עובדי ציבור דילגו לסקטור הפרטי והתעלמו מחוק הצינון

בדיקת משרד מבקר המדינה באגף שוק ההון, האחראי לאסדרה בתחומי ההון והביטוח, העלתה כי רק בכירי האגף מילאו אחר הוראות החוק. עובדים זוטרים ועובדים בדרג הביניים באגף לא עשו כן. ידין ענתבי, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון, ציין כי אינו רואה עצמו אחראי לאכיפת חוק הצינון. לדבריו, העובדים באגף מודעים לקיומו של חוק הצינון ולאי-הבהירות שבו, והוא אמר לעובדיו שעמדו לפרוש שאין הוא מתערב ביישום הוראות חוק הצינון. חלק מהפורשים שעניינם נבדק ציינו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי לא פנו לברר את מעמדם לפי חוק הצינון בשל התרבות הארגונית באגף, בידיעתו של הממונה על שוק ההון. המבקר קובע: "גישה זו אינה ראויה ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל בשירות המדינה לשמש דוגמה ומופת לאנשיו, בראש ובראשונה בהקפדה על שמירת החוק, ולפעול שאף עובדיו לא יפרו את החוק, במיוחד בעניין הקשור ישירות לעבודתו המקצועית של העובד הפורש. על אחת כמה וכמה הדבר חשוב כאשר מדובר בעניינים שנוגעים לטוהר המידות. גם אם הממונה על שוק ההון לא נתן היתר להפרת החוק, קיים חשש שעובדיו פירשו את הימנעותו מנקיטת עמדה בעניין כאישור בפועל לעשות כן".

גם במשרד התקשורת נוצרה תרבות ארגונית לא ראויה שלא עלתה בקנה אחד עם המתחייב מחוק הצינון: במהלך שנת 2004 פרשו מאגף כלכלה ותקציב במשרד שלושה כלכלנים שתפקידיהם בו היו זוטרים ועברו לעבוד בחברת תקשורת ללא תקופת צינון; הם לא פנו לוועדת ההיתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון שחלה עליהם על-פי החוק. לטענת הלשכה המשפטית של משרד התקשורת הם יכלו לנהוג כך כיוון שלדעתם סעיף 4 לחוק לא חל על עובדים זוטרים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מצביע על תרבות ארגונית לא ראויה שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק.

המבקר קובע, כי עובדי השירות הציבורי אשר באים במסגרת עבודתם במגע עם פורש שחל עליו חוק הצינון לא הוטלה בעבר אחריות ספציפית שלא לשתף פעולה עימו, גם אם להבנתם הפורש מפר את הוראות החוק. לדעת המבקר, על-מנת להבטיח את אמון הציבור בשירות המדינה, ראוי שעובדי מדינה יימנעו ממגע עם פורש כל עוד חל עליו חוק הצינון, בידעם כי קיים חשש להפרת החוק. המבקר משבח את הלשכה המשפטית של משרד האוצר, בראשה עומדת עו"ד ימימה מזוז, על שנקטה יזמה במקרים מסוימים כדי למנוע את אי-הציות להוראות חוק הצינון. עם זאת הוא קובע, כי מנהלים במשרדים אחרים שנבדקו לא פעלו כך. המבקר מציין שתי דוגמרות לחריגות מחוק הצינון:

• על-פי סעיף 2 לחוק הצינון, עובד בכיר לשעבר (להלן - פקיד א') במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) היה מנוע לייצג לפני המינהל - ללא הגבלת זמן - גופים בעניינים שבהם טיפל במהלך שירותו הציבורי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לאחר סיום שירותו ייצג פקיד א' לפני המינהל גופים שונים בשני פרויקטים באותם עניינים שבהם טיפל בעת שירותו. העובדים במינהל, שכלפיהם ייצג פקיד א' את לקוחותיו בפרויקטים אלה, לא מנעו ממנו לעשות כן אף שהיה זה בניגוד לחוק הצינון.

• עובד בכיר ברשות המיסים (להלן פקיד ב') שפרש משירות המדינה. על-פי סעיף 3 לחוק הצינון, הוא היה מנוע מלפנות לכפיף שלו, לייצג אדם לפניו ולבקש ממנו להעניק לו זכות - בין בהסכם ובין במעשה של רשות - במשך שנה מיום סיום יחסי הכפיפות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי כחצי שנה בלבד לאחר תום יחסי הכפיפות, פנה פקיד ב' אל הכפיף שלו לשעבר שעבד עדיין ברשות המיסים, בבקשה להעניק זכות ללקוח ואף קיבל שכר טירחה עבור פנייתו זו.

