הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת קיימה (יום ד', 29.11.17) דיון מעקב בדוח
מבקר המדינה שעסק במיסוי קרנות הון.
יו"ר הוועדה, ח"כ
שלי יחימוביץ' (
המחנה הציוני), אמרה בראשית הדיון: "אנחנו עדים לכך שרשות המיסים נטלה לעצמה את תפקיד המחוקק, לקחה פרצה בחוק שהיא סעיף 16א לפקודת המיסים, והשתמשה בה כדי להעניק פטורים מופלגים ממס בלי בקרה, בלי לאמוד את התוצאות של הפטור הזה, ובלי לבדוק את התועלת המשקית שעולה ממנו (הכנסות מדינה, צמיחה, עידוד הפריפריה, עידוד תעסוקה ועוד קריטריונים בסיסיים שמשמעותם תרומה למשק הישראלי). לא ראינו אפילו כוונה של רשות המיסים להכניס משהו מהדברים האלה לקריטריונים בעתיד. אייפקס מהווה מקרה בוחן, דוגמה חיה שמוכיחה שהטבות עשויות לא רק שלא להועיל למשק, אלא להזיק לו. אייפקס עשתה סיבוב על הציבור, על עובדי תנובה, על החקלאים, על הכלכלה הישראלית, על הנדל"ן, על הכנסות המדינה. לקחה את השלל והלכה. שום פרי לא נפל בחלקה של המדינה מהרגע שאייפקס רכשה את תנובה ועד שמכרה אותה - לא במדד המחירים לצרכן, לא במיסוי שיכלה לשלם כאן ולא שילמה, לא בהגדלת מספר העובדים. אנחנו רואים סעיף שהפרשנות שלו עושה, לעיתים, נזק למדינה ולמשק הישראלי. למה אני לא שומעת כאן שום מחשבה שנוכח האבולוציה בטיב ההשקעות, והמעבר של הקרנות מהשקעה מבורכת בסטרטאפים להשתלטות על חברות מבוססות וטובות בלי להועיל להן אלא רק לחלוב אותן - ונוכח הניסיון המצטבר, מופקים לקחים. מדוע אתם ברשות המיסים לא מתכתבים עם המציאות ומעדכנים את הפרשנות שלקחתם לעצמכם לסעיף 16א? גם הזלזול שהופגן כאן בדוח מבקר המדינה משקף רוח מסוכנת. אולי מישהו מחכה לסגירת מוסד מבקר המדינה?"
ח"כ
מיקי רוזנטל (המחנה הציוני): "רשות המיסים לקחה לעצמה חרות והחליפה את תפקיד המחוקק בלי סמכות. זו גחמה פרטית שנסגרה בתוך רשות המיסים. שרי האוצר האצילו סמכות שאין להם. זה היה צריך להיות בחוק. היום מסתובבות המון חברות השקעה שמחפשות להשקיע פה בישראל, ואנחנו צריכים להיות סלקטיביים
צחי סעד וחנן פוגל, ממשרד מבקר המדינה, פירטו את עיקרי הליקויים: הפטור ניתן ללא הסמכה בחוק, ללא קריטריונים, ללא תהליכי פיתוח ובקרה למציאת איזון, ללא שקיפות וללא בחינת התועלת המשקית - מה המשק באמת מקבל".
