ייצוגיות, אפילו אם הדבר בא במידה מסוימת על חשבון היציבות הפוליטית והמשילות. הדבר נכון במיוחד בישראל בה בולטים שסעים רבים, על בסיס מוצא, דת, דעות ואמונות. הוועדה דנה ארוכות באפשרות להנהיג בישראל משטר נשיאותי - משטר בו ראש הרשות המבצעת נבחר ישירות על-ידי ציבור הבוחרים והוא אחראי כלפיהם. למרות שלא הייתה הסכמה בנוגע לשאלה העקרונית של עדיפות המשטר הנשיאותי על פני המשטר הפרלמנטרי, הייתה הסכמה רחבה בין חברי הוועדה שהנהגת משטר נשיאותי דורשת תנאים מוקדמים של חוקה ותרבות פוליטית שאינם קיימים עדיין בישראל ולפיכך, הוועדה איננה ממליצה על הנהגת משטר נשיאותי אלא על שיפור תפקוד המשטר הפרלמנטרי, על-ידי חיזוק יכולתה של הממשלה לקבוע מדיניות ולבצעה וחיזוק יכולתה של הכנסת לפקח באופן אפקטיבי על פעולת הממשלה. (הוועדה סבורה שאין סתירה בין שתי שאיפות אלו).

על סדר היום של הוועדה עמדו גם הנושאים החשובים הבאים לגביהם ממליצה הוועדה על דיון נוסף:

• יחסי הרשות המחוקקת והרשות השופטת: בנושא זה עסקה וועדת משנה בראשות פרופ' שמעון שטרית. אולם מקוצר זמן ובשל גודש העבודה, לא הספיקה ועדת ההיגוי לעסוק בנושא. לפיכך משאירה הוועדה נושא זה לעיון נוסף על-ידי הוועדה (במידה ותמשיך בפעילותה) או על-ידי גוף מתאים אחר.

• השלטון המקומי: גם נושא חשוב זה נדחה לדיון מאוחר יותר. ועדת משנה מיוחדת לעניין זה בראשות מר יחזקאל הרמלך עוסקת כעת בנושא.

ההמלצות שלהלן מיועדות לחזק את יכולתה של הכנסת לפקח על פעולת הממשלה, ולערוב טוב יותר ליכולתן של ועדות הכנסת לקיים דיונים מקיפים וענייניים: 1. מספר ועדות הכנסת יצומצם. לכל משרד ממשלתי תהיה וועדת כנסת העוסקת בענינו (כך, הוועדה לענייני חוץ תהא נפרדת מוועדת הביטחון). נראה לוועדה כי ניתן להסתפק בוועדות החופפות את משרדי הממשלה, בנוסף לוועדת הכנסת וועדת ביקורת המדינה. נושאים פרטניים יותר ידונו במסגרת ועדות משנה. 2. כל אחת מוועדות כנסת תמנה בין 10-12 חברים. 3. חבר כנסת יהיה חבר בשתי ועדות לכל היותר ואם הוא משמש כיו"ר ועדה הוא יכהן רק בוועדה שהוא עומד בראשה. 4. צוות היועצים המקצועיים העומד לרשות כל אחת מוועדות הכנסת יוגדל לשלושה יועצים לפחות. 5. יחוזק במידה ניכרת המרכז למחקר ומידע של הכנסת.

הוועדה סבורה שיש לשנות את שיטת הבחירות לכנסת לשיטה המעודדת יצירת גושים פוליטיים גדולים יותר ואחריותיות גדולה יותר של הנבחר כלפי בוחריו, כלומר הגדלת המרכיב האישי בתהליך הבחירה. יחד עם זאת הוועדה סבורה שיש לשמור על מידה סבירה של ייצוגיות. על-מנת לאזן ביו שתי דרישות אלו ממליצה הוועדה כדלקמן: 1. 60 חברי כנסת ייבחרו ברשימות ארציות כמקובל היום. 2. 60 חברי כנסת נוספים ייבחרו ב-17 אזורי בחירה, על בסיס החלוקות הקימות כיום לנפות ותת-נפות (על-פי החלוקה שקיימת במשרד הפנים) כאשר מספר הנציגים לאזור ישתנה לפי מספר הבוחרים באזור (מעשית מדובר על 2-5 נציגים לאזור). 3. כדי לעודד את הלכידות המפלגתית הבוחר יצביע בהצבעה אחת גם לנציגים האזוריים וגם לרשימה הארצית (כלומר הבוחר לא יוכל לפצל את הצבעתו). 4. על-מנת לתקן במידת מה את הפגיעה בייצוגיות הנובעת מן החלוקה האזורית, יוגדר מנגנון פיצוי להעברת קולות שלא התבטאו בבחירת נציג אזורי של מפלגה מסוימת לחיזוק אותה מפלגה ברשימה הארצית. 5. לבוחר תינתן אפשרות להשפיע במידת מה על הרכב הרשימה הארצית ו/או הרשימה האזורית על-ידי הצבעת העדפה. 6. אחוז החסימה יועלה ל-2.5% מן הקולות הכשרים בהצבעה הארצית, או הצלחה בבחירת נציגים אזוריים בשלושה אזורים שונים לפחות.