דרוש: חוק היועץ המשפטי

הנה נתון שקראתי השבוע והצליח להפתיע אותי: סמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה מופיעות ב-140 חוקים. שוב: 140 חוקים. אבל איזה חוק אין? - חוק שיגדיר את מעמדו וסמכויותיו של היועץ עצמו. הללו מבוססים כבר למעלה מיובל על המלצות של ועדות, על פסיקה של בית המשפט העליון ועל הנחיות של היועץ עצמו. חקיקה - אין. במילים אחרות: במידה רבה, היועצים המשפטיים לדורותיהם הם שקבעו מה מותר להם (ולא מה אסור להם), מי כפוף להם (כולם), מתי מותר לחלוק עליהם (אף פעם) ומה עושים אם לא מסכימים איתם (כן מסכימים). ראו למשל את המסמך המצורף כאן: הנחיה של היועץ המשפטי הקובעת את מעמד-העל של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה, שכולם כפופים לו. כך נוצר המצב הנוכחי, בו היועצים המשפטיים הם השליטים האמיתיים של השירות הציבורי. יכול להיות שהפוליטיקאים משתמשים בייעוץ המשפטי כתירוץ למחדלים שלהם עצמם, אם כי הרושם הוא שיש יותר מקרים בהם הייעוץ המשפטי אכן מונע דברים מאשר מקדם אותם. ולכך יש להוסיף את הבעיה שהיא אולי שורש כל הרע: היותו של היועץ המשפטי לממשלה גם ראש התביעה - מה שיוצר מאזן אימה חד-צדדי בינו לבין נבחרי הציבור.

לקבוע כללי יסוד מחייבים

הפתרון הוא לשנות את זה מן היסוד - על-ידי חקיקת חוק היועץ המשפטי לממשלה. אין שום נימוק הגיוני לכך שב-67 שנותיה של המדינה נחקקו חוקים המסדירים את פעילותם של כל הרגולטורים - פרט לזה של החשוב מכולם. אין שום נימוק הגיוני לכך שבשנת 2015 התפקיד המרכזי הזה יפעל על בסיס בליל של מסמכים בלתי סדורים שנכתבו לאורך עשרות שנים. את החוק הזה צריכים להכין מומחים חיצוניים ולא משרד המשפטים, מסיבות ברורות מאליהן. הרי לא ייתכן להפקיד את מי שהחוק יחול עליו - ומן הסתם אמור להגביל אותו - על מלאכת הכנתו של החוק. יש מספיק עורכי דין טובים שיכולים לעשות את העבודה. הממשלה צריכה לקבוע את עקרונותיו הבסיסיים של החוק, לשכור שלושה עורכי דין מהמגזר הפרטי, לתת להם את כל החומר הקיים, להסמיך אותם לשמוע את מי שירצו ולקצוב להם שנה להכנת החוק. החשוב ביותר הוא לקבוע מראש את עקרונות היסוד של חוק היועץ המשפטי ולהבהיר למנסחיו שהוא חייב לכלול אותם ולעמוד בהם. הגישה הבסיסית צריכה להיות איזון בין תפקידו החיוני של היועץ המשפטי בהבטחת תקינות פעילות השלטון ומניעת פוליטיזציה פסולה, לבין הכרה במעמדו של הדרג הנבחר במשטר דמוקרטי. להלן עקרונות יסוד אלו, לעניות דעתי.

פיצול, תקנות ועצמאות

• היועץ המשפטי לממשלה עוסק בייעוץ ובחקיקה. פרקליט המדינה הוא ראש התביעה הכללית והממונה על ייצוג המדינה בערכאות. השניים מצויים במעמד שווה וכפופים מינהלתית לשר המשפטים. הממשלה תמנה שלושה שופטים בדימוס של בית המשפט העליון, שכל אחד מהם יופקד על הכרעה בחילוקי דעות בין היועץ לפרקליט בתחום ספציפי (אזרחי, פלילי ומינהלי-חוקתי).