משה אשר, מנהל רשות המיסים, התייחס לביקורת: "קרן הון סיכון היא שותפות המאגדת משקיעים בסכומים שונים. ברגע שצוברים מאסה קריטית של כסף, הגוף המנהל משקיע בחברות. צורת תעשיה זו לא החלה בישראל אלא בארצות הברית. התחומים שם צברו תאוצה מדהימה ופיתחו את הכלכלה הטכנולוגית. לימים זה גם הגיע לישראל - בשנת 1992, בעקבות החלטה של שר האוצר ומנהל רשות המיסים, מתוך ניסיון להביא משקיעים לישראל ובעיקר כדי לאפשר הזרמת כסף גדול לחברות סטארט-אפ. הבנקים לא נותנים שקל, אין מי שיממן בהתחלה, זה רק קרן הון סיכון, היא משקיעה לאחר שהיא בוחנת מאות השקעות. מתוך 15 השקעות של קרן הון סיכון, היא תצליח אולי בעסקה אחת או שתיים, שתביא את התשואה כולה לקרן. לאורך השנים, לאור המדיניות הזו, עשרות רבות של קרנות הון סיכון גייסו למעלה מ 15 מיליארד דולר, הכסף נכנס לחברות וסייע בפיתוח הכלכלה והטכנולוגיה הישראלית. בלי זה לא היינו איפה שאנחנו נמצאים היום. כל ההייטק הישראלי, החל בהטבות שניתנו לקרנות הון סיכון. אין מחלוקת שהדבר הועיל לישראל בצורה מדהימה. הפלטפורמה המשפטית להטבות הללו זה סעיף 16א. בסעיף זה הסמכות למתן פטור היא בידי שר האוצר שהעביר את הסמכות אלינו. כך שאם יש בעיה משפטית במתן הפטור, היא קיימת בכל הקרנות המוטבות. למרות שהסעיף מדבר על החזר, כולם קיבלו את ההטבה מראש ולא בדיעבד וזאת מפני שמשקיעים זרים לא יסכימו להיכנס לביורוקרטיה של החזרים. הדבר הזה הוא גם ברוב מדינות הנותנות פטור מרווח הון. כרגע יש הצעת החוק שנמצאת בוועדת הכספים, שבה יוסדרו הקריטריונים וייכתב במפורש כי הפטור יינתן מראש. עוד אמר לגבי הקריטריונים כי הם פורסמו בעבר באמצעות חוזרים שהופצו. היות שהתעשיה דינמית אנחנו צריכים להתאים את עצמנו למה שקורה בעולם ולעדכן את הקריטריונים. לאחרונה, אספנו את כל החריגים וניסחנו קריטריונים חדשים והם יפורסמו בקרוב. קרן א׳ הייתה בעברה קרן הון סיכון כמו כולם, ובתחילה השקיעה רק בהון סיכון. לימים שינתה את דפוס ההשקעות ועברה להשקעות בחברות גדולת וקיימות. היא לא לבד בשוק הזה. בארץ יש בין 10 ל-20 קרנות private equity נוספות (כגון פימי, קטאליס ויולה נוי ועוד). החקיקה בישראל בדומה לכל העולם קובעת שרווח הון של משקיע זר בישראל פטור ממס וזאת כדי לעודד השקעות בישראל. אנחנו לא אומרים במה להשקיע, אנחנו לא אומרים כמה עובדים להעסיק, זו מדיניות שמקובלת ללא שום תנאי. הפטורים שאנחנו נותנים זה לב ליבו של הביזנס. במקרה של קרן השקעות פרטיות, private equity, בכל ההשקעות שלה, הפעילות של החברה חייבת במס. בהתאם לכך תנובה שילמה מאות מיליונים בתקופת ההשקעה של הקרן, 700 מיליון שקל לאורך התקופה הזו, כאשר לפני זה כמעט לא שילמה מיסים. חלק שולם כמס שבח וחלק מזה זה התייעלות פנימית. אנחנו מנהלים את המדיניות לפי המקובל בעולם ומכוונים לתחומי פעילות שרואים בהם ערך מוסף. לא נאפשר עסקות בנדל"ן, רכישת בנקים וחברות ביטוח. כן נאפשר השקעות בתעשיה בתחומים שיש להם פוטנציאל למשק ולחברה".
הכלכלן, פרופ' אבי בן בסט, אמר בדיון: "הטבות במס קיימות במדינות רבות על-מנת לפתור בעיות שאין דרך לפתור אותן, כגון שונות בין אנשים, או כאשר ישנם יעדים לאומים שיש בהם כשל שוק. שיטת ההטבות במס, היא שיטה גרועה ביותר. עדיף להתערב באמצעות תמריצים. עלותם ברורה, אפשר לתקצב אותם, הם נידונים מדי שנה. ואילו כאשר מדובר בהטבות, אתה לא יודע כמה זה יעלה לך, זה תלוי ברווח של היזם. זה פוגע ביכולת לשקול את סדר העדיפות. יש פטורים שלכאורה יש להם יעד כלכלי. בחוק לעידוד השקעות הון מ-2003 יש העדפה לחברות גדולות. המטרה הייתה שיותר חברות יבואו לארץ. בפועל אז היו 4 חברות והיום יש את אותן החברות בדיוק. נתנו 5 מיליארד ש״ח בשנה בהטבות מס, ולא קרה כלום. הם היו פה גם לפני, איש לא בא למרות שהקצנו לזה משאבים אדירים. הנזק היותר גדול הוא בתחרות. כאשר חברה א' תשלם מס מופחת היא תקבל יתרון בשוק. כולם מתחרים באותו משק על עובדים ועל אשראי. בפועל, מי שמשלם פחות מס יוכל לקבל עובדים יותר טובים, הוא אומנם יגדל - אבל אולי זה על חשבון עסקים הטובים ממנו. אולי זה בגלל שהוא משלם פחות מס. יש נזק בתמריצים ללא יעד כלכלי ברור. מדינת ישראל, מתמרצת את הייצוא מיום הקמתה. זה יעד מועדף. באותם ימים היה משק עם פער אדיר בין ייבוא לייצוא, ולכן הוחלט שצריך להגדיל את התוצר ולהכניס מטבע חוץ. זה יוצר אפליה אדירה. אין שום הגיון באפליה הזו. צריך להבטיח שוויון הזדמנויות לכולם, כולל לעסקים, ושהטוב ינצח".
