40% מהמורים ההומניים לא הוכשרו למקצועם

בשנת 2012 למדו במערכת החינוך בישראל יותר מ-1.9 מיליון תלמידים; כ-160,000 מהם הוגדרו על-ידי משרד החינוך ילדים בעלי צרכים מיוחדים. כ-73,000 מהתלמידים האלה למדו בבתי ספר לחינוך מיוחד ובכיתות חינוך מיוחד בבתי ספר רגילים, וכ-87,000 תלמידים שולבו בחינוך הרגיל. אף שחלף עשור מאז תוקן חוק החינוך המיוחד וכארבע שנים מאז המלצות ועדת דורנר בנושא שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל, עדיין לא מומש העיקרון שלפיו יש להעדיף שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל. השיעור של התלמידים בעלי הצרכים המיוחדים ששולבו במסגרת החינוך הרגיל מכלל תלמידי החינוך המיוחד הצטמצם; חלקו של תקציב השילוב בשנת 2011 מסך התקציב לחינוך מיוחד נותר כפי שהיה בשנת 2002, כעשר שנים קודם לכן, והנטל הכספי של השילוב עדיין מוטל במידה ניכרת על הורי התלמיד. המלצותיה של ועדת דורנר היו בסיס להובלת שינוי ולמימוש העיקרון האמור המשתקף בחוק החינוך המיוחד והעקרונות שנקבעו בפסיקה, קובע המבקר, אך נכון למועד סיום הביקורת אין כלל ודאות שהמשרד אכן יחולל שינוי כזה, וכי בשנים הקרובות תאפשר מערכת החינוך בכללותה להורים לילדים בעלי צרכים מיוחדים לממש את זכותם לבחור במסגרת החינוך שבה ילמד ילדם - בחירה בין שתי מסגרות חינוכיות שונות, שיעניקו לתלמיד שירותים על-פי אפיון צרכיו החינוכיים. פעולת היישום עדיין חסרה שני נדבכים יסודיים: האחד, תוכנית הניסוי והיישום של דוח דורנר אינה נותנת מענה לכ-80,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים מתוך כ-87,000 תלמידים ששולבו במערכת החינוך הרגיל. המשרד מחויב לבחון אם גריעה כוללת של אוכלוסיה זו ממסגרת השינוי מתיישבת עם הוראות הדין; השני, משרד החינוך לא ליבן את סוגיית התקציב הכרוך ביישום התוכנית במתכונתה המלאה, ברמה הכלל-ארצית, ולשם כך יש צורך בעבודת מטה שלו, בשיתוף עם משרד האוצר. המחסור בנדבכים יסודיים אלה בצירוף לוח הזמנים שנקבע ליישום ההמלצות מעוררים ספק משמעותי, לדעת המבקר, בנוגע ליכולת של משרד החינוך ליישמן ולהביא לשינוי הנדרש כדי לקיים את הוראות הדין על-פי תכליתן.

מדינת ישראל אחראית לספק לתלמידי ישראל חינוך חובה חינם מגיל 3 ועד לכיתה י"ב. משרד החינוך קבע את תוכנית היסוד (תוכנית הליבה) לחינוך היסודי ואת תוכנית היסוד לחטיבות הביניים, ובהן מוגדרים התכנים, מיומנויות הלמידה והערכים שהתלמידים במערכת החינוך הישראלית חייבים ללמוד, על בסיס תוכניות הלימודים. במסגרת זו נכללים מקצועות כגון עברית ותנ"ך. בנוגע לחטיבות העליונות קבע משרד החינוך כמה מקצועות שחובה להיבחן בהם ברמת בסיס (שתיים או שלוש יחידות לימוד) לשם השגת תעודת בגרות. בחלק מן המקצועות, לרבות ספרות, היסטוריה ותנ"ך, ניתן להיבחן גם ברמה מוגברת של חמש יחידות לימוד (יח"ל). המדיניות הרשמית של משרד החינוך היא לתגבר את שעות הלימוד במקצועות הליבה ולהגדיל את מספר הזכאים לתעודת בגרות הכוללת חמש יח"ל במדעי הרוח (ספרות, תנ"ך והיסטוריה). בתוכנית העבודה של המשרד לשנת 2011 נקבע יעד של "העלאת שיעור הזכאים לתעודת בגרות מלאה ואיכותית"; תעודת בגרות איכותית מוגדרת כתעודה שבה תלמידים נבחנים ברמה מוגברת במקצועות החובה (מקצועות הליבה - אנגלית, מתמטיקה, היסטוריה, ספרות ותנ"ך), במקצועות מדעיים (כימיה, פיזיקה וביולוגיה) או בשניהם. מדיניות משרד החינוך בנוגע למקצועות ההומניים דוגלת בהתמקדות במקצועות הליבה ובחיזוקם, וכן בהגדלת מספר הזכאים לתעודת בגרות הכוללת לימוד מקצועות ממדעי הרוח (היסטוריה, תנ"ך וספרות) ברמה של חמש יח"ל. נתוני המשרד מעידים על ירידת קרנם של מקצועות אלה, כך שבעשור האחרון, ועוד לפני כן, שיעור התלמידים שבחרו ללומדם ברמה של חמש יח"ל קטן והולך. המבקר קובע כי על המינהל הפדגוגי לגבש תוכנית פעולה לשיפור בכלי הבקרה שברשותו, כדי להבטיח שתוצג לפני הנהלת המשרד ויחידותיו תמונת מצב שנתית המשקפת את מידת ניצול שעות הלימוד וימי הלימוד בבתי הספר. על מחוזות המשרד מוטל לאתר מוסדות שאינם מנצלים את המשאבים כנדרש ולפעול לתיקון הדבר.

