פסק הדין בעניינו של השר לשעבר
צחי הנגבי היה שיא נוסף במאבק נגד מינויים פוליטיים באמצעים משפטיים. חשיבותו התקדימית של פסק הדין מתבטאת בתוקף שהוא נתן לשימוש במשפט הפלילי במאבק נגד מינויים פוליטיים. עם זאת, פסק הדין אינו חותר תחת התפיסה הבסיסית הגורסת כי החלת המשפט הפלילי על מינויים פוליטיים מתאימה רק למקרים קיצוניים יחסית. המחלוקת בין התביעה להגנה התמקדה למעשה בשאלה האם המקרה של הנגבי היה כזה. עם סיום משפטו, הנגבי עצמו קיבל את ההכרה בנורמה של הסתייגות ממינויים פוליטיים כאמת המידה שצריכה להנחות אנשי ציבור בעתיד. בנסיבות אלה, כדאי להתמקד בעתיד ולשאול מהן המשמעויות המערכתיות של פסק הדין, מבחינת הכוונת ההתנהגויות בשירות הציבורי בכל הנוגע למינויים.
הבחנה ראשונה שראוי להדגיש בעקבות פסק הדין נוגעת לרב־גוניות של התופעה שנדונה תחת השם הלא־מדויק דיו "מינויים פוליטיים". פסק הדין של הנגבי מחדד את ההבחנה בין סוגים שונים של מינויים פוליטיים. פן אחד של תופעת המינויים הפוליטיים מתבטא במצבים שבהם אנשים מתמנים לתפקידם מתוך הנחה שתפיסת עולמם האידיאולוגית תשרת את ביצוע התפקיד בהתאם לעמדות שחולקים הממנה והמתמנה. פן אחר של תופעת המינויים הפוליטיים הוא מינוי של אנשים למשרות בשירות הציבורי ללא קשר לתוכני התפקיד, על-מנת להיטיב עם מקורבים. פסק הדין בעניין הנגבי עסק רק בסוג השני, ועובדה זו חשובה לצורך המשך הדיון.
השאלה האם ראוי למנות אנשים בשל השקפתם האידיאולוגית ותרומתה של זו לביצוע התפקיד היא שאלה שהתשובה לה אינה תמיד החלטית. ברגיל, העמדה הבסיסית של המשפט הישראלי מסתייגת מפוליטיזציה של השירות הציבורי, אך יש תפקידים שבהם קרבה לשר נחשבת שיקול מתאים - במשרות שהוכרו כ"משרות אמון". יכול להתקיים דיון בשאלה מהו ההיקף הראוי של משרות מסוג זה. נקודת המוצא היא שזה אמור להיות החריג, אך חריג שיש היגיון בצידו ככל שהוא נשמר לבעלי התפקידים הקרובים לשר.
בעבר הועלו הצעות להרחבתה של רשימת התפקידים שלהם ניתן למנות מועמדים גם על יסוד שיקולים של קרבה רעיונית (ובלבד שכישוריהם המקצועיים מתאימים). הדיון בהצעות אלה מעורר שאלות שונות, ובהן הסכנה של הרחקת אנשים מוכשרים מן השירות הציבורי (אם מרבית התפקידים הבכירים יהיו שמורים לאנשים המתמנים על בסיס של קרבה רעיונית), והחשש מפני היעדר בקרה מקצועית מספקת על יוזמות של הדרג המדיני בנסיבות שבהן בעלי התפקידים הכפופים לשר מונו על ידו והם תלויים בו.
מכל מקום, לא יכולה להיות מחלוקת באשר לפסלות המוחלטת של מינויים פוליטיים מן הסוג השני, שהמציאות מלמדת כי הם דווקא הרוב. הכוונה היא ל"תשלום" למקורבים או לתומכים פוטנציאליים במטבע קשה הלקוח מן הקניין הציבורי - השירות הציבורי. הדיון במצב דברים זה תוך שימוש בכותרת "מינויים פוליטיים" גורם להסטת תשומת הלב ממה שבאמת מדובר בו. מינויים מסוג זה מהווים נזק "נטו". הם פוגעים בשוויוניות בהקצאת משאבים, פוגעים בשוויון ההזדמנויות ותורמים להשחתת מידות. הנימוקים המועלים בכל הנוגע למינויים פוליטיים מן הסוג ה"אידיאולוגי" - בין שמקבלים אותם ובין אם לאו - כלל אינם מתאימים כאן. הניסיון גם מלמד כי נזקם של המינויים מסוג זה הוא גדול במיוחד מהיבטן של קבוצות מוחלשות בחברה הישראלית. כך, למשל, יש להניח שיוצאי אתיופיה יתקשו יותר, בשלב הנוכחי של קליטתם, ליהנות מפירותיהם של מינויים פוליטיים מסוג זה. אם כן, עוד לפני שפונים לדרך ההעדפה המתקנת (ומבלי לגרוע מחשיבותה), אפשר להתחיל באל"ף־בי"ת: לאסור באופן מוחלט על התערבות לטובת מקורבים בתפקידים שאין בינם לבין עיצוב מדיניות ולא כלום.
במישור המעשי, השאלה שחשוב לעסוק בה היא מהן הדרכים המעשיות שיביאו לאכיפתו של האיסור על מינויים פוליטיים - בהתחשב בכך שהשימוש בכלי הפלילי, הגם שעשוי להיות מתאים, אינו אמור להיות דרך המלך לטיפול בבעיה.