• חוות דעתם של היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו היא הפרשנות המוסמכת מבחינת כל הגופים הציבוריים. אם גוף ציבורי יחליט שלא לפעול לפיהם, יהיה עליו להצטייד בחוות דעת נגדית המצדיקה את עמדתו והוא לא יקבל ייצוג משפטי מפרקליטות המדינה.

• תוקם ועדת חריגים, בה יהיו חברים נציג של פרקליטות המדינה ושני נציגי ציבור (שופט בדימוס ומנכ"ל משרד ממשלתי לשעבר), אשר תוכל לאשר לגוף ציבורי או לנבחר ציבור לשכור על חשבון המדינה עורך דין פרטי שייצג אותם, במקרה של חילוקי דעות עם היועץ המשפטי. במקרים שלא יאושרו, יהיה על הגוף/הנבחר להחליט האם לאמץ את עמדת היועץ או לייצג את עצמו על חשבונו, תוך שהפרקליטות מציגה את העמדה המנוגדת של היועץ.

• היועצים המשפטיים הם עורכי דינם של הנבחרים והפקידים הנזקקים לשירותיהם, על כל המשתמע מכך. לצד חובתם הברורה לשמירת החוק והמינהל התקין, יש להם גם חובת נאמנות וסודיות ללקוחותיהם הספציפיים. ייתכן שלשכת עורכי הדין תצטרך לתת את דעתה על קביעת כללים אתיים שיענו על צרכים אלו, העלולים להיות נוגדים.

• היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה והיועצים המשפטיים של הגופים הציבוריים יתמנו לקדנציה אחת בת חמש שנים. כיום היועץ המשפטי מתמנה לשבע שנים - כמו נשיא המדינה ויותר מהרמטכ"ל, המפכ"ל ונגיד בנק ישראל. אין סיבה לחריגה שכזו. הממשלה תמנה את היועץ המשפטי ופרקליט המדינה מבין שלושה מועמדים שתציג לה ועדת איתור ציבורית.

• לצד היועץ המשפטי לממשלה ימונה משנה בכיר, שיהיה ממלא מקומו הקבוע של היועץ. גם הוא ימונה בידי הממשלה, באותה צורה בה מתמנים היועץ המשפטי ופרקליט המדינה.

• פרטי עבודתם וסמכויותיהם של היועץ המשפטי ושל פרקליט המדינה יוסדרו בתקנות שיקבע שר המשפטים באישורה של ועדת חוקה, חוק ומשפט. ההנחיות הקיימות יישארו בתוקף לתקופת מעבר של שלוש שנים, שעד סיומה הן יעודכנו או יאושררו.

• על-מנת להבטיח את עצמאותם של היועצים המשפטיים, ייקבעו נהלים מיוחדים לאישור תקציביהם, בדומה לתקציב משרד מבקר המדינה: הם יאושרו בידי הכנסת על-פי הצעותיהם של היועצים המשפטיים. במקרים של חילוקי דעות מהותיים, תועבר המחלוקת להכרעת בורר שימונה בידי נשיא בית המשפט העליון. היועצים המשפטיים לבדם יקבעו את צוותי לשכותיהם, שוב - בדומה למבקר המדינה. זאת, פרט למשנים ליועץ המשפטי לממשלה, אשר ימונו בידי שר המשפטים מבין שלושה מועמדים שתציג לו ועדת איתור.

• תקציבה של הפרקליטות יישאר חלק מתקציב משרד המשפטים. עם זאת, תקציב לשכתו של פרקליט המדינה (כולל המשנים לפרקליט וכן ראש מח"ש והסניגור הציבורי הארצי) ייקבעו כמו תקציביהם של היועצים המשפטיים. שר המשפטים ימנה את המשנים, ראש מח"ש והסניגור הארצי מבין שלושה מועמדים שתציג לו ועדת איתור.