המכינות הקדם-אקדמיות נועדו להרחיב את הנגישות להשכלה הגבוהה לכל חלקי האוכלוסיה, מתוך הכרה בהשכלה ככלי מרכזי לצמצום פערים חברתיים וכלכליים. במועד סיום הביקורת פעלו ברחבי הארץ 45 מכינות, ולמדו בהן כ-12,500 סטודנטים בשנה. מימון התלמידים במכינות נחלק בין הקרן לקליטת החייל המשוחרר שבמשרד הביטחון, המועצה להשכלה גבוהה באמצעות הוועדה לתכנון ותקצוב (ות"ת), משרד החינוך ומינהל הסטודנטים במשרד לקליטת העלייה. בשנת 2011 הקצו הגופים המממנים סך של כ-107 מיליון שקל למימון תלמידי המכינות. כדי שהגורמים המממנים יוכלו לקבוע אלו תלמידים זכאים למלגות לימודים ולמלגות קיום, וכדי שהמכינות יוכלו לקבל תשלום שכר לימוד בעבורם, המכינות מחויבות למסור לגופים המממנים נתונים על המצב החברתי-כלכלי של התלמידים, וכן דיווחים על נוכחותם בלימודים, על תוכניות לימודיהם, על הישגיהם ועוד. נתונים ודיווחים אלו אמורים להימסר באמצעות מערכת ממוחשבת. באפריל 2011 הוחלפה המערכת הממוחשבת שבאמצעותה הועברו עד אז הנתונים והדיווחים במערכת ממוחשבת חדשה. בפיתוח המערכת החדשה שנועדה לאפשר למשרד החינוך לתקצב את המכינות ולבקר את עבודתן מצא המבקר מספר ליקויים, כמה מהם יסודיים, אשר עיקרם בתהליך האפיון, בתהליכי החלטה בתחום הפיתוח וההטמעה ובטיפול בחולשות שהתגלו במערכת לאחר הפעלתה. מציאות שבה נאלצים משתמשים במערכת - הקרן והמכינות - לנקוט בפתרונות חלופיים כדי להמשיך ולתפעל כהלכה את המכינות ואת מערך התשלומים מחייבת ריכוז מאמץ של משרד החינוך בשיפור המערכת ובהשלמתה. המבקר קובע כי על משרד החינוך למפות בשיתוף פעולה עם ות"ת, הקרן והמכינות את הבעיות והחסרים במערכת החדשה ולפעול בדחיפות לתיקונם ולהשלמת המערכת כדי שזו תוכל לתת מענה מלא ולשמש כלי בקרה מהימן. מוצע כי משרד החינוך ייצמד למתווה ולעקרונות שנקבעו בנוהל מפת"ח, כדי להבטיח קיום תהליכים סדורים בניהול מיזמי מחשוב, בעיקר בשלבים מכריעים המחייבים החלטות מקצועיות. עוד קובע המבקר כי על משרד החינוך להפיק לקחים ממכלול הכשלים שעלו בדוח זה כדי שיוכל ליישמם בפרויקטים עתידיים של פיתוח מערכות ממוחשבות.

