חשש לניגוד עניינים בנסיעות שרים לחו"ל

שרים וסגניהם נוסעים לחו"ל במימון גורמים שאינם ממשלתיים ללא עמידה בנהלים, ללא הגבלה של ההוצאות ולעיתים תוך יצירת חשש לניגוד עניינים. כך קובע (יום ד', 14.5.14) מבקר המדינה, יוסף שפירא, בפרק הפותח את הדוח השנתי שלו. הוצאות שרים וסגני שרים בנסיעותיהם לחו"ל במימון ממשלתי כוללות מרכיבי הוצאה רבים, בהם עלות הטיסה, הלינה, אבטחה, ארוחות, תחבורה ותקשורת, אירוח וכיבוד והוצאות פמליית השר, והן מסתכמות בעשרות עד מאות אלפי שקלים לנסיעה. לא נקבעו כללים ותקרות הוצאה למרכיבי ההוצאה השונים, והדבר עלול להביא להוצאות לא מבוקרות. עוד נמצא, כי המדינה נושאת בעלויות של עשרות אלפי שקלים - בעיקר לצורכי אבטחה - גם כאשר הנסיעה ממומנת בידי גורם אחר. במשרדי הממשלה אין אחידות בדרכי הטיפול בנסיעות שלא במימון ממשלתי, לרבות הגדרת הגורמים המאשרים והגורמים המבצעים. הדבר פוגע ביעילות, ולא פחות חשוב - ביכולת לקיים הליכי פיקוח ובקרה נאותים כנדרש לפי סדרי מינהל תקין. המידע הנוגע לעשרות נסיעות שרים לא רוכז ולא נשמר באופן סדור. אין תקצוב נפרד לנסיעות השרים, והוצאות נסיעותיהם מתוקצבות בתקציב ההוצאות של נסיעות עובדי המשרדים לחו"ל, כך שלא ניתן להציג נתונים מלאים על עלות הנסיעות של שרים.

מימון לבנות הזוג

‏מימון נסיעה של שר או סגן שר לחו"ל על-ידי גורם שאינו ממשלתי עלול להציבם במצב של ניגוד עניינים ולו למראית עין וליצור מחויבות בלתי ראויה שלהם למממן. כדי למנוע זאת, נקבעו חוקים ותקנות בנוגע ליצירת מנגנוני בקרה ופיקוח וכן הוראות, כללים והנחיות בעניין מנגנונים אלה. המבקר סוקר את מידת ציותם של השרים לנהלים אלו בחלוקה לתקופות, שכן הנהלים היו שונים בכל אחת. למרות כללים אלו, בין מרץ 2003 לאפריל 2007 היו מקרים אחדים שבהם נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי בלי שהשרים פנו לקבלת היתר כנדרש (ראו ידיעה נפרדת). נמצאו נסיעות שבעניינן היו השרים חייבים לכאורה לפנות לוועדה למתן היתרים, למשל עקב חשש לניגוד עניינים בשל זיקה אישית. למרות זאת, רק שני שרים פנו בתקופה זו לוועדה למתן היתרים לבחינת שתי נסיעות לחו"ל. רק 10% מתוך 60 נסיעות לגיוס תרומות נעשו לאחר פנייה ליועצים המשפטיים של המשרדים, כפי שנקבע בנהלים. לגבי כמחצית מהנסיעות במימון שאינו ממשלתי בין מאי 2008 לינואר 2010, לא פנו השרים לגורמים המוסמכים על-מנת לקבל את חוות דעתם קודם צאתם לנסיעה. במקרים אחדים נסיעותיהם של בני או בנות הזוג של השרים נעשו במימון שאינו ממשלתי, בלי שהשרים פנו לקבלת אישור. בתקופה זו הוגשו לוועדה למתן היתרים שלוש בקשות בלבד של שרים בענייני נסיעות לחו"ל במימון שאינו ממשלתי. לגבי 32% (14) מהנסיעות שבמימון שאינו ממשלתי (לא כולל נסיעות במימון ממשלות זרות) שהתקיימו בין פברואר 2010 לאוגוסט 2011, לא פנו השרים אל היועצים המשפטיים של משרדיהם לקבלת חוות דעת כנדרש בנוהל. אשר לנסיעות במימון ממשלות זרות, לגבי 86% מהן לא נעשתה פנייה לקבלת חוות דעת משפטית. בתקופה זו פנה לוועדת המתנות שר אחד בלבד, הוועדה למתן היתרים דנה בה בשבע בקשות בלבד ונמצא שהתקיימו נסיעות שרים שלא בהתאם להחלטות הוועדה. במהלך השנים הגישו שרים לממשלות השונות מאות בקשות לאישור נסיעותיהם. לא נמצאו מקרים שבהם החליטה הממשלה שלא לאשר בקשה בעניין זה. החלטות הממשלה בנושא זה ניתנו בנוסח אחיד ללא הערות או הסתייגויות. ההחלטות התקבלו על בסיס מידע חלקי וחסר, ובלא שהתקיים דיון בתועלת שתופק מנסיעת השר עבור הממשלה כולה. ‏גם היועצים המשפטיים של המשרדים לא היו בדיוק שומרי סף יעילים: אם אישרו נסיעות שרים במימון שאינו ממשלתי בלי שנבדקו הזיקות האישיות של השר לגורם המממן או הזיקות הכלכליות והמקצועיות של המשרד לגוף שמימן את הנסיעה. היו שהנחו את השרים להימנע מהשתתפות בפעילות ההתרמה עצמה - למשל לשאת את הנאום שלא בסמוך לגיוס התרומות - ולהימנע מקשר ישיר עם התורמים; המבקר אומר, שהנחיה כזו היא בלתי אפשרית לביצוע.

