בג"ץ דחה (ה', 7.4.11) את עתירת קדימה ושר האוצר לשעבר, ח"כ
רוני בר-און, נגד המעבר לתקציב דו-שנתי לשנים 2011-2010, אם כי הנשיאה
דורית ביניש מתחה ביקורת על הדרך בה בוצע המעבר - תוך שינוי של חוק יסוד משק המדינה.
פסק הדין ניתן בהרכב מורחב של שבעה שופטים (ביניש,
אליעזר ריבלין,
מרים נאור,
עדנה ארבל,
אשר גרוניס,
אליקים רובינשטיין ו
עוזי פוגלמן).
בג"ץ נדרש לשאלה, האם השינוי עצמו מהווה חוק יסוד, שכן הוא נחקק כהוראה שעה לשנתיים אלו בלבד. לדברי ביניש, המבחן המקובל בישראל לזיהוי חוקי יסוד הוא מבחן צורני ביסודו. כלומר: חוק יסוד ייחשב ככזה אם כותרתו נושאת את המילים "חוק יסוד" והוא אינו כולל את שנת חקיקתו.
יחד עם זאת, ביניש השאירה בצריך עיון את האפשרות שיוחל בעתיד מבחן מורכב יותר לזיהוי חוקי יסוד, במסגרתו ייבחן גם תוכנו של דבר החקיקה והתאמתו לשמש חלק מחוקת המדינה.
אין פרוצדורה מחייבת לשינוי חוקי יסוד שנית, באשר לשאלה אם ניתן לחוקק חוק יסוד בדרך של הוראת שעה, בית המשפט העליון קבע, כי חקיקת הסדר חוקתי זמני פוגעת במעמדם של חוקי היסוד ומוטב שייעשה בהליך זה שימוש במשורה, אם בכלל. במקרים מסוימים, הוסיפה ביניש, השימוש בהוראת שעה בכותרת "חוק יסוד" עשוי להיחשב לשימוש לרעה, שייפסל בידי בית המשפט.
ביניש ציינה, כי לצד השתרשות התפיסה החוקתית ועליונותם של חוקי היסוד בישראל, העובדה שאין פרוצדורה ייחודית לקבלה או לשינוי של חוקי יסוד, פוגעת במעמדם כחלק מחוקתה המתהווית של המדינה. בהקשר זה, עמדה ביניש על הצורך בחקיקת חוק יסוד החקיקה וקראה להשלמת מפעל החוקה.
יחד עם זאת ציינה ביניש, כי בהיעדרו של חוק יסוד בנושא חקיקה, אשר אמור להתוות את האופן שבו ניתן לחוקק חוקי יסוד, לתקנם ולשנותם, אין מקום לקביעה לפיה חוק יסוד הוראת השעה בטל מעיקרו. היא מעירה, כי כיום תקנון הכנסת הוא המתווה את הדרך לשינוי חוקים, ואין הוא מבדיל בין חוקי יסוד לחוקים רגילים.
לאור זאת, אומרת ביניש, שונו חוקי היסוד בישראל פעמים רבות לאין ערוך מאשר השינויים בחוקותיהן של מדינות אחרות. "הקלות בה ניתן לשנות את חוקי היסוד בישראל פוגעת במעמדם", היא אומרת, שכן המאפיין המרכזי של חוקה הוא יציבותה אל מול שינויים פוליטיים וחברתיים. אך בישראל ניתן לשנות את מרבית חוקי היסוד ברוב רגיל בכנסת.
"במצב דברים אידיאלי, בו קיים מנגנון מוסדר ונוקשה לשינוי ותיקון החוקה, ספק אם שינוי החוקה על דרך של הוראת שעה היה אפשרי", ממשיכה ביניש. אך במצב הנוכחי, למרות חוסר הנוחות שבשינוי חוק יסוד בדרך של הוראת שעה, אין אפשרות לקבוע שמדובר במהלך בלתי חוקי או בלתי חוקתי.
"כישלון מערכתי מהדהד" עוד מציינת ביניש, כי הבעייתיות שבהליך זה לא נעלמה מעיני הכנסת, היא שמעה חוות דעת ואף הכניסה מספר שינויים בהצעת החוק הממשלתית. לדבריה, יש להביא בחשבון גם עובדה זו בעת בחינת מידת החוקתיות של השינוי.
עוד אומרת ביניש, כי גם אם המניע לשינוי החוק היה פוליטי - אין מקום להתערבות של בג"ץ. לעומת זאת, עצם האפשרות לחוקק חוק שתחולתו מוגבלת בזמן, היא בעייתית.
השופט אליקים רובינשטיין העיר, כי העתירה באה לעולם בשל "כישלון מערכתי מהדהד - להנחיל לעם בישראל, ועצוב מזה, לנציגיו בכנסת, את התודעה החוקתית". לדבריו, העובדה שחוקי היסוד הם כחומר ביד היוצר, ברצותו מרחיב וברצותו מקצר - היא עדות למצב זה. רובינשטיין מתריע על זילות של חוקי היסוד, "משל היו תוכנית כבקשתך", ועומד במיוחד על השינויים הרבים בחוק יסוד הממשלה שנועדו לענות על צרכים פוליטיים נקודתיים.
רובינשטיין מוסיף, כי חוק יסוד אינו שדה ניסויים, כפי שטענה המדינה. לדבריו, הוראות שעה ינבעו בדרך כלל מצרכים קואליציוניים ופוליטיים, שאין כלום בינם לבין חוקה המסמלת את נצחיות האומה והמדינה, זכויות האדם ועוד. לדבריו, התקציב הדו-שנתי עלול להיראות כאחיו הצעיר של חוק ההסדרים הידוע לשמצה, המהווה "סטירת לחי מתמדת לרעיון החקיקה הראויה".