ראשית, המשפט הפלילי מתאים להחלה רק לגבי המקרים החמורים של מינויים פוליטיים. שנית, החלת המשפט הפלילי על מינויים פוליטיים מחייבת לעמוד בנטלי ההוכחה של המשפט הפלילי. שלישית - וזו כנראה הבעיה הגדולה ביותר מן ההיבט המערכתי - הליך פלילי שנסב על מינויים פוליטיים אינו מכוון למניעה מראש של מינויים כאלה, ובמקרה הרגיל מתקיים למעשה שנים לאחר שהנזק נגרם, בבחינת "לסגור את האורווה אחרי שהסוס ברח". מבחינה זו, פסק הדין בעניין הנגבי עוסק בחריג ולא בכלל. ניתן להוסיף כי הכרה בכך שהמשפט הפלילי בכל זאת נמצא ב"רקע" הדברים כחלופה שניתן לעשות בה שימוש במקרים חמורים היא חשובה, משום שיש בה כדי ליצור הרתעה. זוהי הרתעה רצויה, בהתחשב בכך שהפרקטיקה של מינויים פוליטיים אכן מזיקה, כפי שהוסבר.
מהן חלופות הפעולה שאמורות לשמש במקרה הרגיל לשם מאבק במינויים הפוליטיים? כיוון חשוב ראשון הוא חיזוק המנגנונים של בדיקת כישוריהם של מועמדים לתפקיד עובר למינויים, באמצעות ועדה בלתי תלויה. מנגנון בדיקה מסוג זה קיים בכל הנוגע למינויי דירקטורים לפי חוק החברות הממשלתיות, והוא איפשר להעביר את הדיון משאלות שעניינן המניע שביסוד המינוי לשאלות של התאמה לתפקיד. זהו צעד ראשון בכיוון חשוב. הקושי הכרוך ביישומו של צעד זה נעוץ בכך שהשירות הציבורי כולל גם תפקידים רבים, בדרגים הנמוכים יותר, שבהם הכישורים הנדרשים אינם גבוהים במיוחד. בנסיבות אלה, הבעייתיות במינויים פוליטיים אינה מתבטאת באי־התאמתם של המועמדים, אלא בפגיעה בשוויון ההזדמנויות בכל הנוגע למשאב שנמצא במחסור - תעסוקה. לכן צריך כמובן להתאים את המנגנונים המינהליים שבהם נעשה שימוש לסוג התפקיד שמדובר בו. ככל שמדובר בתפקידים זוטרים, חייב להיות כלל בל יעבור: אין מקבלים עובדים ללא מכרז. הטלת איסור מוחלט על לשכת השר להתערב במינויים בדרגים הנמוכים של המשרד, כפי שצוין בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה, היא צעד חשוב נוסף. בכל הנוגע לדרג המינהלי הכפוף לשר, שנתון באופן עקרוני לשיפוט המשמעתי של שירות המדינה, הפרה של הוראות אלה צריכה להיות עבירה משמעתית שתיאכף. שקיפות ציבורית לגבי מינויים ששרים מבצעים או מבקשים לבצע יכולה לתרום אף היא לדיכוי הפרקטיקה של מינויים פוליטיים )בהקשר זה ניתן להזכיר את פסק הדין שהורה על קבלת עתירתה של התנועה לחופש המידע לגילוי פרטיהם של מועמדים לתפקידי דירקטורים בחברות ממשלתיות, שהוצעו על-ידי שרים ונפסלו כבלתי מתאימים(. שימוש באמצעים מינהליים מסוג זה הוא חשוב קודם כל מהיבטו של השירות הציבורי עצמו, אך בעקיפין הוא צפוי להגן גם על הפוליטיקאים מפני גלישה לפרקטיקות שיש להן משמעות פלילית.
עוד כיוון פעולה צריך להיות הגברת השימוש באפשרות לתקוף מינויים פוליטיים בשירות הציבורי גם בהליכים המתקיימים בבתי הדין לעבודה. להליכים מסוג זה עדיפות ברורה על פני עתירות לבג"צ, משום שהם מאפשרים לפרוס מסכת עובדתית רחבה בפני בית הדין - בשונה מן המגבלות הפרוצדורליות החלות על כך בבג"צ. בתי הדין לעבודה יוכלו גם לפסוק סעדים כספיים במקרים מתאימים בשל הפרת החובה לנהוג בהתאם לדיני המינויים בשירות הציבורי (הכוללים את החובה לנהוג בשוויון ולהימנע מהעדפות פסולות). חשיבותו של הדיון בבתי הדין לעבודה בולטת גם לנוכח העובדה שמינויים פוליטיים עשויים להיות מלווים, לעיתים, בפיטורים פוליטיים - על-מנת "לפנות" משרות למקורבים. מדיניות שיפוטית אקטיביסטית שתורה על החזרתם לעבודה של עובדים שפוטרו שלא כדין היא לא רק צודקת, אלא גם חשובה כדי להילחם באופן אפקטיבי בפרקטיקה של מינויים פוליטיים.
לסיכום, פסק הדין בעניינו של צחי הנגבי הוא תקדים חשוב, אך אינו תקדים המשקף את הטיפול הטיפוסי במקרים של מינויים פוליטיים, שיוסיף להתנהל מחוץ לערוץ הפלילי. במקביל, חשוב לשים לב לכך שעובדותיו של פסק הדין משקפות את המציאות הערומה של מרבית המינויים הפוליטיים במדינת ישראל - לא מינויים הנעשים לשם קידום מדיניות אידיאולוגית, אלא מינויים לשם הטבה עם מקורבים. מבחינה זו, הגיעה העת לשנות את הטרמינולוגיה המטעה שרווחת בתחום זה, ובמקום לדבר על מינויים פוליטיים, לדבר על מינויי מקורבים. "קריאת שם" נכונה לתופעה שבה מבקשים להיאבק היא תנאי נוסף להצלחתו של המאבק.
