גבייה לפי 8(ג)? לפי כללי המשפט המנהלי!

סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, למעשה, מתיימר לקבוע – כנגד בעלי שליטה בחברה אשר חדלה מפעולתה – קביעה מרחיקת לכת המייחסת להם תרמית וחוסר תום לב – בדמות חזקת הברחת נכסים שמיוחסת להם באופן אוטומטי ברגע שמתקיימים מספר תנאים, וביניהם – הנישום הינו בעל שליטה בחברה, חוב ארנונה והפסקת הפעילות של החברה. גם מי שאינו משפטן חש – באופן אינטואיטיבי כמעט – כי משהו 'אינו כשורה' בחיקוקים אלו – אשר אינם עולים עם ציפיותיו הסבירות של בעל שליטה בחברה. הציפייה הלגיטימית של בעל שליטה – על-פי סעיף 6 לחוק החברות, התשנ"ט - 1999 – היא - שמסך ההתאגדות יורם כנגדו אך ורק באמצעות המסלול והתנאים הקבועים הן בדין והן בפסיקה, וזאת לאחר הליך משפטי שיקבע את מידת אשמם של בעלי השליטה בחברה. עקרון האישיות הנפרדת נועד להגן על בעל שליטה מפני אירועים של חדלות פירעון הטבעיים לכל עסק פעיל, ובפרט במדינה כמו מדינת ישראל שבה מצב העסקים במדינה עשוי להינזק כתוצאה מאירועים חיצוניים – מלחמות, מבצעים, פעולות איבה – ובימים אלו – החרם הצפוי על מדינת ישראל – כל אלו – בבחינת אירועים חיצוניים העשויים לגרום לקריסת חברות – גם בלא אשם תורם מצד בעלי השליטה. בשנים האחרונות אנו עדים לתופעה הולכת ומתרחבת, ואשר במסגרתה, רשויות מקומיות רבות עושות שימוש סיטונאי בסמכות זו, ומטילות על בעלי השליטה בחברות אות קין של מבריחי נכסים וזאת טרם טרחו לאפשר לבעל השליטה להוכיח את חפותו. שורת ההיגיון מחייבת, כי טענה המייחסת לבעלי השליטה בחברה כוונת תרמית, טבעה להידון בבית המשפט, אשר מצויד במנגנון כדבעי לברר את הטענה, כגון באמצעות ניתוח הדוחות הכספיים או אינדיקציות חיצוניות – כגון הקמת חברה זהה במטרותיה בסמוך לפירוק החברה הקודמת. השימוש שעושות הרשויות בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, הינו מרחיק לכת, באשר הן נוקטות בהליכי גבייה מנהלית כלפי בעלי שליטה בחברה – מתוך חזקה שבדין כי הבריחו נכסים – ללא כל בירור עובדתי – שלא לדבר על בירור משפטי; כך מוצאים את עצמם בעלי שליטה בחברות, אשר זה מכבר , עקב קשיים כלכליים (אשר לא אחת, בארצנו, הם הדהוד ותגובת שרשרת לקשיים ביטחוניים, בענף התיירות והמסעדנות לדוגמה) – ושנים לאחר שהחברה נמחקה מרישומי רשם החברות, מסמכיה בוערו, ונערך פירוק כדין, אשר במסגרתו התבררו כדבעי טענות הנושים השונים – חשופים, מהיום למחר, לטענות מרחיקות לכת מצד העירייה כי הבריחו נכסים – ולתביעות בסכומי עתק דמיוניים.

לא נקל לתאר את תחושתו של מי שהחזיק בעבר מניות של חברה, אשר כשלה, ואשר ייתכן שהזרים מכספו האישי כספים – שהועילו ככוסות רוח למת – לשיקומה, ואשר חשוף, בחלוף שנים רבות ואף למעלה מעשור, לדרישות "מהרגע להרגע" של רשות מקומית – לשלם את החוב האבוד והישן, שתפח בינתיים לממדים מפלצתיים. אין טעם להזכיר, כי כאשר מדובר בהוצאות גבייה, ידן של הרשויות המקומיות נדיבה מכל נדיבה, וגדושה מכל גדושה, ריביות בחזקת ריביות דריביות, ושאר הוצאות שהופכות חוב ארנונה פעוט לחוב בשווי של דירת-מגורים ממש (וכמובן, הרשויות אינן מהססות לממש דירות מגורים של בעלי-שליטה-לשעבר בחברות) – גם אם הליכי הגבייה שלהן בעקבות דרישות אלו יכולים להביא נישום מן הישוב לפשיטת רגל או לסילוק מבית מגוריו.