פרופ' יוסף אדרעי: "תפקידה של רשות המיסים אינו להתעסק במדיניות, אלא לגבות מיסים. לא יכול להיות שהממונים על הגבייה עוסקים במדיניות ואז חורגים מסמכות. שר האוצר לא יכול לתת סמכויות שאינן בחוק, זהו מדרון חלקלק. צריך להבחין בין שוק חופשי שנותן לכולם הזדמנות שווה ובמקום של כשל המדינה מתערבת. בשוק קפיטליסטי יש פריווילגיה לבעלי ההון. אני לא מכיר אף מחקר שמוכיח שבלי השקעות לא הייתה קמה תעשיית ההייטק. המשאב העיקרי בישראל הוא לא ההטבה במס, אלא ההון האנושי. אם באמת רוצים לעודד את המשק, צריך לתמרץ את ההון האנושי ואת ההון הציבורי. בכל העולם, המדיניות הפוכה. מזה חמש שנים כל העולם משתתף במאמץ להפסיק את תמריצי המס לייצוא. כל העולם מאוחד בזה שצריך להפסיק את תכנוני המס הבינלאומיים. יש עיקרון חשוב במיסוי שנקרא עיקרון המס האחד. אתה נותן הטבת מס בתנאי שבצד האחר הוא משלם מיסים, אין פעילות ללא מיסוי".
רולנד עם שלם, סמנכ"ל בכיר רשות המיסים, אמר כי בסעיף 16א המחוקק נתן את הסמכות לשר האוצר והוא העביר אותה לרשות. זה קרה ב 2006 ופורסם ברשומות. אמנות המס שישראל חתומה עליהן קובעות באופן גורף: "תושב מדינה מסוימת פטור ממס רווחי הון במדינה האחרת", כאשר רוב האמנות קובעות ניכוי ממס במקור. בהתייחס לסעיף 16א אמר כי הוא נועד על-מנת לקבוע מתי מדובר ברווח הון ומתי מדובר על פעילות עסקית החייבת במס בישראל. יש מצבים שאתה על הגבול ואז נכנס הסעיף לתוקף. הפטור ממס ניתן ללא הבחנה בין חברת הייטק לבין חברה כמו תנובה.
יו"ר הוועדה ח"כ יחימוביץ': "זה אבסורד, אנחנו רואים את הנזק, את העדר התועלת למשק, את ההפסדים להכנסות המדינה, ורשות המיסים דבק בפלפולי סעיפים משפטיים. מדיניות המס נועדה להטיב עם המדינות הכלכלית של מדינת ישראל. הפרשנות שלכם מזיקה למדינה. למה אני לא שומעת, שנוכח השינוי והניסיון המצטבר יש מחשבה חדשה? למה אתם לא מסתכלים על המציאות ומנסים לשפר אותה? למה לא שמעתי שתהיה הצעת חוק שתבדיל בין המסלול של קרנות פרטיות (Private Equity) לקרנות הון סיכון?
שלמה רצון ממשרד המבקר: "קראנו עשרות אישורים, חלק גדול מהם נמצאים במקלטי מס, ולא משולם מס לא בארץ ולא בחול. יש הרבה מקרים של אישורי מיסים, קרן א' היא מקרה אחד של מיליארד שקל, אבל האם באמת הייתה תועלת משקית"?
אבישי דינר, מחלקת מיסוי בינלאומי ברשות המיסים: "הקריטריונים החדשים דורשים שהגוף המשקיע יהיה בעל פיזור רב של עשרה משקיעים לפחות. המגבלה באה להראות שהגוף מייצג תושבי חוץ שההכנסה עבורם היא משהו פאסיבי. קריטריון נוסף הוא השקעה מזכה. ההטבה לא כוללת כל סוג של השקעה. באייפקס לא הלכנו בדיוק לפי ההגדרה הזו. הקריטריונים מאפשרים גם השקעה בעסק קיים כדי ליצור שוק משני, שוק של יד שנייה, המשקיע ידע שהוא יוכל למכור את החברה, וגם לרוכשים תהיה קרקע נוחה לבוא".
