הכנת הצעת החוק החלה ביוזמה של היועץ המשפטי לממשלה הקודם,
מני מזוז וגורמי הביטחון והיא גובשה לאחר עבודת-מטה רחבת היקף, שארכה כשלוש שנים, ביוזמתו ובליוויו של היועץ המשפטי לממשלה היוצא מזוז, ובעת האחרונה - בליוויו של היועץ המשפטי לממשלה
יהודה וינשטיין.
העבודה רוכזה על-ידי הגב' רחל גוטליב, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (פלילי). לעבודה היו שותפים רבים, שלקחו חלק בגיבוש הנוסח המוצע בנושאים השונים, לפי הצורך. השותפים העיקריים לתהליך היו המשנה לפרקליט המדינה לתפקידים מיוחדים מר שי ניצן, וכן המשנה לפרקליט המדינה (עניינים פליליים), נציגי השב"כ, נציגי הפרקליטות (המחלקה הפלילית והאזרחית), נציגי משטרת ישראל, הפצ"ר בצה"ל, המל"ל, משרד הביטחון, משרד החוץ, הרשות לאיסור
הלבנת הון ופיקוד העורף.
מטרת החוק המוצע לתת בידי רשויות המדינה כלים מתאימים בתחום המשפט הפלילי והציבורי, לשם התמודדות עם ארגוני הטרור ועם איומי הטרור בפניהם ניצבת מדינת ישראל. ההסדר החוקי המיוחד המוצע נדרש לאור ייחודה של תופעת פשיעה זו, הבאה לידי ביטוי בעוצמת הפגיעה שלה, מחד-גיסא, ובקושי להיאבק בה בשל היקפה ומורכבותה, מאידך-גיסא. עוצמת הפגיעה של הטרור באה לידי ביטוי בכך שמלבד הפגיעה הישירה שהוא מסב לחיי אדם ולשלמות הגוף, הוא אף יוצר אפקט פסיכולוגי של פחד ותחושת איום בקרב הציבור כולו ומערער את שגרת חייו לאורך זמן, וזאת אף מעשה הטרור עצמו לא הושלם.
ממשרד המשפטים נמסר כי הקושי בחשיפת ארגוני טרור, ומי שחשוד בביצוע מעשי טרור במניעת פעולתם והעמדתם לדין נובע , בין השאר ממאפיינים טיפוסיים של אותם ארגונים, כגון מבנה מסועף ומבוזר, היררכיה פנימית וחלוקת תפקידים בין החברים, התפרשות על פני שטחים גיאוגרפיים נרחבים וקבלת תמיכה חומרית ומוראלית מידי האוכלוסיה המקומית ומחו"ל. מעבר לכך קושי מרכזי הוא חוסר נכונות לשיתוף פעולה עם גורמי אכיפת החוק הן מצד השותפים לפעילות הטרור והן מצד אוכלוסיה עוינת המזדהה עם יעדי ארגונים אלה ומטרתם ואינה מסייעת לגורמי האכיפה . כל אלה מקשים מאד על איסוף ראיות קבילות וגלויות שיאפשרו הבאה לדין של החשודים בביצוע עבירות טרור ובהתמודדות עם ארגוני הטרור.
לצורך התמודדות עם תופעת פשיעה חמורה ומורכבת זו, מוצע לתת בידי רשויות החוק מגוון כלים בתחום המשפט הפלילי והציבורי, שתכליתם המשולבת מניעה וסיכול של פעילות טרור, פגיעה בתשתית הארגונית והפיננסית המזינה אותה, תפיסת העבריינים והבאתם לדין, והכל בשים לב למאפיינים המיוחדים של פעילות הטרור, לקשיים באיסוף ראיות קבילות וגלויות, ולסיכון שהיא טומנת בחובה לביטחון מדינת ישראל ותושביה ולסדרי השלטון בה.
בקביעת ההסדרים המוצעים נעשה מאמץ לאזן כראוי בין עצמת הכלים בתחום המשפט הפלילי והציבורי, הנדרשים להתמודדות אפקטיבית עם הסיכונים החמורים שיש בפעילות טרור ומאפייניה המיוחדים לשם שמירה על ביטחון הציבור והמדינה, לבין מחויבות המדינה לשמירה על ערכי הדמוקרטיה ועל זכויות האדם.