בג"צ: הנשיא אינו שליט אבסולוטי; שר המשפטים רשאי למנוע חנינה

בית המשפט העליון קבע היום (ב', 29.11.10), כי לנשיא המדינה אין סמכות מוחלטת במתן חנינות, וכי יש צורך בחתימת קיום של שר המשפטים על-מנת שלחנינה יינתן תוקף. פסק הדין ניתן בידי הנשיאה דורית ביניש, בהרכב של תשעה שופטים, והוא הופך החלטה קודמת של בית המשפט העליון בנושא. מדובר בעניינו של ניר זוהר (לשעבר נסים צרפתי), אשר הורשע ברצח, באונס ובחטיפה לשם מין, ונדון למאסר עולם. בעת היותו בחופשה מהכלא, ביצע עבירות נוספות של סחיטה, תקיפה, איומים והדחת עד, ובגין עבירות אלו נדון לתקופות מאסר נוספות. בשנת 2004 ביקש זוהר מנשיא המדינה לקצוב את עונשו, במסגרת הליך השייך למתחם החנינה. מחלקת החנינות במשרד המשפטים המליצה לדחות את הבקשה, ושרת המשפטים דאז, ציפי לבני, אימצה את ההמלצה כאשר העבירה את הפנייה לנשיא המדינה דאז, משה קצב. למרות זאת, החליט קצב להיענות לבקשתו של זוהר וקבע שעונשו יעמוד על 32 שנות מאסר. לשכת קצב טענה, כי ההחלטה נעוצה בשיפור בהתנהגותו של זוהר, אך לדברי המדינה - לא היה כל בסיס עובדתי לכך בחומר שהונח בפני קצב. לפיכך, סירבו לבני ושרי המשפטים שבאו אחריה להוסיף חתימת קיום להחלטתו של קצב. זוהר ביקש מבית המשפט העליון לחייב את לבני לצרף את חתימת הקיום, או לחלופין - לקבוע שהחלטת הנשיא תקפה גם ללא חתימה זו. השופטים אדמונד לוי ויורם דנציגר החליטו להיענות לבקשה, מול דעתו החולקת של השופט אליקים רובינשטיין. המדינה ביקשה דיון נוסף, והיום כאמור ניתן פסק הדין בידי תשעה שופטים בראשותה של ביניש. המדינה טענה בדיון הנוסף, כי ההחלטה הקודמת הופכת את סמכות הנשיא למוחלטת, באופן שאינו עולה עם האיזונים והבלמים שבתפיסה החוקתית בישראל. המדינה אף הציגה שורה של תקדימים ומחקרים, לפיהם לשר המשפטים יש סמכות לבדוק לעומקן את החלטות החנינה של הנשיא ואף לסרב לחתום עליהן במקרים קיצוניים. המדינה גם דחתה את נימוקו העיקרי של השופט לוי בפסק הדין הקודם, ולפיו החובה לקבל חתימת קיום של שר המשפטים, עלולה לפתוח פתח לשיקולים פוליטיים בהחלטות משפטיות. לטענת המדינה, הצורך בחתימתו של הנשיא מונע סכנה כזו, וכך גם העובדה ששר המשפטים פועל בשקיפות, תחת ביקורת פרלמנטרית וציבורית ובסביבה משפטית מקצועית. ביניש מציינת, כי השאלה הנדונה מעוררת שאלות חוקתיות נרחבות לגבי סמכות החנינה ולגבי מוסד הנשיאות ומקומו בין מוסדות השלטון. למשל: האם מעמדו הרם של הנשיא משמעו, כי עיקרון הפרדת הרשויות אינו חל על הפעלת סמכויותיו? האם ההפעלה של סמכות החנינה אינה נתונה לביקורת? הנשיאה קובעת כנקודת מוצא, כי "בפירוש סמכות החנינה וחתימת הקיום הנלווית לה, עלינו לתת את הדעת לשיטת המשטר, לשיטת המשפט, לכוונה המקורית עם חקיקת חוק יסוד: נשיא המדינה, ולמסורת המשפטית שהתפתחה