ח"כ יחימוביץ': "אבל מה איתנו? איזה מהקריטריונים מטיב עם הכלכלה בישראל? המקרה של תנובה לא מהווה עבורכם תמרור אזהרה קל? משהו שיאט את העסקה הבאה? תנו תחושה שזה מגרד לכם את קצה המחשבה. אתם לא הפנמתם שום דבר ממהותה של הישיבה הזו. אם קראתם את הדוח, איך לא אמרתם לעצמכם שאתם צריכים לתקן לאור המלצות המבקר? מה עבר לכם בראש? אבישי דינר השיב: "אילו לא היינו נותנים אישור, היינו עומדים בבית המשפט".
ח"כ יחימוביץ': "כל מדיניות המיסוי נובעת מהפחד לעמוד מולם בבית המשפט?! ח"כ מיקי רוזנטל: "אתם תאפשרו לאייפקס לרכוש את בזק רק כדי שהם לא ייקחו אתכם לבית משפט?! זה מה שאמרת! אתם מעודדים חברות לעשות סיבוב על המשק הישראלי".
קוסאי עסאי מנהל תחום מיסוי בינלאומי בכלכלן הראשי אמר כי אינו יכול להתייחס לקרן א' כי הוא איננו מכיר את כל הנסיבות. ח"כ יחימוביץ': "לא יכול להיות שאתה לא מכיר את הנסיבות, לא יכול להיות שהכלכלן הראשי לא עסק בזה. נושא הדיון היה כתוב בהזמנה. זה גלוי לחלוטין שאייפקס שילמו אפס מס על המכירה". בהתייחס לסעיף 16א אמר קוסאי כי הנושא עבר את הייעוץ המשפטי של רשות המיסים. אין ספק שאנחנו מעדיפים שהחוק יתוקן עם קריטריונים ברורים, ואנחנו מעדיפים שיפורש שיהיה פטור מראש ולא החזר.
צחי סעד, ממשרד מבקר המדינה: "הפטור נולד כתינוק מעוות וצמח וגדל עם השנים והעיוות גדל אתו בהרחבת הפטור בהודעת דובר. הסמכה בחוק היא עניין מהותי, אי-אפשר לפעול בלא סמכות מובהקת בחוק. לגבי עסקה נוספת אמר כי ישנו ספק משמעותי, האם אחרי שהסוגיה הונחה על השולחן, האם הסמכות קיימת? אחרי שמבקר המדינה קבע שאין סמכות, מתעורר ספק משמעותי האם רשות המיסים יכולה מחר בבוקר לתת את הפטור".
ח"כ יחימוביץ': "אין ספק שמהדיון עולה צורך אקוטי לקבל חוות דעת מהיועץ המשפטי לממשלה לקבלת עמדה ברורה להעדר ההסמכה. האם ניתן לתת פטור לפני שיוסדר החוק. חברה עושה סיבוב על המשק, על החברה, על העובדים. לוקחת שלל ובורחת. ורשות המיסים פועלת כאילו לא קרה שום דבר רע. זה אבסורד. גם אם בפרשנות פלפולית של סעיף 16א לפקודת המיסים זה היה אפשרי, התוצאה בסוף היא טרגית למשק הישראלי. אם אייפקס תרצה לקנות את בזק, שוב נהיה עדים לשוד של קופת המדינה והמשק הישראלי. החברה תפטר עובדים, תמכור נדלן, תחלק דיבידנדים ושוב תמכור ללא תשלום מס על המכירה הזו. איך אנחנו יכולים לעמוד מנגד? הוועדה בראשותי תפנה ליועץ המשפטי לממשלה, ותבקש לקבל חוות דעת שתורה להפסיק לתת לאלתר את הפטורים. מתן הפתורים הוא הפרה חמורה מבחינת מנהל תקין, ועיוות פרשני של רשות המיסים. אלו מילים קשות, אך מילים פחות חריפות מאלה לא נקלטות. כל סוגית הפטורים צריכה להיות ממוסדת ומעוגנת בחקיקה ראשית, לאחר דיון ציבורי מעמיק, ולאחר הגדרת קריטריונים שיוודאו שהטבות המס יביאו תרומה לכלכלה הישראלית. בנוסף, על אגף הכלכלן הראשי, רשות המיסים, והמועצה הלאומית לכלכלה, לתת את הדעת בעניין התועלת המשקית שמביאות הטבות המס הללו״