הבעייתיות שבסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, כמו גם – הבעייתיות שבחיפזון של הרשויות המקומיות לנקוט הליכי גבייה מנהליים, הובאה לדיון לא אחת בפסיקה. דרך אחת של הפסיקה להתמודד עם בעייתיות זו – הינה לקבוע כי הליכי גבייה מנהלית אינם ההליך המתאים ל"בירור" טענות כה מרחיקות-לכת כלפי בעלי שליטה בחברות שחדלו לפעול – כגון הברחת נכסים, טענות אשר ריח של תרמית עולה מהן (ולא בכדי כתרנו את המילה "בירור" במירכאות כפולות, שכן, הליכי גבייה מנהלית נעדרים כל מנגנון מכל סוג שהוא לבירור אמיתי של טענות מכל סוג); בדרך זו הלך כב' השופט ד"ר עודד מודריק, מבית המשפט המחוזי בתל אביב, במסגרת עתירה מנהלית שנדונה בפניו. באותו מקרה (עתמ (ת"א) 1311/07 רובינשטיין צבי נ' עיריית רעננה, פורסם בנבו (2007)) - דרשה עיריית רעננה מן העותרים – תשלום של חובות ארנונה מן העבר בשל חברה אשר הייתה בעבר בשליטתם – אשר תפחו – לטענת העירייה – לכדי סך של חצי מיליון שקל בקירוב. נציגי הרשות נהגו בשיטת "הגובה הטוב והגובה הרע" ולצד הצעת דיון לצרכי פשרה, שאליו הוזמנו העותרים – הופנה כלפיהם איום, ולפיו – אם לא ישלמו את החוב האמור בתוך 48 שעות, יופעלו כלפיהם הליכי גבייה מנהלית. היות שהעותרים לא היו מסוגלים, כלכלית, לעמוד בהצעתה הבלתי נדיבה בעליל של העירייה ל"פשרה", הצעה אשר הגישה בפניהם העירייה ביודעה כי ממילא מצוידת היא בשוטים ובעקרבים של הליכי הגביה המנהלית (בבחינת "את הסכום נקבל, בטוב או ברע") – הם נחפזו לעתור כנגד העירייה, בטענות רבות, וביניהן – כי סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים אינו חוקתי; בעוד שהטענה כי הסעיף אינו חוקתי – נדחתה, הרי שטענתם, ולפיה – הליכי גבייה מנהלית חסרים – מטיבם ומטבעם – מנגנון פרוצדורלי לבירור עובדתי – ולפיכך - עצם נקיטתם – מכוח העילה של ייחוס פיקטיבי של "הברחת נכסים" לבעלי שליטה לשעבר בחברה אשר חדלה לפעול - עולה כדי פרדוכס – התקבלה. במסגרת אותו פרדוכס הרשות המנהלית לא סתם נוהגת כשילוב מסוכן של תליין ושופט – אלא כשילוב אף יותר מסוכן של תליין ושופט אשר הורה על גזר הדין מבלי לשמוע את טענות הנדון, או כדברי כב' השופט ד"ר עודד מודריק: "לא מצאתי בחוק ההסדרים מנגנון מתאים לברור הטענה העובדתית. לשם השוואה אפשר להתבונן בהוראת סעיף 119א[ו] לפקודת מס ההכנסה (הוראה שלא אומצה אל חוק ההסדרים):

"הוראה זו אומרת שניתן להשיג על החלטה לגבות מס בהתאם לסעיף 119א בדרך של השגה מנהלית שעל ההחלטה בה ניתן לערער לפני בית המשפט המחוזי. מנגנון כזה לא מצוי בחוק ההסדרים.

"דרישת קיומו של המנגנון היא מאושיות הצדק הטבעי. שאם לא תאמר כך מכתב הדרישה שיצא מגובה המס מטעם העירייה לנקיטת הליכים מנהליים בהתאם לפקודת המיסים (גבייה) הוא החלטה של רשות מנהלית החותכת עובדות בלי כל יכולת להשיג עליהן. הדבר אינו מתיישב עם שיטתנו המשפטית.