המבקר מציין, כי בעקבות הביקורת פרסמה נציבות שירות המדינה חוזר מיוחד באוקטובר 2007, "ובו הנחתה את עובדי המדינה להקפיד שלא להיות בקשר עם עובד שפרש אם קיום הקשר עמו מנוגד להגבלות הקבועות בחוק". המבקר מציין עוד, כי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) "ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ראוי להבהיר, שאם עובד יודע שעובד שפרש מפר את חוק הצינון, אל לו לתת יד לעברה על חוק הצינון", וכי המשנה ליועמ"ש אף הודיע כי "בכוונתו לבחון את המלצת מבקר המדינה בעניין בשיתוף עם נש"מ".

רשות המיסים בישראל (להלן - רשות המיסים) אחראית לגביית מסים ישירים ועקיפים ושותפה להתוויית מדיניות המסים. עובדי רשות המיסים, בכירים וזוטרים כאחד, באים במגע שוטף עם נישומים ועם מייצגיהם - רואי חשבון או עורכי דין - מנהלים עימם משא-ומתן על שומות, ובסופו של דבר בסמכותם לקבל החלטות בנוגע לסכום השומה. קביעת הסכום היא בגדר הענקת זכות כמשמעותה בחוק הצינון. חלק ניכר מהפורשים מרשות המיסים עוברים לעבוד במשרדים המייצגים נישומים לפני רשויות המס או במשרדי עורכי דין המתמחים בייעוץ בענייני מס. מעטים עוברים לעבוד ישירות עבור נישומים. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז שנת 2001 לא פנו עובדי רשות המיסים אל לשכת הייעוץ המשפטי ברשות לקבלת חוות דעת בטרם החלו לעבוד במשרדי רואי חשבון או עורכי דין אשר בענייני נישומיהם טיפלו במהלך עבודתם ברשות המיסים, וממילא לא פנו לנש"מ ולוועדת ההיתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון. המבקר קובע, כי נציבות שירות המדינה לא פעלה להטמעת הנהלים ודבר זה נוצל לרע. כך לדוגמה העלתה בדיקת משרד מבקר המדינה כי עורך דין שעבד בתפקיד בכיר בלשכה המשפטית של רשות המיסים (להלן - עו"ד א') קיבל החלטות בעניין קביעת שומות ליזמים מסוימים במשך שנתיים טרם עזיבתו את שירות המדינה והיה מעורב במשא-ומתן מתמשך עם משרד עורכי דין שייצג אותם. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בשומות אלה: המשרד אף תבע את רשות המיסים בעניין השומות הללו, שנקבעו גם על-פי החלטותיו של עורך דין א'. מיד לאחר פרישתו הצטרף עו"ד א' לאותו משרד כשותף. הוא לא פנה לנש"מ או ליועץ המשפטי לממשלה לקבלת ייעוץ בעניין פרישתו ובעניין תחולת חוק הצינון עליו. יש להדגיש כי הצורך בצינון או לפחות בבדיקת מעמד הפורש על-פי חוק הצינון מתעצם במקרה שהוא עובר לעבוד בגוף שעמו היו לו קשרי עבודה כשהיה עובד ציבור, ובמיוחד כאשר מדובר בעניין שהטיפול בו טרם הסתיים, כיוון שאז מתווסף החשש שמידע פנימי של רשויות המדינה באותו עניין ימצא את דרכו אל מעסיקו החדש של העובד. מן האמור לעיל עולה שבקרב גופי אסדרה ופיקוח מהחשובים במשק שנבדקו שוררת גישה מקלה שמתאפיינת בעצימת עיניים בכל הקשור ליישום חוק הצינון; כתוצאה מכך רווחת בהם תרבות ארגונית בלתי-ראויה שאינה תואמת את הוראות החוק ותכליתו. לשון אחר, קיים פער ניכר בין הוראות החוק והתקשי"ר ופסיקות ועדת ההיתרים לבין ההתנהלות של מנהלים בגופים המאסדרים שנבדקו.