קרן השתלמות היא אפיק חיסכון לטווח בינוני מסוג קופת גמל, המיועד לתשלום דמי השתלמות לעובדים. הן העובד והן המעביד מפרישים כספים לקרן ההשתלמות בשיעורים קבועים משכרו של העובד. בעבר, תכליתם של כספי החיסכון בקרן ההשתלמות הייתה למטרת הכשרה מקצועית, אך מאז 1980 ניתנה לעובדים האפשרות למשוך תשלומים מהקרן לכל מטרה בדומה לכל חיסכון אחר. קרנות ההשתלמות לעובדי הוראה מיועדות רק לעובדי הוראה שכירים. ייעודן המקורי של קרנות אלה היה לאפשר לעו"ה לצאת בתום שש שנות חיסכון לשנת חופשה ללא תשלום, שתיוחד להכשרה, רענון והתחדשות מקצועית, בשנה זו תשלם הקרן לעו"ה מענק חודשי ודמי השתלמות. שיעור הפרשת המעביד לקרן השתלמות לעו"ה הוא 8.4% משכר העובד, ואילו בקרן השתלמות רגילה שיעור הפרשת המעביד הוא 7.5% משכר העובד. שיעור הפרשת העובד הוא 4.2% ו-2.5% בהתאמה. שלוש קרנות ההשתלמות למורים הוקמו בשיתוף האיגודים המקצועיים, המחזיקים במחצית מאחוזי השליטה בהן. בשאר אחוזי השליטה מחזיקים נציגי המעסיקים והממשלה. המדובר בקרן העל-יסודיים, בקרן למורים וגננות ובקרן השתלמות למורים תיכוניים, מורי סמינרים ומפקחים (קרנות ההסתדרות). הגוף המשמש המנהל התפעולי של שלוש הקרנות, החל משלב הגבייה ועד גמר התשלום למורים, למעט ניהול ההשקעות, הוא הבנק הבינלאומי, המנהל התפעולי של הקרנות. קרנות ההשתלמות לעו"ה נוסדו במטרה ליצור מסגרת רשמית לחיסכון שייעודו הרחבת ההשכלה, העשרה, רענון והתחדשות עצמית ומקצועית של עו"ה. החיסכון בהן מאפשר לעו"ה לצאת לשנת חופשה שתיוחד להשתלמויות ולהכשרה מקצועית במימון הקרנות. המבקר מצא כי אף על-פי שזכותם של המורים לקרן השתלמות עוגנה בהסכמים קיבוציים, בהנחיית החשכ"ל, בתקנון שירות עובדי ההוראה ובנוהל משרד החינוך, לא הפרישו משרד החינוך והבעלויות עבור אלפי מורים המועסקים על ידם כספים לקרן השתלמות. המבקר מדגיש כי אי-הצטרפות של מורים לקרן אינה גורעת מחובת המעסיקים לפעול כדי שכל מורה יממש את זכויותיו במלואן, ועל המשרד והבעלויות להסדיר זאת לאלתר. כמו-כן, נמצא כי במרוצת השנים גדל הפער בין עובדי הוראה המנצלים את החיסכון בקרנות לצורכי השתלמות לפי ייעודן המקורי לבין אלו שהחיסכון בקרן משמש להם למטרות אחרות. המבקר קובע כי לאור הירידה המתמשכת במספר המורים היוצאים לשנת השתלמות, על משרד החינוך, משרד האוצר, החברות המנהלות ונציגי המורים לתת את דעתם למגמות אלה ולבחון את תרומת פעילות הקרנות במתכונתן הנוכחית למימון העשרה מקצועית למורים, ואת הצורך ביצירת תמריצים ליציאה לשנת השתלמות. המבקר מציין כי על מורים מוטלות מגבלות בעניינים דוגמת בחירת קרן ההשתלמות, בחירת מסלולי החיסכון ומשיכת כספים מהקרן. המבקר קובע כי על אגף שוק ההון במשרד האוצר בשיתוף החברות המנהלות, משרד החינוך ונציגי המורים לבחון את הסרת המגבלות האלה, בד-בבד עם שמירת האפשרות לעו"ה המעוניינים בכך לצאת לשנת השתלמות. עוד נמצא כי בקרנות נצבר עודף כספי בסכום של כמיליארד שקל שמקורו בכספים שהפרישו המעבידים לטובת מורים שלא ניצלו את זכאותם. נוסחת היציאה לשנת השתלמות היא גירעונית וכספים אלה משמשים למימונה, דבר הגורם לסבסוד בין-דורי. משרד מבקר המדינה ממליץ לגורמים המעורבים בהקצאת רכיב כספי המעביד ובשימוש בו, משרד האוצר, משרד החינוך והחברות המנהלות של הקרנות לבחון מחדש את נוסחת היציאה לשנת השתלמות ואת הצטברות העודפים בקרנות. שיתוף המדינה בחברות המנהלות מחייב שנציגיה יהיו נוכחים בישיבות האסיפה הכללית. המבקר מצא כי הנציגות חסרה ומפרה את האיזון הנדרש בין נציגי העובדים למעסיקים. המבקר קובע כי על משרד החינוך, משרד האוצר ורשות החברות להקפיד על מינוי דירקטורים במועד ולבחון את כלל הנושאים הקשורים להתנהלות החברות המנהלות על-פי הכללים המחייבים ממשל תאגידי תקין.