הבטחה שלטונית

מוסד ההשתק מקורו במשפט הפרטי, אך הוא נשאב גם למשפט המנהלי. זהו מצב שבו גורם מסוים או הרשות פועלים בהתקשרות חוזית עם האזרח בהיעדר סמכות, ומטעים אותו לחשוב כאילו הם פועלים בסמכות, ומנגד עומד אדם אשר הסתמך על מצג השווא של הרשות, ושינה את מצבו לרעה. במצב שכזה האזרח יכול לטעון שהצד שמנגד, הרשות מושתקת מלטעון שאינה פועלת בסמכות ועל כן אינה מחויבת להתחייבותה הבלתי חוקית, וכן שהיא מחויבת לקיים כלפיו הבטחה זו.

כאשר בית המשפט מכיר בהבטחה שנתנה רשות כמחייבת אותה, הרי לנו הבטחה מנהלית. ב בג"צ 135/75 סאי-טקסקורפריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 נקבעו קריטריונים להתקיימותה של הבטחה מנהלית: א. ההבטחה נתנה במסגרת סמכותה של הרשות. ב. אותה הבטחה נתנה מתוך כוונה שיפעלו על-פיה, ושתהא מחייבת משפטית. ג. היעדרה של עילה מיוחדת שלא לקיים את ההחלטה. השופט ברנזון מציין באותה פרשה כי אם במשפט הפרטי חלה חובת תום הלב, הרי שמקל וחומר חובה זו חלה במשפט הציבורי: "הבטחה שנתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקוים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. אמינות הממשל חשובה לעין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגרת, במקרה זה או אחר, מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקיבל על עצמו כלפי האזרח, בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הביצוע המעשית... רשות ציבורית בת-חורין בכל עת לשנות את מדיניותה, אבל מכאן ולהבא ולא למפרע".

הפסיקה שלאחר הלכת סאי-טקסטקורפריישן פירשה בצורה דווקנית מאוד את התנאים המצטברים לקיומה של הבטחה שלטונית, כך שרק במקרים מועטים, בפועל, טענה בדבר הבטחה שלטונית תתקבל: כך למשל בבג"צ 3363/91 אורי רפל ואח' נ' שר הביטחון, פ"ד מו(1) 397 נדונה עתירתם של עתודאים אשר הופרה כלפיהם הבטחה שלטונית להיות מוצבים בשירות הצבאי בתפקיד הדורש את הכישורים המקצועיים אותם רכשו בעתודה: בית המשפט העליון פירש בצמצום רב מאוד את הלכת סאי-טקסקורפריישן, וקבע כי לא הופרה הבטחה שלטונית. אחד המקרים הבודדים שבהם טענת הפרת הבטחה שלטונית התקבלה התרחש בע"א 6971/93 עיריית רמת גן נ' שאול קרשין ואח', פ"ד נ(5) 478, שם נדון מקרה שבו עיריית רמת-גן הפרה הבטחה שנגעה לסיווג שטח מסוים לעניין ארנונה: בית המשפט בחן את התנאים המצטברים לקיום דרישת ההבטחה השלטונית בפסיקה, מצא שנתקיימו (אם כי הוא פירש תנאים אלו באופן מצמצם), ואכף את ההבטחה על הרשות.

הבטחה שלטונית הינה בעייתית שכן היא כובלת את שיקול הדעת השלטוני. על-רקע זה נוצרה הלכת ההשתחררות ולפיה במצב שבו קיים צורך ציבורי חשוב אפשר שהרשות תשתחרר מהתחייבותה החוזית כלפי הפרט. הפסיקה קובעת שככלל, יש צורך להוכיח שהתקיים שינוי נסיבות; שינוי נסיבות זה יכול ויהא קשור לנתונים חדשים אשר מתקיימים כעת, אך לא התקיימו בעת שהרשות התקשרה בחוזה, או עניין אחר אשר עורר צורך ציבורי חשוב שלא לכבול את הרשות. בבג"צ 6328/97 עזרא רגב נ' משרד הביטחון, פ"ד נד(5) 506 נאצלה המדינה לבטל חוזה מכר מסכות אב"כ למר רגב, הואיל והתקיים צורך ביטחוני דחוף – האיום בנשק ביולוגי שריחף אותה שנה מעל לראשה של ישראל. בבית המשפט העליון קבע באותה פרשה כי: "אי-כדאיות כלכלית אינה יכולה להוות נימוק לצורך 'הלכת ההשתחררות אלא צורך ציבורי חשוב ממש". הפסיקה קבעה עוד לעניין זה כי מקום בו רשות משתחררת מחוזה מכוח הלכת ההשתחררות, היא תפצה את הפרט הנפגע בפיצוי כספי, אשר אינו מהווה פיצוי קיום אלא פיצוי הסתמכות, אשר יקטין את תחושת העוול של הנפגע מאי-קיום החוזה.