לא מומשו החלטות ממשלה לטיפול בנערות במצוקה

עשרות אלפי נערות מתבגרות נמצאות במצוקה, נפלטות ממסגרת הלימודים או העבודה, נדחקות אל שולי החברה, ואם אינן מקבלות טיפול הן עלולות להידרדר למצב של אי-תפקוד חברתי חריף ולבצע פעילות עבריינית. שש שנים לפני מועד סיום הביקורת החליטה הממשלה לקדם את תחום הטיפול בנערות במצוקה והטילה על משרדי הרווחה והאוצר להכין תכנית שתעסוק בכך, אך בכל אותו הזמן לא הוכנה התכנית והחלטת הממשלה לא מומשה. לדעת משרד מבקר המדינה על משרד הרווחה לפעול ללא דיחוי להגשת התכנית לטיפול בנערות במצוקה ולמימוש החלטת הממשלה. אלפי נערות מתבגרות נמצאות במצוקה ומתקשות להשתלב בחיי חברה תקינים; הן נפלטות ממסגרת הלימודים או העבודה, מצבן החברתי מידרדר והן נדחקות אל שולי החברה. בשנת 2005 טיפלו עובדים סוציאליים ברשויות המקומיות בכ-17,000 נערות במצוקה שאותרו. נמצא כי מאז התקבלה החלטת הממשלה לא הגיש לה משרד הרווחה תכנית בנושא הטיפול בנערות במצוקה, ולכן לא קודם הטיפול של משרד הרווחה והרשויות המקומיות בנערות אלה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי אי הגשת התוכנית בנושא הטיפול בנערות במצוקה, על אף החלטת הממשלה, עלולה לפגוע ביכולתן של הרשויות המקומיות לסייע לנערות, סיוע שעליהן לתת בתפקידן כרשויות סעד. מן הראוי היה שמשרדי הרווחה והאוצר ידווחו לממשלה על הבעיות שהקשו עליהם לבצע את החלטתה וינסו להתגבר עליהן ולהציג תכנית מוסכמת שתוכל לקדם את הטיפול בנערות במצוקה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי עליו להחזיק בידיו מידע מלא ומרוכז על מספר המשרות של העובדים הסוציאליים המטפלים בפועל בנערות במצוקה ברשויות המקומיות וכי עליו לקבוע את מספר הנערות המרבי שבהן יכול לטפל כל עובד סוציאלי ברשות המקומית הן לפי המשאבים המזעריים הנדרשים למתן טיפול מקצועי ויעיל בנערות והן לפי מגבלות התקציב. לפי מספר הנערות המרבי ייקבע מספר המשרות הנדרש של העובדות הסוציאליות שעל הרשויות להעסיק לצורך טיפול בנערות במצוקה. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי ריכוז הנתונים הבסיסיים על המטופלות ועיבודם יאפשרו לו לעקוב אחר היקף הפעילות המתקיימת בתחום זה ברשויות המקומיות ולעמוד על אופי הבעיות ודרכי הטיפול בהן. על בסיס מידע זה ראוי שהמשרד יקבל החלטות בדבר המדיניות שעליו להתוות ובעניין הנהלים וההנחיות שייקבע לרשויות המקומיות. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי בשל המעקב הלקוי ואי-ביצוע ההוראות בדבר מיון התיקים, נפגעה במידה רבה יכולתם של מנהלי המחלקות לשירותים חברתיים בעיריות לדעת מה הם המשאבים הנדרשים לטיפול בנערות שבטיפולן לפי הוראות התע"ס. כמו כן, מספר המטופלות שצוינו בדיווחים השנתיים שמסרו מנהלי המחלקות למשרד הרווחה היה גדול ממספר המטופלות בפועל. נמצא כי העובדות הסוציאליות בעיריות שנבדקו הסתפקו בקבלת מידע שוטף מיועצות בבתי הספר, אך לא עשו פעולות איתור יזומות, כפי שנדרש בתע"ס: הן לא נהגו לצאת למקום הימצאן של הנערות; לא פעלו ליצירת קשרים עם נערות במצוקה; לא ביצעו מיפוי של הנערות במצוקה באזורים השונים של העיר; לא קיימו קשר שוטף ושיטתי עם היחידות לקידום נוער וקציני ביקור סדיר לצורך קבלת מידע שיסייע באיתור הנערות (ראו להלן). נמצא כי עובדי היחידות לקידום נוער בעיריות שנבדקו לא פעלו לאתר נערות במצוקה באמצעות יישוג, שלא לפי הנדרש. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי מהמאפיינים של נערות במצוקה שצוינו בתע"ס עולה כי יש חשיבות רבה לאיתור יזום, וכי על העיריות לפעול לאיתור מרב הנערות במצוקה שבתחומן ולהעניק להן את התמיכה והטיפול הנדרשים. מן הראוי שהעיריות יבצעו פעולות איתור מוקדם של נערות במצוקה ולצורך זה ינצלו את מלוא המידע שבידי גורמים עירוניים כגון קצין ביקור סדיר (ראו להלן), כדי לאתר גם את הנערות הנמצאות בשלב מוקדם של מצוקה ולמנוע הידרדרות במצבן. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי על היחידות לנערות במצוקה לקיים קשר שוטף עם קציני הביקור ולקבל מהם מידע על נערות שהופנו אליהם עקב היעדרויות תכופות מבית הספר, שלפי התנהגותן או מצבן הסוציאלי הן זקוקות לעזרת עובד סוציאלי. מן הראוי שקצין הביקור יהיה ער לאפשרות להיעזר ביחידה לנערות במצוקה ויפנה אליה נערות שהרבו להיעדר מבית הספר, כדי שהיחידה תבדוק אם הן סובלות מבעיה סוציאלית או מכל בעיה אחרת הגורמת להן מצוקה; כמו כן ראוי שקצין הביקור יפנה ליחידה נערות שהמידע שבידו מלמד כי הן סובלות ממצוקה עקב בעיה סוציאלית. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה רבה את העובדה שהיחידות לנערות במצוקה השהו את התחלת הטיפול בנערות שהופנו אליהן; על היחידות ליצור בהקדם קשר עם נערות שהופנו אליהן ולטפל בהן כנדרש וללא דיחוי. נמצא כי היחידה לנערות בעיריית בני ברק לא הכינה תכנית לטיפול בנערה ולא קבעה יעדים אופרטיביים כגון מתן טיפול פסיכולוגי והפניה למסגרת חוץ-ביתית. עוד נמצא כי הפגישה הראשונה של עובדי היחידה לנערות עם הנערה ואמה התקיימה בפברואר 2006, ורק בסוף אותו חודש - כשנה לאחר פניית יועצת בית הספר - נשלחה הנערה להערכה פסיכיאטרית. לדעת משרד מבקר המדינה על העיריות לדאוג להכנת תכניות מפורטות, בכתב, לטיפול בנערות במצוקה ולפעול לפיהן, כדי לקדם את הליך השיקום של הנערות ואת שילובן בחברה. ביצוע התכניות בהתאם ליעדים שנקבעו מראש ימנע עיסוק ממושך מדי בפתרון בעיות נקודתיות ויקדם את הליך שיקום הנערה. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי למעט שתי הפגישות האמורות לא צוינה בתיק כל פעולה שביצעה היחידה בנוגע לנערה. היחידה אף לא קבעה מטרות לטיפול בנערה ולמותר לציין כי לא גיבשה תכנית לטיפול בה. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי עליהן לקיים מעקב מבוקר ומתועד אחר הטיפול בנערות במצוקה ולהעריך את מצבן באופן שוטף, כדי שיינתן להן טיפול מתאים ויעיל. עוד העיר כי על העיריות לציין בכל תיק של נערה במצוקה אשר הטיפול בה הופסק למשך פרק זמן ארוך, מדוע הופסק הטיפול ואילו פעולות ביצעה היחידה לנערות במצוקה כדי לחדשו. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי מאחר שהיעדר קשר שוטף עם נערות במצוקה הוא בעיה רווחת, עליהן לעשות שימוש רב יותר בשיטת היישוג, שכן היא מאפשרת יצירת קשר עם נערות רבות מחוץ למחלקה לשירותים חברתיים. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי מאחר שהעובדות הסוציאליות ביחידה לנערות במצוקה לא קיבלו מידע שוטף על המצב הסוציאלי של משפחותיהן של הנערות ועל הטיפול שניתן למשפחות, חסר להן מידע שעשוי להיות חיוני בתהליך הטיפול בנערה במצוקה. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי שיתוף פעולה הדוק בין בעלי התפקידים העיקריים המטפלים בנערות במצוקה - עובדי הרווחה ועובדי קידום נוער - הוא תנאי חיוני להצלחת הטיפול בנערה במצוקה. על העיריות לקבוע נהלים שיחייבו את עובדי הרווחה ועובדי קידום נוער לתאם ביניהם דרך קבע את הטיפול בנערות שבטיפולם. עוד העיר משרד מבקר המדינה לעיריות כי נתוני הנערות שבטיפול היחידה לקידום נוער עשויים להיות מקור מידע נוסף לאיתור נערות במצוקה, ועל העיריות לדאוג שהיחידה לנערות במצוקה תבחן תכופות מאגר מידע זה בניסיון לאתר נערות במצוקה ולשלבן במסגרת הטיפול. משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה ולמשרד החינוך כי עליהם לפעול בתיאום לגיבוש נהלים שיחייבו את המחלקות לשירותים חברתיים ואת היחידות לקידום נוער לתאם ביניהן את הטיפול בבני הנוער שבטיפולן ולדאוג לחילופי מידע ביניהן. בנהלים תיקבע חלוקת תפקידים ברורה - המחלקה לקידום נוער תעסוק בשילוב בני הנוער במסגרות הלימוד, והמחלקה לשירותים חברתיים תיתן את הטיפול הפסיכו-סוציאלי הנדרש, לרבות טיפולים פרטניים. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי שירותי היחידה לקידום נוער נועדו לנערים ונערות מכל מגזרי האוכלוסייה שנשרו ממסגרת הלימודים ולפיכך אי-הפעלת שירותים אלה במלואם למגזרים נרחבים של אוכלוסיית העיר, יש בה ליקוי יסודי. על העירייה לתת שירות זה לנערות מכל מגזרי האוכלוסייה שבעיר. משרד מבקר המדינה העיר לעיריית קריית גת שאין להשלים עם הפסקת הפעלתו של פרויקט חיוני כדירת מעבר למשך כשנה וחצי בגלל קושי במציאת עובד סוציאלי שיאייש משרה חלקית. עוד העיר לעירייה כי ההחלטה בדבר הפסקת הפעלתו של הפרויקט תמוהה, שכן היו בידיה משאבים להפעלתו. משרד מבקר המדינה העיר לעיריות שנבדקו כי עליהן לבחון את מגוון אפשרויות הטיפול בנערות במצוקה, בכלל זה הפעלת דירת מעבר, כדי להגדיל את מגוון דרכי הטיפול לשיקומן. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי יש מקום שבשנת 2007 יקיים המשרד בדיקה במטרה לבחון אם עדיין יש מחסור במקומות במוסדות הנעולים, לאחר שנוספו בהם מקומות. על פי תוצאות בדיקה זו יש לקבל החלטות בדבר המשך הפעולות להגדלת מספר המקומות במעונות. משרד מבקר המדינה העיר לעירייה כי בקשר החסר עם הגורמים המטפלים בנערה במקום שהותה יש כדי לפגוע ברצף הטיפול הסוציאלי הדרוש לנערה. הפניית נערה במצוקה למעון היא חלק בלתי נפרד מהטיפול השוטף בה, ועל היחידה לנערות במצוקה להיות מעורבת בכל שלבי טיפול זה. מנתוני ארבע העיריות שנבדקו עולה כי בשנים 2004 ו-2005 ניסו 78 נערות שהיו בטיפול היחידות לנערות במצוקה להתאבד פעם אחת לפחות. נמצא כי 45 מהן לא קיבלו לאחר ניסיון ההתאבדות, טיפול פסיכולוגי החיוני לשיקומן . משרד מבקר המדינה העיר למשרד הרווחה כי ראוי לקבוע בתע"ס נוהל לאבחון מוקדם של נטייה לאבדנות בקרב נערות במצוקה ונוהל לטיפול בנערות שניסו להתאבד ולהנחות את העובדים הסוציאליים ברשויות המקומיות כיצד לשתף פעולה עם מסגרות החינוך כדי לטפל בתופעה קשה זו. לדעת משרד מבקר המדינה, על משרד הרווחה לבחון את הכלים המשפטיים העומדים לרשותו המאפשרים לו להיאבק בבוגרים השוהים עם נערות קטינות במצוקה בעל כורחן. עוד עליו לבחון אם אמצעי טיפול קיימים כ"בית חם" מהווים מענה מספיק לטיפול בנערות השוהות עם בוגרים משולי החברה ולקבוע הנחיות ברורות בעניין אופן הטיפול שיסייע להן להיחלץ מהמצב הקשה שנקלעו אליו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי קביעת אמות מידה להקצאת תקציב של מיליוני ש"ח ל-140 רשויות מקומיות היא בסיס הכרחי לניהול הטיפול בנערות במצוקה במישור הארצי. הקצאה שוויונית ושקופה דורשת אמות מידה שיתורגמו לנוסחת הקצאה ברורה. לפיכך, על משרד הרווחה לפעול לאלתר לניתוח ההיבטים הרלוונטיים לבחינת אמות המידה להקצאת התקציבים הן למחוזות והן לרשויות המקומיות. מידע מרוכז על המספר הכולל של העובדים הסוציאליים המטפלים בנערות במצוקה ועל המטופלות חיוני לקבלת החלטות בדבר מדיניות הטיפול בנערות ובדבר הקצאת המשאבים לרשויות. על משרד הרווחה לרכז את מלוא המידע על המטפלים ועל המטופלות שנמצא בידי הרשויות המקומיות ולהשתמש בו לפיקוח על הטיפול בנערות ולקביעת מדיניות בנושא זה. חשיבות רבה נודעת לאיתור יזום של נערות במצוקה, ועל העיריות לפעול לאיתור רוב הנערות במצוקה שבתחומן ולהעניק להן את התמיכה והטיפול הנדרשים. עוד עליה לדאוג להכנת תכניות טיפול פרטניות למטופלות ולפעול לפיהן. על העיריות לדאוג לקיום קשר קבוע בין הגורמים המטפלים בנערות במצוקה ולדאוג להעברת המידע שבידיהם ליחידה לנערות במצוקה, כדי לקדם את הטיפול במטופלות ולשלב נערות נוספות במסגרת הטיפול. כמו כן על משרד הרווחה לתאם עם משרד החינוך את אופן קיום שיתוף הפעולה בין היחידות לנערות במצוקה ובין היחידות לקידום נוער. לדעת מבקר המדינה על משרד הרווחה לבחון את האמצעים שיש לנקוט נגד בוגרים השוהים עם נערות קטינות במצוקה ולהכין תכנית לטיפול בהן. על משרד הרווחה לקבוע אמות מידה להקצאת משאבים לטיפול בנערות במצוקה, לפרסמן ולהקצות לפיהן את המשאבים העומדים לרשותו. על העיריות להעמיד לרשות היחידות המטפלות בנערות במצוקה את מלוא התקציב שהקצה לכך משרד הרווחה.