עובדים בכירים בשירות הציבורי מחוייבית לפעול על-פי פסיקות הוועדה למתן היתרים, בראשה עומד שופט (בדימ.). נמצא כי מרבית העובדים הבכירים בשירות הציבורי פנו לוועדת ההיתרים. אך היו מקרים שבהם הם פעלו בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק או עם פסיקות ועדת ההיתרים. כך לגבי שני עובדים בכירים בשירות המדינה שפנו לוועדת ההיתרים בבקשה לקצר להם את תקופת הצינון, והיא אכן עשתה כן. להלן הפרטים: 1) פקיד בכיר לשעבר במשרד האוצר (להלן - פקיד ג') התעתד לעבוד בחברה כלכלית גדולה בתפקיד בכיר. ועדת ההיתרים קבעה כי תקופת הצינון שלו תימשך חודשיים לאחר פרישתו הפורמלית משירות המדינה - שישה חודשים לאחר פרישתו בפועל מתפקידו. הבדיקה העלתה כי פקיד ג' השתתף בכמה ישיבות בחברה בהן לא קיבל החלטות ולא קיבל תמורה בגינן במשך חודשיים לפני תום תקופת הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה, משמעותה של תקופת צינון היא שהעובד אינו רשאי לעבוד בתקופה זו בחברה בשום צורה - גם בדרך שאינה כרוכה בקבלת החלטות וגם אם אינו מקבל תמורה בגין עבודתו. יתר על כן, נוכחות בדיונים רבי-משתתפים בעת תקופת הצינון יכולה לפגוע, ולו למראית עין, באמון הציבור בעובדי הציבור, שכן בעיני עובדי החברה ובעיני הציבור הוא נחשב עובד בתקופת צינון. 2) במהלך חופשת ההסתגלות שלו קיבל פקיד בכיר לשעבר במשרד האוצר (להלן - פקיד ד') הצעה לשמש בתפקיד בכיר בחברה גדולה אחרת. ועדת ההיתרים קבעה כי תקופת הצינון שלו תימשך ארבעה חודשים לאחר מועד פרישתו מהשירות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במהלך תקופת הצינון החל פקיד ד' בלימוד החומר הנוגע לפעילות החברה לקראת כניסתו לתפקיד. במסגרת זו נפגש עם נושאי משרה בחברה, עם דירקטורים ועם בעלי תפקידים מרכזיים בה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר פקיד ד' כי פנה אל נציב שירות המדינה ואל היועץ המשפטי של נש"מ ובירר מה הם הכללים החלים עליו בתקופת הצינון, ופעולותיו היו על-פי רוח ההנחיות בעל פה שנמסרו לו מנש"מ. נש"מ ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי הנחיותיה לפקיד ד' בעל פה היו כי אין מניעה שילמד חומר הנוגע לחברה לקראת כניסתו לתפקיד ללא תמורה ובלא לערב בכך איש מאנשי החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, משמעות החוק והחלטת ועדת ההיתרים היא שאין לקיים קשרי עבודה כלשהם בתקופת צינון עם מנהלי הגוף שבו האדם מתעתד לעבוד ועם עובדיו. הוראות אלה יש לפרש לחומרה כך שגם לא תיווצר מראית עין של קשרי עבודה. בהתאם, על נש"מ להבהיר באופן חד-משמעי שאסור למועמד לקיים קשרי עבודה כלשהם עם מקום העבודה המיועד לו עד סיום תקופת הצינון.

המבקר קובע בדוח הביקורת, כי שומרי הסף לא פעלו כדבעי לאכיפת חוק הצינון. הוא מציין את חובותיהם של שומרי הסף – נציבות שירות המדינה; סמנכ"ל משאבי אנוש בכל משרד; וכן היועץ המשפטי בכל משרד. המבקר מצא חריגות קשות: 1) נציבות שירות המדינה (נש"מ) - הבדיקה העלתה כי נש"מ לא יצרה נוהל ומנגנונים שמטרתם לחשוף מצבים שבגינם יש לפנות לוועדת ההיתרים, כנדרש. נש"מ גם לא פעלה די הצורך להטמעת הוראות חוק הצינון בקרב העובדים: את עמדתה בעניין תחולת הוראות סעיף 4 לחוק הצינון על מייצגים של בני אדם או גופים שהוענקה להם זכות לא הפיצה אלא שלוש שנים לאחר גיבושה; היא לא רעננה מדי שנה את הוראות חוק הצינון ולא הפיצה את פסיקות ועדת ההיתרים. הפעולה העיקרית שאותה נקטה נש"מ הייתה הפצת פסיקות עקרוניות של ועדת ההיתרים לסמנכ"לים וליועצים משפטיים מעת לעת. ככלל, הפורש קיבל הודעה סטנדרטית שהפנתה אותו להוראות התקשי"ר ולהוראות החוק ללא הסבר נוסף, ולעתים - אף לאחר שפרש. כאמור לעיל, התוצאה היא, בין השאר, תרבות ארגונית של התעלמות מהוראות החוק ומפסיקות ועדת ההיתרים. 2) היועצים המשפטיים - בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי היועצת המשפטית של משרד האוצר, עורכת הדין ימימה מזוז, והיועץ המשפטי לשעבר של משרד התקשורת, עורך דין ד"ר יזהר טל, לא נהגו על-פי התקשי"ר - כאשר סברו שלא חלה על פורש חובת צינון, הם נתנו לו חוות דעת בעל פה ולא דיווחו על כך ליועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר. על נש"מ לשנן אפוא גם ליועצים המשפטיים כי עליהם לפעול ליישום הוראות חוק הצינון והתקשי"ר.