בא-כוח העירייה טען בהקשר זה, כי בעקבות חוק ההסדרים תוקן חוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) כך שהוספו לו עילות ערר בהקשר לחיובי ארנונה. העילות שהוספו הן פועל יוצא של הוראת סעיף 8[ג] לחוק ההסדרים והן מצטמצמות לשתי עילות (ראו לעיל) ששאלת התמורה בגין הנכס שהועבר איננה כלולה בהן.

אכן נראה שתיקון חוק הרשויות המקומיות הוא פועל יוצא של תיקון חוק ההסדרים. אלא שתיקון זה לא יצר מנגנון ערר שלם. זה מנגנון 'נכה'.

הוא אינו מאפשר להשיג על הדרישה לתשלום חוב הארנונה בטענת עובדה שיכולה לשמוט את הקרקע מתחת לפני בסיס הדרישה. ההנחה העולה מעמדת בא-כוח העירייה כאילו בסוגיה זו אין זכות ערר או השגה, מעמידה את ההסדר הקבוע בחוק ההסדרים בחזקת הסדר שאינו חוקתי משום שהוא רואה את הקביעה הכלולה בדרישת גובה המס כחריצת עובדה שאין עליה עוררין.

אינני סבור שבגלל כן יש לבטל את ההוראה הרלוונטית בחוק ההסדרים מחמת אי-חוקתיות. דעתי היא שבהעדר מנגנון השגה וערר בהקשר לעובדות הרלוונטיות, אין מקום ואין יכולת ליישם את סמכויות הגבייה המנהלית בנסיבות כגון נסיבות העתירה דנן. במקום זה רשאית העירייה לבוא אל בעלי השליטה בדרישת תשלום חוב הארנונה של החברה ובהיעדר היענות לכך להגיש נגדם תביעה אזרחית. במסגרת התביעה ניתנת, כמובן, לנתבעים אפשרות להתגונן בטענות עובדה ובטענות משפט ככל שהן שייכות לעניין". כב' השופט ד"ר עודד מודריק קבע כי הליכי גבייה מנהלית אינם הדרך המתאימה לבירור טענות עובדתיות מורכבות אשר יש בהן רכיב סובייקטיבי של ייחוס אשם מוסרי לנישומים, וכי ככל שהרשות מבקשת לגבות מן הנישומים את סכומי הארנונה בהסתמך על חזקת הברחת הנכסים אשר מיוחסת לנישומים – תתכבד, ותפעל במסגרת הליך אזרחי מסודר. ההוצאות המכבידות אשר הושתו על הרשות, במקרה זה (40,000 שקל), מעידות מיני אלף עדים על אי-הנחת של כב' השופט מהתנהלות זו של הרשות.

כב' הרשם בית משפט השלום באשדוד, יניב בוקר, בעניין תאק (אשד') 8494-06-10 א. גולדן קראון - ניהול ואחזקות בע"מ נ' עיריית אשדוד, פורסם בנבו (2011) - אף הרחיק לכת וקבע – כי עקב מורכבות הטענות המתבררות במסגרת תביעות של רשויות מקומיות נגד נישומים מכוח סעיף 8(ג) – אף תביעה בסדר דין מקוצר אינה האכסניה הראויה לבירור טענות מסוג אלו – אשר דינן להידון בסדר דין רגיל.