מקום המדינה ועד לימינו אלה". עיקרון יסוד נוסף, אומרת ביניש, הוא שהחנינה היא יצירה ישראלית מקורית והיא מנותקת מן המסורת האנגלית של סמכות החנינה המוענקת למלך. לפיכך, סמכות החנינה של נשיא המדינה אינה בעל אפיונים פרוגרטיביים, כמו זו של מלך אנגליה, אלא כפופה לסייגים, גבולות וביקורת - כשם שהנשיא עצמו כפוף לכל אלו. ביניש תוקפת את עמדתם של לוי ודנציגר בפסק הדין המקורי: "עמדת הרוב מותירה בידי הנשיא סמכות מוחלטת, שאין עליה פיקוח או ביקורת, באופן שאינו מתיישב עם רעיון האיזון והבקרה המאפיין את הממשל והדמוקרטיה בישראל. "דווקא ייחודיותה של סמכות החנינה - שהפעלתה כרוכה בשיקולים לבר-משפטיים של חסד ורחמים; סמכות שלא חלה עליה חובת הנמקה; סמכות שתוצאתה עשויה להיות התערבות ושינוי פועלן של כל אחת משלוש הרשויות האחרות - היא המחייבת קיום הליך של בקרה וביקורת, גם אם אלה יישמרו למקרים חריגים ויוצאי דופן בהם עולה חשש כי החלטת הנשיא לוקה בחוסר סבירות קיצוני או מונעת משיקולים זרים". ביניש מוסיפה, תוך ביקורת מרומזת אך ברורה על קצב: "שיטתנו המשפטית אינה מכירה בכך שהעומד בראש המדינה ומסמל את ערכיה, הוא אישיות בעלת סגולות מיוחדות המקנות לו יכולות של שליט אבסולוטי... כולנו נסכים כי אין הוא עומד מעל לכל הערכים שהם פרי היצירה הדמוקרטית הישראלית. גם הנשיא הוא בשר ודם, ואי-אפשר להתעלם מכך כי במקרים יוצאי דופן וחריגים - אשר מוטב שלא יתרחשו לעולם - גם הנשיא עלול חלילה לנקוט בצעד חריג ויוצא דופן המונע משיקול זר או פסול". לדעת ביניש, הביקורת על החלטות החנינה של הנשיא צריכה להיעשות במסגרת חתימת הקיום ולא בדיעבד, רק לאחר קבלת ההחלטה. כלומר: שר המשפטים יכול למנוע מראש, במקרים חריגים, מתן חנינה - במקום מצב בו בית המשפט יצטרך להתערב לאחר מעשה בהחלטתו של הנשיא. ביניש דוחה את חששם של לוי ודנציגר מפני פוליטיזציה של החלטות החנינה. היא מקבלת את עמדת המדינה, לפיה יש צורך בהסכמתם של הנשיא ושר המשפטים כדי לשנות החלטה חלוטה של בית המשפט, ולפיכך - הנשיא משמש כאיזון מפני השפעה פוליטית אפשרית. בנוסף לכך, היא אומרת, קיימת מערכת ענפה שיכולה לבקר את שר המשפטים: הממשלה, הכנסת ובית המשפט. ביניש מסכמת ומרחיבה את ההלכה שקבעה גם אל מעבר לסמכות החנינה: "אין לזנוח את העיקרון לפיו אין סמכות שלטונית שאינה כפופה לבקרה, לרבות כאשר מדובר בסמכויות הנתונות לנשיא המדינה... בקרה זו, ראוי שתופעל במתינות ובהתחשב בטיבה של סמכות החנינה ובמעמדו הרם של נשיא המדינה, שהוא בעל הסמכות". השופט לוי שינה את דעתו והצטרף הפעם לפסיקתה של ביניש, לצידם של אליעזר ריבלין, מרים נאור, עדנה ארבל, אליקים רובינשטיין (שחזר על עמדתו בפסק הדין המקורי), סלים ג'ובראן ואסתר חיות. השופט דנציגר נותר בדעתו מפסק הדין המקורי, אך כעת כאמור היה במיעוט.