לחדד נהלים ולבחון בצורה כוללת

נמצאו מקרים שבהם טסו שרים במטוסים הפרטיים של גורמים בחו"ל. נמצא כי אין הנחיה מחייבת לגבי השימוש של שרים במטוסים פרטיים. המבקר קובע: "על השרים וסגני השרים להקפיד ולקיים את הדרישה היסודית, שכל נסיעה במימון של גורם שאינו ממשלתי תיבחן על-ידי גורם משפטי מוסמך. בחינת הנסיעה חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מקיף שימסרו השרים. באופן זה יהיה אפשר להנהיג מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש, כי הבחינה המשפטית אינה גורעת מאחריותם האישית של השרים וסגני השרים ומחובתם להימנע ככל הניתן ממצב של ניגוד עניינים או ממראית עין של מצב כזה". במישור המעשי ממליץ המבקר: • על החשכ"ל לקבוע בנוהל מחייב את תהליכי הטיפול של המשרד הממשלתי לגבי נסיעות שרים וסגני שרים, וכן את הכללים והתקרות של ההוצאות מתקציב המדינה לכל נסיעה. • על משרדי הממשלה להקפיד על תיעוד תהליך הטיפול והאישור של כל נסיעה. • על השרים וסגניהם להקפיד במילוי הוראות נוהל היועץ המשפטי לממשלה ולוודא, כי מתקיימות הבדיקות וניתנים האישורים המשפטיים הנדרשים לגבי כל נסיעה. על השרים להקפיד על גילוי מלא ומפורט של כלל הנתונים הקשור בנסיעה. • לפני שהממשלה מאשרת נסיעה, עליה לדרוש ולקבל מידע מפורט אשר למטרת הנסיעה, הגורם המממן וההוצאות הכוללות הכרוכות במימושה, כדי שאישורה לא יהיה טכני אלא ייעשה על בסיס מלוא המידע הנדרש. • על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר את ההנחיות לעניין השתתפותם של שרים וסגניהם באירועי התרמה וגיוס כספים; לחדד ולהבהיר את המונח "נסיעה במסגרת התפקיד" ולקבוע מדיניות אחידה ואמות מידה להבניית שיקול הדעת של היועצים המשפטיים לקביעת סוג הנסיעה; להסדיר בנוהל את נסיעות השרים וסגניהם הנעשות בתקופת בחירות בכובעם כאישים פוליטיים; להסדיר באופן מורחב ומפורט את הכללים לנסיעת בני זוג; לקבוע כללים ברורים לעניין נסיעותיהם של שרים במטוסים פרטיים; להחיל את התקרות שיקבע החשכ"ל גם על נסיעות במימון שאינו ממשלתי. • על הממשלה לקיים בחינה כוללת בהתייעצות עם היועץ המשפטי לממשלה, בכל הנוגע למדיניות האישור של נסיעות שרים וסגני שרים במימון שאינו ממשלתי. בחינה זו ראוי שתיעשה לאור העיקרון לפיו כאשר נודעת חשיבות להשתתפותו של שר או סגן שר באירוע בינלאומי לקידום שמה ומעמדה של ישראל, ראוי שמימון הנסיעה לא ייעשה על-ידי גורם שאינו ממשלתי.