אנו מחרים ומחזיקים אחר הלכות אלו, וסבורים כי טוב שפסק בית המשפט כפי שפסק. סמכויות הגבייה המנהלית וסעיף 8(ג) הן סמכויות מרחיקות לכת ודרקוניות, כל אחת בפני עצמה. השילוב של אכיפה מנהלית יחד עם לשונו של סעיף 8(ג), הופך את סמכות האכיפה לבלתי סבירה באופן קיצוני; עם זאת, מן הראוי ליתן את הדעת גם לדרך נוספת הבוחנת את הבעייתיות שבנקיטת הליכי גבייה מנהליים במסגרת סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים: דרך כללי המשפט המנהלי. בעניין הפ (קריות) 140/04 יאסין קאסם נ' עיריית כרמיאל, פורסם בנבו (2005) (להלן: "עניין קאסם") נקבע כי בטרם תפעיל הרשות המקומית הליכי גבייה מנהלית מכוח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, עליה לפרט את טענותיה כדבעי (במסגרת חובת ההנמקה המוטלת על הרשות המנהלית), וככל שהנישום פונה אל הרשות וכופר בקיומו של חוב, עליה להתייחס לטענתו, ולערוך בירור מעמיק של טענותיו. ניתן לומר כי פסק הדין בעניין קאסם, מציב בפני הרשות דרישה לעריכת בירור, על-פי מיטב כללי המשפט המנהלי – מקום בו היא שוקלת להשית הליכי גבייה מנהלית על נישום. האם ההלכות בעניין רובינשטיין ובעניין גולדן קריאון - הקובעות כי ככל שמייחסת הרשות לנישום חוב ארנונה מכוח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים – עליה לנקוט בדרך המלך של הליכים אזרחיים (ואף לא בסדר דין מקוצר, כפי שנקבע בעניין גולדן קריאון) – עומדות בסתירה לפסק הדין בעניין קאסם – אשר קובע כי ככל שהרשות מפעילה הליכי גבייה מנהלית מכוח סעיף 8(ג), עליה לפעול כשכללי המשפט המנהלי הם נר לרגליה? לטעמנו, אין סתירה בין ההלכות, והן משלימות זו את זו: דרך המלך לבירור הטענות כנגד בעלי השליטה בחברה מכוח סעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, צריכה להיסלל במסגרת האכסניה של הליך אזרחי, ואף רצוי - בסדר דין רגיל ולא מקוצר; ועם זאת – את הליכי הבירור המקדמיים – אשר בעניין קאסם נפסק כי על הרשות לקיים בטרם נקיטת הליכי גבייה מנהלית – על הרשות לנקוט גם בטרם נקיטת הליכים אזרחיים – במסגרת מכתבי ההתראה לנישום, וזאת בטרם תנקוט הליכים. ככל שעסקינן בתביעה על סכום קצוב המוגשת להוצאה לפועל – הדין מחייב את התובע – שהוא אדם פרטי – לשלוח לנתבע - מכתב התראה. עם זאת, מכוח כללי המשפט המנהלי מן הראוי כי מכתב התראה זה יהא מנומק, יכלול את העילות הנדרשות כתנאי לקיום החזקה בסעיף 8(ג) לחוק ההסדרים, וככל שהנישום יבחר להשיב למכתב – על הרשות להטות אוזן קשבת – בלב פתוח ובנפש חפצה, לטענותיו. אין חובה שכזו ביחס לתביעה בסדר דין מקוצר בהליך אזרחי 'רגיל' מכוח סעיף 202 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד – 1984. עם זאת, בטרם נוקטת הרשות בהליכי תביעה כנגד אזרח – מן הראוי שתנהג כמנהג רשות מנהלית סבירה, ותערוך עימו בירור – תוך שהיא מאפשרת לו להשמיע את דברו – בטרם תיחפז ותנקוט בהליכים משפטיים. גם במסגרת הליך אזרחי – על הרשות לנהוג כרשות – בפועלה מול אזרח – החבה לו חובת נאמנות – ואינה מצויה עימו בעימות אדברסרי, על כל המשתמע מכך לעניין הגינות בניהול ההליך. בל נשכח כי בטרם האזרח פונה בריבו עם הרשות לבית המשפט לעניינים מנהליים, עליו להניח את הדעת בפני בית המשפט כי עתירתו אינה מוקדמת וכי מיצה את ההליכים עם הרשות בטרם הכביד על בית המשפט העמוס ממילא. דומה כי הגם שאין חיוב שכזה בחוק – חובת ההגינות של הרשות כלפי הפרט מחייבת אותה למצות ההליכים כנגדו – בטרם תציף את בתי המשפט (כפי שהיא עושה כעת) בתביעות בשיטת הסרט הנע כנגד נישומים – כאשר כל כתב תביעה המוגש על ידה כאילו הועתק מקודמו – בלא כל התייחסות לנסיבות כל מקרה ומקרה, כמתחייב מכללי הצדק הטבעי.